PGN - SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Infraestructura del gas combustible

ACCIÓN DE NULIDAD-Reglamentación que se refiere a la racionalización de la economía para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición de Decretos, Resoluciones y Órdenes Previo al análisis de lo que el actor considera ha sido una transgresión al ejercicio de la potestad reglamentaria, es del caso precisar que el artículo 189 constitucional (numeral 11), le asigna como atribución al Presidente de la República, la de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS-Infraestructura del gas combustible De la lectura de estos contenidos, en particular, y en general de las normas que gobiernan la materia, se puede concluir, sin dificultad, que el servicio público domiciliario de gas combustible comprende diversas etapas las cuales están articuladas entre sí, lo que permite afirmar que el mismo no se puede ponderar en su verdadera dimensión sino como un todo, razón por la cual si la finalidad última del artículo 15 de la Ley 401 de 1997 es la de que el uso de este servicio llegue a los municipios y al área rural, en los precisos términos del artículo ibídem, la restricción del alcance del concepto infraestructura, alegado por el demandante, haría prácticamente imposible el logro de los cometidos últimos para los cuales fue concebida la norma 1

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Bogotá D.C., 22/5/2013 Alegato No. 029/13

Honorables Consejeros de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Referencia: Expediente No. 110010324000 2005-0015000

Actor: Hugo Serrano Gómez

Demandado: Ministerio de Minas y Energía y Otros Acción: Acción Pública de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada1 a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

ANTECEDENTES 1.- La demanda.- El doctor Orlando Ramírez Gamboa, actuando en representación del doctor Hugo Serrano Gómez, y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A.), presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los apartes señalados del artículo 1º del Decreto 3531 de 2004, ‘Por el cual se reglamenta el Artículo 15 de la Ley 401 de 1997, modificado por la Ley 887 de 2004’, y del parágrafo del artículo 8º ibídem, proferidas por La Nación – Ministerio de Minas y Energía – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1 De conformidad con la competencia delegada por el Procurador General de la Nación, mediante Resolución 194 de junio 8 de 2011, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa tiene funciones de intervención ante la Sección Primera y ante la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 1.1. Fundamentos jurídicos de la demanda Observa el demandante que el artículo 334 de la Constitución Política de

Colombia, determina en cabeza del Estado ‘la dirección general de la economía’, del citado artículo precisa que establece la intervención del mismo en virtud de la Ley ‘…para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo...’. De la citada disposición afirma que ‘…constituye un aspecto vital del Estado Social de Derecho consagrado como principio fundamental en el Artículo 1º. De la Constitución Política y, dada su condición de principio fundante, ha de permear todo el ordenamiento jurídico nacional’. Señala que por medio de la Ley 401 de 1997 se creó la Empresa Colombiana de Gas (ECOGAS), y en la misma norma se dispuso la creación (Artículo 15) de ‘…un Fondo Especial, indicando en forma clara y precisa cuál habría de ser su objeto…’, esto último, teniendo en cuenta la dificultad de acceso a la prestación del servicio de gas natural y sus ventajas, para todos los habitantes del territorio nacional, especialmente en los lugares más apartados del país, que por el reducido número de usuarios potenciales resultaría poco atractivo para la inversión privada. Hace referencia a lo normado en el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, en virtud de la cual, entre otras precisiones, se dispone la creación de un fondo especial a cargo de la Junta Directiva de ECOGAS, ‘…cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento, la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado’. De los antecedentes de la citada norma precisa que, el proyecto de ley inicialmente

