PGN - SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Satena - antecedentes

Bogotá, D.C., 22 de agosto de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4o.

(parcial), 27 y 28 del Decreto 2344 de 1971

Actor: LUIS JAIME SALGAR VEGALARGA

Magistrado Sustanciador: ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-6348 Concepto No. 4154 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano LUIS JAIME SALGAR VEGALARGA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión “entidades públicas o”, contenida en el literal c del artículo 4° del Decreto 2344 de 1971 y de los artículos 27 y 28 de la misma normativa, cuyo texto es el siguiente: Artículo 4º- El patrimonio de Satena está constituido por: “c) Las donaciones que se hagan a SATENA por parte de entidades públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la Junta Directiva. (Literal modificado por el Decreto 2180 de 1984).” “Artículo 27. Conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 80 de 1968, los aviones de “Satena” en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico

que sobre aeronavegación rige para estos. Sin embargo, los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia Procurador General Concepto No.4154 directa del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común.” “Artículo 28. El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, y queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento.”

1. Planteamientos de la demanda En concepto del ciudadano Salgar Vegalara, las normas acusadas vulneran los artículos 13, 217, 333, 355 y 363 de la Carta Política así como la Convención de Chicago de 1944 (artículos 3a, 3b, 4 y 96a) sobre Aviación Civil Internacional, la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970

(artículos 2o. y 3-2) y el Derecho Internacional Humanitario – Protocolos I y II Adicionales a los Convenios de Ginebra (artículos 51 y 52), porque i) se permite que SATENA reciba donaciones por parte de entidades públicas; ii) se prevé que SATENA preste el servicio de aeronavegación civil con aviones militares y, iii) se excluye a SATENA del pago de los impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento. Estos tres privilegios establecen una situación discriminatoria puesto que son otorgados a favor de una empresa que está compitiendo en iguales condiciones con los particulares e implica que la mencionada empresa ostente una posición privilegiada que vulnera los principios constitucionales de igualdad y de libre

competencia, consagrados en la Constitución Política. 1.1. De manera general, argumenta el ciudadano Salgar Vegalarga que los beneficios consagrados a favor de SATENA en detrimento de las demás aerolíneas comerciales no supera el test de razonabilidad, pues si bien, el fin que persiguen las normas es legítimo, el medio usado por el legislador comporta una limitación 2 Procurador General Concepto No.4154 del derecho a la libre competencia, ya que permite que SATENA participe en calidad de competidor de una actividad de mercado a pesar de gozar de prerrogativas especiales que son impensables para los demás participantes. El Estado dispone de varios mecanismos para garantizar la prestación del servicio de transporte aéreo en regiones apartadas garantizando la igualdad de todos los participantes sin incurrir en la limitación de la libre competencia. 1.2. Con ocasión de la regulación existente, SATENA realiza actos de competencia desleal pues no obstante tener la calidad de empresa industrial y comercial del Estado, que presta el servicio público de transporte aéreo, en concurrencia con los particulares, dicha empresa no se somete a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares. 1.3. Además de lo anteriormente señalado, las disposiciones acusadas vulneran la Constitución, de la siguiente forma: 1.3.1. El artículo 4o. acusado no puede autorizar la concesión de donaciones por parte de Entidades públicas a favor de SATENA pues el artículo 355 constitucional prohíbe que las ramas u órganos del Poder Público decreten auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas y SATENA es una persona jurídica de

derecho privado respecto de su actividad comercial. 1.3.2. Por su parte, el artículo 27 dispone que los aviones de SATENA tienen carácter militar en su operación nacional, lo que implica que esa aerolínea no esté sujeta al control de la Aerocivil que es la autoridad aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil. Las disposiciones mencionadas no se aplican a SATENA porque su operación se surte según las reglas de aeronavegación militar, lo que implica que SATENA tenga autonomía 3 Procurador General Concepto No.4154 administrativa, técnica y financiera, violándose de esa manera, los siguientes instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad: 1.3.2.1. La Convención de Chicago de 1944, cuyos preceptos señalan: “Artículo 3º.- a) Esta Convención será aplicable solamente a aeronaves civiles, y no se aplicará a las aeronaves del Estado. b) Se considerarán aeronaves del Estado las que se usen para servicios militares, aduaneros o policiales.” “Artículo 4º.- Los Estados contratantes convienen en no usar la aviación civil para fin alguno que sea incompatible con los propósitos de esta Convención.” “Artículo 96.- Para los fines de esta Convención se adoptan las definiciones siguientes: a) "Servicio aéreo" significa cualquier servicio de transporte aéreo por itinerario que preste una aeronave para el transporte público de pasajeros, materia postal o carga.” El artículo 27 acusado viola el artículo 3 trascrito porque dispone la prestación del

