PGN - SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD - La prestacion por particulares no significa qu

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Al aplicar la ley se verifican las diferencias entre las personas La igualdad de trato, pretendida por el Estado social y democrático de derecho, se verifica al aplicar la ley en cada caso, teniendo en cuenta las diferencias existentes entre las personas, procurando dar “trato igual a los iguales y desigual a los desiguales”. En este orden, el Legislador está autorizado para regular de manera diversa los supuestos distintos, siempre que la diversidad de trato tenga un fundamento objetivo y razonable. SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD-La prestación por particulares no significa que el Estado abandone el deber de protección de los residentes en Colombia Las disposiciones acusadas, al establecer que la prestación por particulares de los servicios de vigilancia y seguridad privada se realizará por sociedades de responsabilidad limitada, dada su peculiar condición y la calidad de sus socios, que deben ser todos individuos de nacionalidad colombiana, no incurre en una discriminación injustificada, pues, como se anota atrás, no todas las formas societarias son equiparables en estas circunstancias y, además, el legislador goza de un amplio poder de configuración de la ley. SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD-La prestación por sociedades de responsabilidad limitada, el legislador no incurrió en una discriminación injustificada Por lo tanto, dichos servicios corresponden a una tarea que el Estado permite cumplir a los particulares, ante la imposibilidad de prestar seguridad a todos y cada uno de los habitantes del país, sin que ello signifique que renuncie a su función de asegurar directamente la convivencia pacífica o que abandone su deber de proteger a todas

las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes. DERECHO A LA IGUALDAD-La limitación de los derechos de los extranjeros debe justificarse por razones de orden público La limitación sólo puede hacerse por razones de orden público. Estas razones deben invocarse por el Legislador de manera concreta y no en forma abstracta, puesto que las restricciones a los derechos deben ser expresas, necesarias, mínimas e indispensables, y estar dirigidas a la realización de finalidades constitucionales Concepto No. 5025 legítimas en una sociedad democrática, como son las que pretenden asegurar bienes valiosos de la convivencia social. Bogotá, D.C., SELLO (21 SET. 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8º, 12, 30, 47 y 66, parciales, del Decreto Ley 356 de 1994, “por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”.

Demandantes: MARÍA CRISTINA DÍAZ GÓMEZ y SAMUEL MEJÍA

DURÁN.

Magistrado Sustanciador: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.

Expediente No. D-8191. Concepto No. 5025. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º y 242, numeral 1º de la Carta, instauraron los ciudadanos MARÍA CRISTINA DÍAZ GÓMEZ y SAMUEL

MEJÍA DURÁN, contra algunas expresiones de los artículos 8º, 12, 30, 47 y 66 del Decreto Ley 356 de 1994, cuyo texto se resalta a continuación: DECRETO 356 DE 1994 (febrero 11) Diario Oficial No 41.220, de 11 de febrero de 1994 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1993, y oído el concepto de la Comisión Parlamentaria de que trata el artículo 2o. de la misma Ley, 2 Concepto No. 5025

DECRETA: ARTÍCULO 8o. DEFINICION. Se entiende por empresa de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo objeto social consista en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, en la modalidad de vigilancia fija, móvil y/o escoltas, mediante la utilización de cualquiera de los medios establecidos en el artículo 6 de este decreto.

PARAGRAFO 1o. Las sociedades que se constituyan para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada en los términos de este artículo, tendrán como único objeto social la prestación de estos servicios salvo el desarrollo de servicios conexos, como los de asesoría, consultoría o investigación en seguridad. PARAGRAFO 2o. Las empresas constituidas con anterioridad a la publicación del presente decreto podrán conservar su naturaleza jurídica