presentado no contemplaba la creación de ese fondo especial, que fue en ponencia sustitutiva donde se introdujo la creación del citado fondo y respecto de su creación cita el aparte pertinente de la exposición de motivos contenida en la Gaceta del Congreso No. 200 de junio 16 de 1997, en los siguientes términos: 3 “En vista de la precaria situación del sector rural, sumada al poco interés del sector privado en desarrollar la masificación del gas en estas zonas, donde el consumo de biomasa tiene índices alarmantes, con el consabido daño ecológico, en el artículo 15, como aporte especial de este proyecto se crea un fondo especial, administrado y manejado por Ecogás, para la promoción y cofinanciación de proyectos de infraestructura, dirigidos al uso del gas combustible en el sector rural del país”. (Negrillas fuera de texto). De lo consignado tanto en la exposición de motivos como en el texto legal, concluye el demandante que, en primer término, con dicha norma se pretendió favorecer al sector rural, teniendo en cuenta la precaria situación del mismo y el poco interés para desarrollar la masificación del servicio en el sector rural. Más adelante afirma que, la creación del Fondo tuvo el propósito de favorecer a aquellos municipios ‘…de regiones apartadas de los grandes centros urbanos y, como tales, mucho más afines con el sector rural’. Así mismo precisa que como los recursos son limitados, había que determinar la prioridad para la destinación de los mismos en los municipios y el sector rural ‘… que se encuentren ubicados dentro del área de influencia de los gasoductos troncales y, dando igualmente prioridad dentro de éstos, a los que tengan el mayor índice de necesidades básica

insatisfechas (NBI)’. En relación con lo anterior precisa lo siguiente: ‘No basta entonces, de conformidad con la expresa disposición legal, con presentar un mayor índice de NBI para tener derecho a los recursos del Fondo, sino que se requiere, en primer lugar, pertenecer a los municipios apartados y al sector rural y luego sí, dentro de ese universo, presentar el mayor índice de NBI para tener derecho a acceder a los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento’. Para terminar afirmando que ‘El objeto específico es la promoción y cofinanciación de proyectos de infraestructura; es decir, nada diferente a infraestructura’. De las anteriores consideraciones concluye que ‘Tan claras disposiciones legales resultan inaceptablemente distorsionadas en su alcance y en su sentido después de la “reglamentación” de que fueran objeto por el Ejecutivo a través de las normas acusadas…’. 4 En el apartado denominado “DEL INDEBIDO EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA”, observa que el ejercicio de la misma por parte del ejecutivo obedece a ‘lograr la cumplida ejecución de la ley’. En estos términos, observa que la expresión de la voluntad general contenida en la ley, no puede ser desconocida o suplantada por el poder ejecutivo, toda vez que su ejercicio tiene que consultar el espíritu de la ley que pretende reglamentar. Observa que el ejecutivo distorsionó la voluntad del legislador con la reglamentación del artículo 15 de la Ley 401 de 1997, por medio del Decreto 3531 de 2004, y que dicha distorsión es tan sutil que ‘…de una lectura desprevenida de

la norma reglamentaria, nada parecería indicar que se está frente a una ostensible sustitución de la voluntad del Congreso por la voluntad del Ejecutivo’. Lo anterior en virtud de que ‘…al introducir entre los factores que han de tenerse en cuenta en relación con los proyectos cofinanciables a los “Usuarios de Menores Ingresos” y al agregar igualmente la posibilidad de que se cofinancien las “Conexiones” de tales usuarios de menores ingresos, se generan dos factores de suplantación de la voluntad del legislador…’. De los factores de suplantación que presenta, hace referencia a la ubicación de los usuarios de menores ingresos y de la tendencia a que los mismos se concentren en los grandes centros urbanos, señalando de esta categoría de usuarios que la norma acusada crea una categoría genérica y suelta ‘…desligándola del factor primordial contenido en la ley reglamentada y consistente en que debe tratarse, en todo caso, de usuarios ubicados en el sector rural’. Teniendo en cuenta esta situación, observa que, con lo dispuesto en la norma acusada, ‘…todos los recursos actualmente existentes en el Fondo Especial vendrían a ser utilizados en los grandes centros urbanos – en los que, se reitera, se encuentra la mayor cantidad de Usuarios de Menores Ingresos” – en desmedro de los “Usuarios de Menores Ingresos” del sector rural, que sólo cuentan con el espíritu de la Ley 401 de 1997 como factor generador de las posibilidades de cofinanciación ya que, tal como se dijo desde la misma exposición 5 de motivos de la aludida Ley, es evidente el poco interés de la empresa privada en desarrollar la masificación del gas en el sector rural’.