servicio de transporte aéreo con aviones militares apartándose de la distinción introducida por entre la aeronavegación civil y la aeronavegación militar. Por su parte, los artículos 4 y 96 resultan transgredidos porque el transporte aéreo de pasajeros, de correo o de carga, es exclusivo de aviones civiles e incompatible con el uso de aviones militares. 1.3.2.2. La Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970, ratificado por Colombia mediante la Ley 14 de 1972, regula situaciones en las cuales se realizan actos ilícitos de apoderamiento de aeronaves civiles, de manera que si un aeropirata realiza un acto como el mencionado sobre una nave de SATENA queda por fuera de la órbita del tratado, en razón de su naturaleza 4 Procurador General Concepto No.4154 militar (artículo 3-2) y el aeropirata no podría ser sancionado bajo los estándares del derecho internacional pues no obstante, haber cometido un ilícito sobre una nave que transporta civiles, la conducta quedaría sujeta a las normas locales respecto de infracciones contra bienes militares. 1.3.2.3. Los artículos 51 y 52 de la Ley 11 de 1992 “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), adoptado en Ginebra, el 8 de junio de 1977”, que señala: “ARTÍCULO 51. Protección de la población civil.

1. La población civil y las personas civiles gozarán de protección general

contra los peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protección, además de las otras normas aplicables de derecho internacional, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.

2. No serán objeto de ataque la población civil como tal ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil. (…)” “Artículo 52. Protección general de los bienes de carácter civil:

1. Los bienes de carácter civil no serán objeto de ataque ni de represalias.

Son bienes de carácter civil todos los bienes que no son objetivos militares en el sentido del párrafo 2.

2. Los ataques se limitarán estrictamente a los objetivos militares. En lo que respecta a los bienes, los objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca en las circunstancias del caso una ventaja militar definida.

5 Procurador General Concepto No.4154

3. En caso de duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles, tal como un lugar de culto, una casa u otra vivienda o una escuela, se utiliza para contribuir eficazmente a la acción militar, se presumirá que no se utiliza con tal fin.” El artículo 27 acusado abre un espacio para que las aeronaves de SATENA, dado su carácter militar, puedan ser objetivo militar en caso de combate. 1.3.3. El artículo 27 acusado vulnera el artículo 217 superior porque le atribuye a

las Fuerzas Militares funciones que se apartan manifiestamente de la naturaleza que les asigna la Constitución, pues adelantar actividades de naturaleza comercial por medio de las cuales se persigue el lucro es un escenario de mercado, que nada tiene que ver con la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. En el mismo sentido, es natural que las Fuerzas Militares tengan prerrogativas en relación con la función que les asigna la Carta, pero no es razonable que SATENA tenga prerrogativas para fines distintos como es el desarrollo de actividades mercantiles. En ese orden, la exequibilidad del régimen de SATENA depende de que exista una escisión, entre el funcionamiento de SATENA, que presta un servicio público de naturaleza civil y, el Ministerio de Defensa, cuyo cometido es militar. 1.3.4. Por su parte, el artículo 28 acusado, excluye a SATENA del pago de los impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento, por lo tanto, no paga aranceles por concepto de importación de aeronaves ni de partes de repuestos, no otorga garantías de importación al Estado por esos mismos conceptos; no paga impuesto de renta y no paga las tarifas aeronáuticas de protección al vuelo y derechos de aeródromo. Las demás aerolíneas sí deben pagar los respectivos impuestos y eso riñe con los principios de equidad y justicia consagrados en los artículos 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política. 6 Procurador General Concepto No.4154

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si con motivo de los beneficios

económicos, operativos y técnicos establecidos a favor de SATENA, se evidencia una violación al principio de igualdad y una vulneración a la libre competencia económica, en relación con las aerolíneas comerciales privadas. Para el efecto, se responderán los siguientes interrogantes: 2.1. Si los beneficios económicos contenidos en los artículos 4 y 28 acusados, a favor de SATENA superan o no el test de igualdad. 2.2. Si los beneficios fiscales a favor de SATENA vulneran los artículos 95, numeral 9 y 363 de la Constitución, en lo que toca con la justicia y la equidad tributaria. 2.3. Si de conformidad con el artículo 355 de la Carta, SATENA puede recibir donaciones provenientes de entidades públicas, tal y como lo señala el artículo 4 acusado. 2.1.3. Si es contrario a la Carta Política que las aeronaves de SATENA tengan carácter militar. Al respecto, el Procurador General conceptuará lo siguiente:

3. A pesar de las semejanzas existentes entre la actividad comercial realizada por SATENA y la de los demás actores de la industria aeronáutica, prevalecen diferencias que implican la constitucionalidad del trato diferencial consagrado por los artículos 4 y 28 acusados

7 Procurador General Concepto No.4154 3.1. El ciudadano demandante aduce que los artículos acusados vulneran el derecho a la igualdad porque sin justificación razonable, establecen diferencias económicas a favor de SATENA, a pesar de que realiza la misma actividad que cualquier otro tipo de aerolínea comercial, generando así una violación a la libre

competencia económica. 3.2. Al respecto, deben realizarse las siguientes precisiones: 3.2.1. El principio de la libre competencia, es aplicable a empresas industriales y comerciales del Estado. De ahí que pueda afirmarse, en virtud de los beneficios que otorgan los preceptos acusados a favor de SATENA, que la demanda, efectivamente, plantea un problema de igualdad en lo que toca con el derecho a la igualdad de oportunidades y a la igualdad ante la ley, frente a las aerolíneas comerciales privadas. 3.2.2. Si bien es cierto que entre los sujetos cuyas situaciones se comparan, existen condiciones similares, porque SATENA realiza actividades comerciales en las que compite con los particulares, también es cierto que entre ellos se evidencian diferencias, que se concretan en que el ánimo de esa Empresa del Estado no es exclusivamente de lucro, ya que su objetivo primario es ampliar el cubrimiento de las necesidades de los asociados en el ramo del transporte aéreo. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha señalado que cuando los sujetos cuyas circunstancias se comparan presenten semejanzas y diferencias, “corresponde al juez constitucional determinar, en el caso concreto, si son más relevantes las diferencias existentes entre los sujetos que están recibiendo un trato diferencial, lo cual justificaría el trato diferente, o son más relevantes las semejanzas existentes, lo cual haría discriminatorio dicho trato.” (Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2004). 8 Procurador General Concepto No.4154 3.3. Así pues, pasa a preguntarse el Despacho si a pesar de las semejanzas

existentes entre la operación comercial de transporte aéreo desplegada por SATENA y la actividad de las aerolíneas comerciales privadas, la labor de prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros, de correo y de carga, para las regiones menos desarrolladas del país, explica un reconocimiento superior que justifique los beneficios ahora demandados. Para tal efecto, el Despacho procederá a aplicar un juicio de igualdad, a través del cual se determinará si el fin de las medidas acusadas es legítimo e importante a la luz de la Constitución y si dichas medidas son efectivamente conducentes para alcanzar el fin perseguido. 3.3.1. El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” fue creado como un establecimiento público por la Ley 80 de 1968. En virtud de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 7ª de 1970, esta ley fue parcialmente modificada y adicionada por el Decreto Ley 2344 de 1971, “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, que en su artículo 30 señala “El presente Decreto modifica la Ley 80 de 1968, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de su fecha de publicación”. 3.3.2. El Decreto 2344 de 1971 fue posteriormente modificado por el Decreto 2180 de 1984, el cual señala en su encabezado: “Por el cual se modifica el Decreto Ley 2344 de 1971, reorgánico del servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” y se dictan otras disposiciones”. 3.3. En virtud de la anterior normativa, el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales

“SATENA”, fue transformado de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, dedicada al transporte aéreo de carga y pasajeros, con un régimen especial, pues si bien tiene la posibilidad de competir con los particulares, también debe cumplir con el objeto social y el propósito que se persiguió con su 9 Procurador General Concepto No.4154 creación, cual fue promover las regiones menos desarrolladas del país, facilitando el servicio de transporte. 3.2.2. Según la Ley 80 de 1968, y las normas expedidas posteriormente, el objeto fundamental de SATENA es "desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país adopte el gobierno Nacional". Así pues, además de prestar el servicio público de transporte aéreo de pasajeros, de correo y de carga en zonas a las que llegan otras aerolíneas comerciales, SATENA presta sus servicios en lugares como Tame y Saravena (Arauca); San Vicente del Caguán (Caquetá); Guapi, Bahía Solano y Nuquí en el Pacífico; Araracuara, La Chorrera y la Pedrera (Amazonas); Puerto Leguízamo, Puesto Asís y Villagarzón (Putumayo); Puerto Carreño (Vichada); Puerto Inírida (Guainía); Mitú (Vaupés); Corozal (Sucre); Apartadó (Antioquia). Para cumplir este objetivo, la ley le atribuyó a SATENA una serie de privilegios tales como exenciones tributarias y la opción de recibir recursos del presupuesto nacional para financiar su operación. 3.3. Como puede observarse, el fin perseguido por los artículos 4 y 28 acusados,