sin perjuicio de lo establecido en este artículo. ARTÍCULO 12. SOCIOS. Los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada deberán ser personas naturales de nacionalidad colombiana. PARAGRAFO. Las empresas constituidas antes de la vigencia de este Decreto con socios o capital extranjero, no podrán aumentar la participación de los socios extranjeros. ARTÍCULO 30. DEFINICION. Se entiende por empresa de transporte de valores, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de transporte, custodia y manejo de valores y sus actividades conexas. PARAGRAFO. Las empresas constituidas con anterioridad a la publicación del presente decreto, podrán conservar su naturaleza jurídica sin perjuicio de lo establecido en este artículo. ARTÍCULO 47. DEFINICION. Para efectos del presente decreto, entiéndese por empresa de vigilancia y seguridad privada sin armas, la sociedad legalmente constituida cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada empleando para ello cualquier medio humano, animal, material o tecnológico distinto de las armas de fuego, tales como centrales de monitoreo y alarma, circuitos cerrados, equipos de visión o escucha remotos, equipos de detección, controles de acceso, controles perimétricos y similares. Estos servicios también podrán desarrollar actividades conexas como asesorías, consultorías e investigación en seguridad. 3 Concepto No. 5025 Sólo podrán ser socios de estas empresas las personas naturales. El Gobierno Nacional reglamentará el ejercicio de estas actividades. ARTÍCULO 66. DEFINICION. Se entiende por escuela de capacitación y

entrenamiento de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo único objeto social es proveer enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada. El Gobierno Nacional reglamentará el ejercicio de esta actividad. (En negritas las expresiones demandadas)

1. Planteamientos de la demanda.

Los actores consideran que algunas expresiones de los artículos 8º, 12, 30, 47 y 66 del Decreto Ley 356 de 1994 vulneran los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 13, 25, 100, 333 y 334 de la Carta. Dichas expresiones establecen límites en materia de las formas societarias aceptables: la sociedad de responsabilidad limitada, y en cuanto a los socios de las mismas: personas naturales de nacionalidad colombiana. Sobre la restricción a las formas societarias, se aduce que ella afecta a las sociedades diferentes a la de responsabilidad limitada en cuanto: i) les impide participar en las decisiones que las afectan, como son las relativas a la prevención y disuasión de conductas delictivas, al prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, de transporte de valores, lo mismo que de enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada; ii) las discrimina de manera arbitraria, al no permitir que presten dichos, a pesar de que se encuentran en un mismo plano de igualdad; iii) les vulnera el derecho al trabajo, al no permitirles realizar las actividades de vigilancia y seguridad privada; y iv) les restringe “la libertad de empresa y competencia económica” y desconoce el deber del Estado de intervenir en los servicios públicos y

privados, para racionalizar la economía, con el fin de lograr la distribución equitativa de oportunidades. 4 Concepto No. 5025 Sobre la restricción a los socios, se aduce que ella i) discrimina de manera injustificada a las personas jurídicas y a los extranjeros; ii) restringe la libertad de empresa y la competencia económica; y iii) desconoce la obligación del Estado de estimular y fortalecer el desarrollo empresarial, al señalar que los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada deben ser personas naturales de nacionalidad colombiana.

2. Problema jurídico.

Corresponde analizar si las expresiones demandadas, contenidas en el Decreto Ley 356 de 1994, mediante las cuales fue regulada la prestación por particulares de servicios de vigilancia y seguridad privada, al establecer restricciones en cuanto a la las formas societarias aceptables y a sus socios, vulneran los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 13, 25, 100, 333 y 334 Superiores.

3. Análisis jurídico.

Los cargos tienen un núcleo temático común: las restricciones establecidas en las normas bajo examen, discriminan de manera injustificada a las personas jurídicas y a las personas naturales. Se aduce que autorizar solamente a las sociedades de responsabilidad limitada, cuyos socios sólo pueden ser personas naturales de nacionalidad colombiana, para prestar el servicio de vigilancia privada y el servicio de transporte de valores, desconoce el derecho que tienen las demás personas, sean sociedades o ciudadanos, a la igualdad de trato. El principio de igualdad aparece en el Preámbulo de la Carta, como una de las

razones que tuvo el pueblo para decretar, sancionar y promulgar la Constitución de 1991; hace parte de los fundamentos del Estado social de derecho, pues, de conformidad con el artículo 5º Superior, “El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”; es reconocido como derecho constitucional fundamental en el artículo 13 ibidem. 5 Concepto No. 5025 La Corte, en la sentencia C-242 de 2006, reconoce que el principio de igualdad, entendido como el postulado que orienta la actividad del Estado, es al mismo tiempo una garantía para que no se generen excepciones o privilegios que sirvan para excluir a unas personas, respecto del trato dado a otras que se encuentran en las mismas circunstancias. La igualdad de trato, pretendida por el Estado social y democrático de derecho, se verifica al aplicar la ley en cada caso, teniendo en cuenta las diferencias existentes entre las personas, procurando dar “trato igual a los iguales y desigual a los desiguales”. En este orden, el Legislador está autorizado para regular de manera diversa los supuestos distintos, siempre que la diversidad de trato tenga un fundamento objetivo y razonable. La cuestión central en este caso es establecer si las restricciones establecidas por las normas demandadas, en cuanto a la forma societaria y a los socios, son caprichosas o arbitrarias o, por el contrario, razonables y proporcionales. En ese sentido, es menester estudiar primero si ¿las sociedades de responsabilidad limitada son o no equiparables a otras formas societarias? La respuesta es negativa, porque cada forma social tiene unas características que las individualizan y