Enfatiza que los recursos del aludido Fondo Especial son exclusivamente para la promoción y la cofinanciación de los proyectos dirigidos al desarrollo de la infraestructura para el uso de gas natural, término cuyo alcance precisa citando la definición que dio la Comisión de Energía y Gas – CREG, en la Resolución 011 del 12 de febrero de 2003, en los siguientes términos: ‘Es el conjunto de tuberías y accesorios para prestar el servicio de suministro de gas, llevándolo desde el punto de salida del Sistema Nacional de Gas o desde otro sistema de distribución hasta el punto de entrega a los usuarios’, para resaltar que la denominada conexión no hace parte de lo que se entiende por infraestructura. Teniendo en cuenta estas precisiones concluye que: ‘…el Ejecutivo – además de haber traspasado los límites de su potestad reglamentaria en relación con lo atinente a la inclusión de los Usuarios de Menores Ingresos en un contexto del todo ajeno al espíritu de la Ley 401 de 1997 – dispuso en forma absolutamente inaceptable que también la conexión de tales Usuarios de Menores Ingresos puede ser objeto de cofinanciación con recursos del Fondo Especial. Se trata de una “reglamentación” manifiestamente contraria al texto expreso de la norma legal que dice reglamentar’. Considera que la norma acusada ‘…hace una inaceptable extensión a las “entidades territoriales”, género del cual los municipios constituyen sólo una de las diversas especies…’, no obstante que el artículo 15 de la Ley 401 de 1997 (norma reglamentada), hace referencia expresa a los municipios y el sector rural, de lo

cual se puede colegir que el ejecutivo incurrió en un desbordamiento de la potestad reglamentaria. Por lo anteriormente expuesto considera que la disposición contenida en el artículo 15 de la ley 401 de 1997, se convertiría en letra muerta, al destinarse los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento para propósitos diferentes a los concebidos originalmente en la citada norma, concluyendo lo siguiente: ‘Incumplió entonces el 6 Ejecutivo no solo su obligación de desarrollar el texto de la ley sino, además, su obligación de desarrollar el contenido implícito de esa misma ley, amén de su finalidad específica, posibilitando entonces, en razón de la pretendida reglamentación, que no solo no se cumplan lo objetivos de la ley sino que, más aun, se genere el efecto sustancialmente distinto al que se buscaba con la disposición legal reglamentada’. 2.- Contestación de la demanda por el Ministerio de Minas y Energía La apoderada del Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda, oponiéndose las pretensiones de la misma, por considerar que carecen de fundamento fáctico y legal. En relación con el artículo 334 de la Constitución Política, sostiene que el demandante no precisa exactamente en qué términos tuvo lugar la aludida violación, ante lo cual considera que las actuaciones de la entidad que representa están gobernadas por los principios fundamentales sobre los que se erige el Estado Social de Derecho, encaminados al logro de los fines esenciales del Estado. Agrega que en desarrollo de los fines sociales esenciales del Estado, teniendo en cuenta la prevalencia del interés general y observando el deber de mejorar la

calidad de vida de la población, se está dando cumplimiento a lo consagrado en el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, teniendo en cuenta sus parámetros y lineamientos, razón por la cual el Gobierno Nacional, está dando cumplimiento al mandato constitucional de ejercer la potestad reglamentaria. Discrepa del actor en el sentido de que los destinatarios de la norma son los municipios y el sector rural de los mismos, tal como se desprende del tenor literal de la norma, y no exclusivamente el sector rural ni el sector rural de los municipios más apartados, como se expone en la demanda. 7 Observa que cuando el legislador determinó como objetivo el desarrollo de la infraestructura para el uso del gas en las áreas señaladas, no precisó que las mismas fueran las más apartadas, como quiera que consultó una realidad más amplia, teniendo en cuenta que debía ser conforme a la ley y estar de acuerdo ‘con la viabilidad económica, técnica y financiera de los proyectos…’, que para el caso de esta inversión, utilizar los señalados criterios, haría inviable la ejecución de estos proyectos, señalando además que existen como alternativa otras fuentes de energía. De la misma manera no comparte la apreciación del demandante, cuando afirma que las conexiones de los usuarios de menos ingresos ‘…no caben dentro de lo previsto en el Artículo 15 de la Ley 401 por el legislador…’, por considerar que las mismas no hacen parte de la infraestructura requerida para la utilización del servicio, por cuanto el fundamento para dicha afirmación, proviene de una copia simple de una comunicación emitida por la Universidad Industrial de Santander, la cual no tiene la calidad de documento público y no reúne los requisitos del artículo