es legítimo constitucionalmente, pues desarrolla plenamente el artículo 2º que señala que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…)”; el artículo 334 que prevé que “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las 10 Procurador General Concepto No.4154 regiones” y, el 365 según el cual “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.” Pero dicho fin no solo es legítimo, sino que también es importante, por cuanto además de promover intereses públicos reconocidos por la Constitución, responde a una situación cuya relevancia exige la participación directa del Estado, como es la protección de los usuarios, en términos de accesibilidad al servicio en lugares en que sólo esa aerolínea garantiza una prestación eficiente. Finalmente, es claro que las medidas económicas acusadas son efectivamente conducentes para alcanzar el fin perseguido, pues las condiciones de regulación económica de SATENA, responden a la necesidad de autosostenibilidad de la empresa, que cubre los gastos operativos que demandan las rutas no rentables, compitiendo con rutas más comerciales. Ello puede observarse con muchas empresas industriales y comerciales del Estado, que desarrollan actividades con poca o ninguna rentabilidad y otras rentables que garantizan su sostenibilidad.

Nótese que si se quisiera contra argumentar el cargo de la demanda, podría decirse que analizando el régimen jurídico de SATENA, existen normas que la ponen en desventaja frente a los particulares, en consideración a su obligación de cubrir rutas no rentables. Es cierto que al tenor de la Ley 105 de 1993, la prestación del servicio de transporte por entidades públicas de cualquier nivel es de carácter excepcional, pero ello no significa que sea inconstitucional cuando se preste. De la misma manera, se señala en esta ley y en el artículo 87 de la Ley 489 de 1998, que cuando así se hiciere, el transporte prestado por entidades públicas estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares. Pero el caso de SATENA es una excepción en principio justificada, pues durante toda su 11 Procurador General Concepto No.4154 existencia ha cubierto las rutas que no son del interés de las empresas aéreas particulares, cumpliendo su objeto social. En ese orden, puede concluirse que para dar prelación al interés general sobre el particular, los beneficios de que tratan los artículos 4 y 28 acusados, no vulneran los derechos a la igualdad ni a la libre competencia, consagrados en los artículos 13 y 333 de la Constitución Política.

4. El artículo 28 acusado no es violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios 4.1. La potestad de configuración legislativa es amplia en materia de política tributaria, por eso, la creación de exenciones y de beneficios tributarios solo es contraria al orden económico justo, si carece de justificación constitucional o si viola

derechos fundamentales y, particularmente, el derecho a la igualdad. Ahora bien, debe recordarse que los tributos son instrumentos que sirven para intervenir la economía con miras a la realización de fines fiscales (percibir ingresos) o extrafiscales (por ejemplo, fomentar ciertas actividades económicas de interés social o desincentivar otras). Así, mientras que las exenciones y los beneficios respeten los criterios de proporcionalidad, son justificados por los objetivos superiores que persiguen. 4.2. En este caso, el demandante plantea que las exenciones y beneficios fiscales a favor de SATENA desconocen los principios de equidad y justicia tributarios. 4.3. Los criterios de justicia y equidad como límites al deber de contribuir, tienden a concretar la justicia hacia la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. “Si una exención no puede legitimarse en la justicia del caso concreto – equidadni en objetivos económicos o sociales, sino en la negación o minoración 12 Procurador General Concepto No.4154 del deber de contribuir para ciertas personas o actividades en las que se reconoce capacidad contributiva, debería rechazarse por injurídica e inconstitucional.” (Corte Constitucional, sentencia C-1060ª de 2001). 4.4. Como ya se analizó en el numeral 3 de este concepto, el beneficio consistente en que SATENA no esté sujeto a los tributos a que se refiere el artículos 28 acusado, se concede en virtud de la diferente situación de hecho en que se encuentra la Empresa en ejercicio de su objeto social principal, circunstancia que

autoriza el tratamiento legal diferente y favorable. Así las cosas, considera el Despacho que los privilegios fiscales a favor de la Empresa, corresponden a las necesidades de realización del objeto para el cual fue creada, pues ha prestado y continúa prestando un servicio que en principio no es rentable, en razón a que corresponde al Estado la obligación de garantizar el servicio de transporte de personas, alimentos, correspondencia, etc., en todo el territorio nacional aun cuando no se produzcan los ingresos suficientes para cubrir los costos operativos que demanda esa actividad, lo que explica que la empresa esté eximida del pago de gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento, pues de lo contrario, no se estaría favoreciendo la viabilidad de la empresa.