distinguen de las otras, en especial desde el punto de vista de su conformación, administración y responsabilidad. Las sociedades de responsabilidad limitada tienen una serie de características que las distinguen de las demás formas societarias. Una de dichas características es la de tener un número restringido de socios que, al tenor del artículo 356 del Código de Comercio, no pueden ser más de veinticinco, so pena de nulidad de pleno derecho. Otra es que la administración de la sociedad, conforme al artículo 358 ibidem, corresponde a todos y cada uno de los socios, motivo por el cual todos son responsables de las obligaciones que se deriven de esa causa. A diferencia de las mencionadas sociedades, otras sociedades como las anónimas, al tenor de lo dispuesto por el artículo 373 del Código de Comercio, son de riesgo limitado, pues se constituyen por la reunión de un fondo social suministrado por los 6 Concepto No. 5025 accionistas, que responden hasta el monto de sus respectivos aportes, cuya administración no es realizada por los socios, que permanecen en el anonimato, sino por gestores temporales y revocables. La Corte, en la Sentencia C-865 de 2004 dice sobre el particular: Dentro de ese ámbito preciso de competencia, el legislador creó dos grandes categorías de sociedades reconocidas por la doctrina societaria. Por una parte, las sociedades de riesgo ilimitado o sociedades de personas (intuitus personarum) y, por otra, las sociedades de riesgo limitado o sociedades de capital (intuitus pecuniae o rei). Las primeras suponen la confianza recíproca entre los asociados, razón

por la cual pueden limitar la admisión de nuevos socios y someter las transferencias de sus participaciones en el capital social al consentimiento previo de todos los asociados. Adicionalmente, el ordenamiento jurídico les otorga a todos los socios la administración de la empresa social y, por lo mismo, los hace responsables solidariamente de las obligaciones que provengan por dicha causa. Tradicionalmente las sociedades colectivas y algunos asociados de las sociedades en comanditas se someten a este tipo de reglas. En las segundas, el ánimo que fundamenta la unión de las personas es la constitución de un capital social que les permita la explotación económica de un proyecto o empresa en común, por esa razón representan sus aportes a través de títulos de fácil circulación [acciones], restando importancia a las personas titulares de dichos valores. Esa circunstancia en sí misma impide que sean los socios quienes representen a la sociedad y exige en su lugar la presencia de administradores y revisores fiscales que dirijan y vigilen el correcto devenir de la empresa social. Por consiguiente, una vez que el asociado realiza el aporte a capital, el carácter anónimo de su inversión lo desvincula de las obligaciones que asuma el ente social. El típico ejemplo de una sociedad de capital lo constituye la sociedad anónima, que precisamente como su nombre lo indica, mantiene en el anonimato a sus asociados1. (…) Destáquese como en ejercicio de su potestad de configuración normativa, el legislador asimiló el interés personal o familiar de las sociedades intuitus personarum a la competencia para administrar la empresa social, suponiendo a todos a los socios como administradores y

adjudicándoles una responsabilidad solidaria e ilimitada por el manejo directo e inmediato de las operaciones sociales del ente moral (C.Co. arts. 294, 310, 323 y 326). En esta hipótesis, ante la existencia de una justa causa valorada por el legislador, se atenuó el principio de limitación 1 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define el término “anónimo” como: “(...) Dícese del autor de nombre desconocido (...) Secreto del que oculta su nombre”. 7 Concepto No. 5025 de riesgo como expresión del patrimonio propio de la sociedad (atributo de la personalidad), extendiendo a los asociados la responsabilidad por las acreencias de la persona jurídica, pero prohibiendo su ocurrencia en sentido contrario, es decir, llamando a la sociedad a responder por las deudas personales que en la vida ordinaria asuman los socios. También se debe destacar que los servicios de vigilancia y seguridad privada, al tenor del artículo 2º del Decreto Ley 356 de 1994, (…) son las actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transportes con este mismo fin. Por lo tanto, dichos servicios corresponden a una tarea que el Estado permite cumplir a los particulares, ante la imposibilidad de prestar seguridad a todos y cada uno de los habitantes del país, sin que ello signifique que renuncie a su función de asegurar