254 del C.P.C. Estima que la interpretación del actor respecto de que las conexiones a los usuarios no hacen parte de la infraestructura para el uso del gas natural basado en la definición de la Resolución 011 de 2003 no es correcta, teniendo en cuenta que del texto de la resolución ‘…se desprende claramente qué hace parte del Sistema de Distribución y sólo de éste, que no de la infraestructura necesaria para el uso del servicio de gas combustible por red de tubería’. Con base en las definiciones que al respecto consigna la Resolución 011 de 2003 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, observa que lo argumentado por el actor apunta a que las conexiones a los usuarios no forman parte la infraestructura para el uso del gas natural, concluye lo siguiente: ‘…la infraestructura necesaria para el uso efectivo del gas por el usuario final, comprende toda la tubería sus accesorios desde el transporte hasta la necesaria para llegar al gasodoméstico de ese consumidor, incluso la acometida interna, que 8 también es de cargo del usuario. De manera que mal puede decirse que la conexión al usuario no hace pare de esa infraestructura…’. En este contexto pasa a afirmar que no se pretende ‘…beneficiar a usuarios de menores ingresos de los grandes centros urbanos, como tampoco a empresas privadas que tienen contrato de concesión o de áreas exclusivas para la prestación del servicio, financiándoles conexiones que dichas empresas estén en la obligación de hacer…’. Finaliza este apartado de la exposición anotando que se está logrando que los usuarios de menores ingresos ‘…que no pueden sufragar el costo de conexión, al que no están obligados legal ni contractualmente las empresas, puedan acceder al uso del gas natural’.

Termina su exposición precisando que no ha habido un ejercicio indebido de la potestad reglamentaria por parte del gobierno y, que por el contrario se busca lograr el objetivo ‘…del uso efectivo del gas natural por la población con mayores necesidades y, teniendo en cuenta que el uso implica el consumo por parte de esa población la conexión efectiva a la red de distribución, la cual no se ha dado por imposibilidad económica de sufragar los costos de la misma; (ii) establecer el mecanismo para canalizar los recursos y que se logre la aplicación efectiva de los mismos…’. 2.- Contestación de la demanda por el apoderado de los terceros coadyuvantes El apoderado de las empresas que intervienen como terceros coadyuvantes, se pronuncia sobre la demanda manifestando que ‘…no hay lugar a la declaratoria de la nulidad alegada…’, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: Aduce que para el caso en estudio ‘…no existe un indebido ejercicio de la potestad reglamentaria’, como quiera que, ‘…contrario a lo afirmado por el demandante, la gestión desplegada por el Ejecutivo ha permitido materializar el sentido de la ley, garantizando el buen servicio a la comunidad…’. 9 Desarrolla esta afirmación analizando el alcance de los apartes demandados de la siguiente forma: A diferencia de lo afirmado en la demanda, sostiene que la expresión usuarios de menores ingresos, no se configura como resultado de un indebido ejercicio de la potestad reglamentaria, teniendo en cuenta que no basta con afirmar que la citada definición se remite a los usuarios del sector urbano ‘…excluyendo a las comunidades que tengan “mayor índice de necesidades básicas insatisfechas” del

sector rural…’. Agrega que de la afirmación del demandante debe tenerse en cuenta lo determinado por la jurisprudencia en relación con la potestad reglamentaria como la que está ‘…dirigida a materializar la Ley, sin desconocer su sentido’. Aduce que de la citada expresión, de la cual se señala a las comunidades destinatarias de los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento, se puede colegir que ‘sólo se hablaría del sector urbano y que de la expresión “comunidades con mayores necesidades básicas insatisfechas” se remitiría en forma exclusiva a poblaciones del sector rural’. Hace referencia a la consagración constitucional del término necesidades insatisfechas del artículo 366, para pasar a la referencia que hace la Constitución Política a los servicios públicos en relación con las personas de menores ingresos del artículo 368 para concluir que ‘… es claro que en el presente caso, el Decreto que se ataca al utilizar la expresión “menores ingresos” no se está excediendo la potestad reglamentaria pues esta definición es utilizada por la propia Constitución Política al referirse a servicios públicos, entre los cuales se incluye el gas domiciliario, servicio objeto del Fondo Especial de Cuota de Fomento’. Del término conexiones aduce que en la norma acusada se respeta el ejercicio de la potestad reglamentaria, como quiera que ‘…de no incluirlo y acogiendo la interpretación de infraestructura que menciona la demanda los usuarios de menores ingresos, no podrían acceder al servicio de gas natural, vulnerando en 10 forma ostensible, el sentir del legislador’. Para reiterar que dentro del término infraestructura no está excluido el de conexiones.