5. La expresión “entidades públicas o” contenida en el literal c) del artículo 4o. acusado no es violatoria del artículo 355 superior 5.1. Señala el demandante que SATENA es una persona jurídica de derecho privado respecto de su actividad comercial y, que por lo tanto, para no violar el artículo 355 de la Carta, la expresión acusada no puede autorizar la concesión de donaciones por parte de Entidades públicas a su favor.

13 Procurador General Concepto No.4154 5.2. De conformidad con el artículo 150 numeral 7° de la Carta Política, corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen

de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. Así mismo, el artículo 210 del ordenamiento superior señala que corresponde a la ley establecer el régimen de las entidades descentralizadas, entre las cuales encontramos a las empresas industriales y comerciales del Estado. A nivel legal, este tema fue desarrollado por la Ley 489 de 1998. En ese acto de creación, el legislador señala la naturaleza, objeto, estructura y funciones de la entidad, de acuerdo con la finalidad que justificó su creación. Estas competencias deben ser ejercidas por el legislador sin vaciar la competencia señalada al Presidente de la República en el artículo 189 numeral de la Carta y sin desconocer que la iniciativa para expedir o modificar las leyes relativas a la estructura del Estado, es exclusiva del Gobierno Nacional, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 Superior. Lo cual está en estrecha relación con la función del Presidente como suprema autoridad administrativa y con el principio de la colaboración armónica entre los distintos órganos del poder (artículos 113, 115 y 189 de la CP). En este sentido, ha señalado la Corte que “En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática y permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas” (Sentencia C-465 de 1992). Y también, “De otra parte, de acuerdo con las características institucionales y funcionales que en cada caso haya definido el 14 Procurador General Concepto No.4154 legislador, también determinará los mecanismos de armonización con las políticas

y planes adoptados, los controles que graviten sobre la entidad y la forma como ha de realizarse la inspección y vigilancia especiales a que haya lugar por razón de las actividades específicas asignadas legalmente.” (sentencia C1190 de 2000). 5.3. La función de establecer y modificar la estructura de la administración nacional, además de señalar la naturaleza, objeto, estructura, niveles de autonomía administrativa, técnica, patrimonial “…comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control”, así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario” (sentencia C209 de 1997). Así, puede observarse la amplitud de la competencia de que goza el legislador para crear las entidades y señalar su naturaleza y demás características, con el fin de garantizar la prestación del servicio que le ha sido asignado. Libertad de configuración, que reafirma el principio democrático de una parte y de otra la flexibilidad dada por la Constitución para que tanto el legislador como el ejecutivo, actuando coordinadamente, puedan adecuar la estructura de la administración a las necesidades del servicio público. 5.4. La Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los

numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” señala: 15 Procurador General Concepto No.4154 “ARTICULO 85. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO. Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa y financiera; c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución. El capital de las empresas industriales y comerciales del Estado podrá estar representado en cuotas o acciones de igual valor nominal. (…)” (Resaltado fuera del texto). “ARTICULO 86. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. La autonomía administrativa y financiera de las empresas industriales y comerciales del Estado se ejercerá conforme a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades, se ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; no podrán destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus estatutos internos; además de las actividades o actos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto

asignado.” (Resaltado fuera del texto). 5.5. Así pues, encuentra el Despacho que el cargo no está llamado a prosperar pues no se requiere un exhaustivo análisis para verificar que la naturaleza jurídica de SATENA no es privada. Es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, adscrita al Ministerio de Defensa y, como tal, realiza actividades comerciales, sin que por ese hecho se desnaturalice su esencia, todo lo contrario: se reafirma, toda vez que, precisamente, la característica fundamental de ese tipo de entidades descentralizadas es la de ejercer actividades comerciales sin perder su naturaleza 16 Procurador General Concepto No.4154 estatal. Pero también, la naturaleza pública de los recursos de que se nutre esa entidad, lleva consigo restricciones legales y estatutarias en su manejo y administración, como también la estricta regulación de las actividades relacionadas a su creación, organización y control fiscal hace impensable que pueda tratarse de una entidad de derecho privado. Desde esa perspectiva, es claro que SATENA es una empresa industrial y comercial del Estado, y no como lo señala el actor u