directamente la convivencia pacífica o que abandone su deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, como lo ordena el artículo 2º Superior, ni que incumpla el deber de garantizar el orden constitucional y de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. No sobra recordar que es el Estado quien tiene el monopolio de la fuerza y del uso de las armas. Los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por personas naturales o jurídicas, están sometidos al directo y estricto control de las autoridades públicas competentes. La calidad o condición de dichas personas no es una circunstancia indiferente para los estos servicios. Por el contrario esa calidad o condición es muy importante, y en el caso de las personas jurídicas se extiende incluso a la calidad o condición a de los socios, que deben poder ser identificados sin dificultad alguna por terceros, lo que permite garantizar la calidad y confiabilidad de la labor que realizan. 8 Concepto No. 5025 Las disposiciones acusadas, al establecer que la prestación por particulares de los servicios de vigilancia y seguridad privada se realizará por sociedades de responsabilidad limitada, dada su peculiar condición y la calidad de sus socios, que deben ser todos individuos de nacionalidad colombiana, no incurre en una discriminación injustificada, pues, como se anota atrás, no todas las formas societarias son equiparables en estas circunstancias y, además, el legislador goza de un amplio poder de configuración de la ley. En cuanto a la restricción relativa a la nacionalidad de los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada, que sólo pueden ser colombianos, es menester poner

de presente que en principio estas personas no pueden ser discriminadas por su origen nacional, al tenor del artículo 13 Superior. No obstante, el artículo 100 ibidem establece que por razones de orden público la ley podrá subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Si bien la Constitución o la ley pueden establecer limitaciones a los derechos de los extranjeros, como lo hace se hace en el artículo 40 Superior respecto de los derechos políticos, existen algunas materias que no admiten limitación y otras que exigen que la limitación esté justificada. Entre las primeras están el contenido irrestringible o mínimo los derechos fundamentales reconocidos por la Carta y por los tratados y convenios internacionales sobre los derechos humanos, puesto que ellos son inherentes a la persona humana y tienen carácter universal. Entre las segundas, conforme lo precisa la Corte en la sentencia C-385 de 2000, la limitación sólo puede hacerse por razones de orden público. Estas razones deben invocarse por el Legislador de manera concreta y no en forma abstracta, puesto que las restricciones a los derechos deben ser expresas, necesarias, mínimas e indispensables, y estar dirigidas a la realización de finalidades constitucionales legítimas en una sociedad democrática, como son las que pretenden asegurar bienes valiosos de la convivencia social. Respecto de la noción de orden público, relevante para calificar la restricción o limitación a los derechos de los extranjeros, la Corte señala en la Sentencia C-1058 9 Concepto No. 5025 de 2003 que se trata de una noción vaga y ambigua, que puede ser usada de manera

indebida, en perjuicio de la protección y goce efectivo de los derechos de las personas, no obstante, la concreta así: “por razones de orden público han de entenderse medidas encaminadas a salvaguardar las condiciones y presupuestos básicos de un Estado Social de Derecho, que permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales”. Vale destacar que respecto del derecho a ser socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada, los nacionales y extranjeros no se encuentran en la misma situación fáctica, pues mientras los primeros pueden formar parte de tales organizaciones, los segundos no gozan de esa oportunidad. Esta exclusión no se justifica en razones de orden público, ni es razonable o proporcionada, pues el hecho de que los socios de una empresa de vigilancia y seguridad privada sean extranjeros no atenta contra las condiciones y presupuestos básicos de nuestro Estado social y democrático de Derecho que permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones acusadas contenidas en los artículos 8º, 12, 30, 47 y 66 del Decreto Ley 356 de 1994, por los aspectos aquí analizados, con excepción de la frase “de nacionalidad colombiana”, consagrada en el artículo 12 del mismo ordenamiento, que debe ser declarada INEXEQUIBLE. Señores Magistrados, 10 Concepto No. 5025

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB. 11