Observa que la Resolución No. 011 de 2003 no define lo que se entiende por infraestructura ‘…sino que hace referencia al SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN…’, frente a lo cual concluye que si bien se establece que conexión y medición no hacen parte del sistema de distribución ‘…de ninguna manera establece que las mismas no deben considerarse como infraestructura para el uso de gas natural’. Al respecto precisa que ‘…es técnicamente incorrecto asimilar conceptualmente el sistema de distribución a la infraestructura, porque hacen referencia a aspectos totalmente diferentes’. Concluye que ‘…no existe una definición legal aplicable al presente asunto del concepto de infraestructura. Particularmente, la ley 142 de 1994 no define el concepto ni tampoco la resolución 011 de 2003’, y agrega que la Ley 142 cuando define el servicio público de gas natural combustible, ‘…considera que dentro del mismo se encuentra la conexión y la medición (Artículo 14 numeral 28), pues sólo con su inclusión, puede asegurarse la prestación efectiva del servicio y cumplir así con la voluntad del legislador’. Considera que con la expresión ‘ENTIDADES TERRITORIALES’, tampoco se excede la potestad reglamentaria, por cuanto observa que el demandante se limita a hacer un análisis gramatical de un lado de la acepción entidades gramaticales y del otro de la de municipios, de lo que concluye, que si bien hay una diferencia, este solo hecho no implica que se haya excedido la potestad reglamentaria, teniendo en cuenta que la interpretación de las normas debe hacerse de manera sistemática. A diferencia de lo que estima el demandante en el sentido de que se está realizando una destinación indebida de los recursos destinados a la promoción y

cofinanciación de proyectos de infraestructura dirigidos al uso de gas combustible, observa que a través de las empresas que representa se han celebrado convenios ‘…que tienen por objeto la entrega de aportes del Fondo Especial Cuota de 11 Fomento Administrado y Manejado por ECOGAS, con el fin de destinar aportes para cofinanciar proyectos de conexiones a Usuarios de Menores Ingresos, en varios municipios de nuestro País (sic), lo cual ha permitido aumentar la cobertura de acceso al servicio domiciliario de gas’. Con estas y otras precisiones sobre la gestión que han adelantado las empresas en cumplimiento de las disposiciones que gobiernan esta actividad y los fines previstos en las mismas, observa lo siguiente: ‘…la voluntad del legislador se encuentra encaminada a que las personas de menores ingresos accedan al servicio de gas domiciliario. Por tanto, la mera construcción de redes y sistemas de distribución y suministro del servicio de gas domiciliario no satisfacen esta voluntad. En vano sería contar con las redes de suministro y distribución de gas, si la comunidad a la cual se encuentra dirigida la ejecución de estas obras, no tiene la posibilidad económica de conectarse al sistema. Es ahí donde la ejecución de obras en este sentido cobra importancia y por tanto no pueden dejarse a un lado estos aspectos fundamentales, por el uso de una interpretación -que (…) no es clara y desconoce el sentir del legislador’. Por último afirma que al presente caso debe darse aplicación al principio de efectividad de la norma, teniendo en cuenta que el objetivo de los Decretos expedidos por el Gobierno, está orientado a ‘…poner en practica (sic) las disposiciones contenidas en las leyes que reglamentan, para lo cual deben ser

acordes con las leyes y con la Constitución Política’.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. Problema Jurídico Consiste en establecer si las expresiones señaladas del artículo primero y el parágrafo segundo del artículo 8º del Decreto 3531 de 2004, fueron emitidas con desconocimiento del ejercicio de la potestad reglamentaria y con desconocimiento de las normas en que deberían fundarse.

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2. Los cargos formulados por el demandante Sostiene el demandante que con la expedición de los apartes acusados del Decreto 3531 del 27 de octubre de 2004, se presentó una distorsión de las normas superiores que se reglamentaron, transgrediendo de esta forma la potestad reglamentaria por su indebido ejercicio; tal distorsión se presenta cuando el Ejecutivo incluye entre los factores a tener en cuenta ‘en relación con los proyectos financiables’, el término usuarios de menores ingresos, así como la posibilidad de que la cofinanciación también incluya a las conexiones.

Previo al análisis de lo que el actor considera ha sido una transgresión al ejercicio de la potestad reglamentaria, es del caso precisar que el artículo 189 constitucional (numeral 11), le asigna como atribución al Presidente de la República, la de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, la cual ha sido entendida como: “(…) la expresión por excelencia de la función administrativa que ejerce el Presidente de la República. Es una facultad del gobierno para expedir normas

generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. El acto reglamentario tiene su marco general en la ley para proveer la adecuada ejecución de ésta, precisando circunstancias o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados o por no ser de carácter sustancial. Ciertamente es imposible que la ley contenga todos los requisitos y pormenores indispensables para su cabal aplicación. No es posible que la ley tome en consideración los diversos casos particulares que se puedan comprender en determinada materia. La ley sienta los principios generales y el decreto reglamentario los hace operantes o los particulariza para hacer viable la aplicación de la ley.”2 La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha indicado que el ejercicio de ese poder: (…) se reconoce en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo para ello obrar dentro de los límites de su competencia, sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquella, pues lo contrario, implicaría extralimitación de funciones y se constituiría en una invasión al campo propio del Legislador.”3 2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO, Santa Fe de Bogotá, D. C., Concepto del nueve (9) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996). Radicación número: 854. 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA,

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Sentencia del veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008), Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00024-01(0294-04) y 11001-03-25-000-200400025-01(0295-04). 13 (…) Con todo, la facultad reglamentaria no es absoluta, pues, como lo ha sostenido la Sala, encuentra su límite y ámbito de acción en la Constitución Política y en la ley, a las cuales debe sumisión y respeto, es decir, está sujeta y limitada al orden jurídico superior y, por tanto, no puede desconocer sus preceptos, ni suprimirlos, restringirlos, alterarlos, ampliarlos, adicionarlos o modificarlos, porque ello entrañaría invadir la órbita constitucional de competencia del Legislador.4

Así pues, el reglamento debe aportar los detalles, los pormenores de ejecución o aplicación de la ley, haciendo explícito lo implícito en ella y facilitando su entendimiento y comprensión, por lo que no puede establecer más allá del ámbito de aquella, ni contener disposiciones que le están reservadas al legislador, ni adicionarla, modificarla, cambiarla o recortarla en su esencia. En este orden de ideas y con el objeto de establecer si en efecto, con la expedición de los apartes acusados, se transgredió el ejercicio de la potestad reglamentaria, es pertinente iniciar con la lectura del contenido del artículo 15 de la Ley 401 de 1997, modificado por la Ley 887 de 2004, el cual se presenta en los siguientes

términos: (…) ARTICULO 15. <Aparte subrayado modificado por el por el artículo 98 de la Ley 1450 de 2011> Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento, la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado. Serán sujetos de la cuota establecida en el presente artículo todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural (…)’. Con este artículo el legislador determina la creación de un fondo especial, con el objeto de incentivar el desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural, en un ámbito determinado del territorio nacional precisado en la misma: los municipios y el sector rural; así mismo, partiendo de la definición de los destinatarios de estos beneficios, la norma establece dos elementos adicionales que deben tenerse en 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., Sentencia del primero (1) de abril de dos mil nueve (2009), Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00024-00(36476).

14 cuenta para su implementación: el primero tiene relación con el orden de prelación que se debe observar para su aplicación, en relación con la ubicación de los mismos: ‘…dentro del área de influencia de los gasoductos troncales…’; y el segundo tiene que ver con la mayor medida del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Con fundamento en estos parámetros es que se entiende, se debe orientar la actividad de la administración para efectos de que la norma cumpla con la finalidad para la que ha sido creada, actividad que se materializó con el Decreto 3531 del 27 de octubre de 2004, de cuyos apartes hoy se ocupa éste estudio al haber sido cuestionada su legalidad por parte del actor. De la afirmación del actor en relación con la expresión ‘Usuarios de menores ingresos’, de la cual, aduce, se introdujo como