PGN - SERVIDOR PUBLICO - Debe responder al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligacio

Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Radicación Nº: 096-1964-2005

Disciplinado: Óscar Javier Peña Parada

Cargo y entidad: Conductor Mecánico-CORMACARENA

Quejoso: De oficio.

Hechos: Presentación de documentación falsa para posesión en cargo público Fecha hechos: 2004-01-15.

Providencia: Fallo de segunda instancia (art. 171 Ley 734 de 2002)

Bogotá DC, 26 mayo 2006. ANTECEDENTES Una vez surtido el trámite procesal correspondiente, la Procuraduría Regional del Meta, a través de la Resolución No. 05 del 23 de marzo de 2006, emitió fallo de primera instancia, dentro de este proceso, sancionando al Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.446.084 de Guamal-Meta-quien se desempeñara como conductor mecánico de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial la MacarenaCORMACARENA-para la época de los hechos, imponiéndole la sanción de destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de diez (10) años. Inconforme con dicha decisión, la defensora de oficio del disciplinado, Doctora JENNY MARGARITA GÓMEZ JARAMILLO, presentó escrito de apelación ante la Procuraduría Regional, el día 31 de marzo de 2006, encontrándose dentro de los términos correspondientes (ver folios 171 y 172 co). La precitada dependencia

concedió el recurso con auto del 3 de abril próximo pasado y procedió a la remisión del expediente al reparto de las Procuradurías Delegadas para la Vigilancia Administrativa, habiéndole correspondido su conocimiento a este Despacho. DE LOS CARGOS La Procuraduría Regional del Meta elevó pliego de cargos contra el Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, el día 15 de julio de 2005, endilgándole la realización objetiva de la descripción típica consagrada en el artículo 291 del Código Penal, al hacer uso de documentos públicos falsos, en este caso, certificaciones académicas, con el fin de tomar posesión del cargo de conductor mecánico 5310-11 de

CORMACARENA.

Como soporte normativo de lo anterior, se citaron los artículos 35-12, 48-1 y 48-3 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 291 del Código Penal. La falta se Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 1 www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826 calificó como gravísima a título de dolo, puesto que, a juicio del fallador de instancia, la actuación fue premeditada, consciente y engañosa (ver folios 120 a 125 co). FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El aquo fundamentó su decisión sancionatoria en los siguientes argumentos (ver folios 163 a 168 co): Según el manual de funciones de CORMACARENA, el ejercicio del cargo de

conductor mecánico exigía como requisitos la aprobación del cuarto grado de educación secundaria, licencia de conducción de quinta categoría y tres (3) años de experiencia específica; el Señor PEÑA PARADA, fue nombrado para ese cargo según resolución No. 2.6.04-009 del 15 de enero de 2004 y debía acreditar el cumplimiento de los mencionados requisitos con el fin de posesionarse y ejercer las funciones correspondientes. Está demostrado en el expediente, que el disciplinado presentó documentos falsos con el fin de demostrar el cumplimiento del requisito académico referido en el punto anterior y que, con base en tal documentación, tomó posesión y ejerció el cargo de conductor mecánico 5310-11, desde el día 15 de enero de 2004 hasta el 30 de marzo de 2005. En el escrito de descargos, presentado por la defensora del disciplinado, no se cuestionó el hecho mismo de la falsedad de los documentos presentados, ni que, con base en esta conducta irregular, se haya obtenido lucro personal, representado en los salarios percibidos. DE LA APELACIÓN Con oficio radicado el día 31 de marzo de 2006, la Doctora JENNY MARGARITA GÓMEZ JARAMILLO, defensora de oficio del disciplinado, interpuso recurso de apelación contra la Resolución No. 05 del 23 de marzo de 2006, emitida por la Procuraduría Regional del Meta. Como elementos centrales de la impugnación, tenemos los siguientes (ver folios 171 y 172 co): Acepta la defensa, que el Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, consignó datos

inexactos en su hoja de vida y aportó documentos falsos para soportarla, al asumir el cago de conductor mecánico de CORMACARENA, pero señala que dicha conducta se perfeccionó en el momento de presentar los documentos, con el fin de tomar posesión del cargo, por lo que el disciplinado no ostentaba aún la calidad de servidor público y, en consecuencia, no podría haber actuado “(…) en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo” (artículo 48-1 Ley 734 de 2002). Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 2 www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826 Basada en lo anterior, la defensa aduce que se incurrió en una errada tipificación de la conducta puesto que ha debido darse aplicación al artículo 5 de la Ley 190 de 1995 y no al 48-1 del Código Disciplinario Único. Frente a la acusación referida al artículo 48-3 del CDU, sostiene la Doctora GÓMEZ JARAMILLO, que no puede hablarse de incremento injustificado del patrimonio de su agenciado, en la medida en que los salarios recibidos durante su tiempo de vinculación con la Corporación, fueron la contraprestación de un trabajo desempeñado sin ningún tipo de cuestionamiento. Finalmente, frente a la prohibición prevista en el artículo 35-12 de la Ley 734 de 2002, se insiste que, dado que la presentación de los documentos falsos se dio antes de la toma de posesión en el cargo de conductor mecánico, el Señor PEÑA PARADA

no era servidor público y, por lo tanto, no es sujeto disciplinable por ese hecho. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO FRENTE A LOS ASPECTOS IMPUGNADOS Antes de entrar en el análisis de los fundamentos de la apelación, esta Delegada encuentra prudente explicitar que la cuestión de hecho que dio lugar a esta investigación, esto es, la presentación de documentos falsos, por parte del Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, con el fin de tomar posesión del cargo de conductor mecánico de CORMACARENA, se encuentra plenamente probada en el expediente y no fue objeto de discusión por parte de la apelante. Lo anterior queda claro de la lectura del acápite titulado sustentación del recurso, en cuyo primer párrafo se lee textualmente: “(…) si bien es cierto que mi prohijado presento (sic) datos inexactos y documentación falsa (…)”; vistas así las cosas, no se considera necesario incurrir de nuevo en la presentación y evaluación de las pruebas que demuestran la falsedad de los certificados académicos presentados por el sancionado y nos concentraremos en los aspectos recurridos, partiendo del hecho incuestionable de la presentación de soportes falsos para la vinculación en cargo público. Los planteamientos de la defensa se centran en tres cuestiones específicas: a) la condición de particular que ostentaba el Señor PEÑA PARADA al momento de darse los hechos investigados, por lo que no sería sujeto de acción disciplinaria; b) la justificación del incremento patrimonial del disciplinado como consecuencia del desempeño del trabajo para el que fue nombrado; y c) la errónea tipificación de la

falta. En ese mismo orden, se procederá a su estudio, a saber: a) Calidad de sujeto disciplinable del Señor PEÑA PARADA. Efectivamente, en términos simples, la aplicación del derecho disciplinario parte del supuesto de Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 3 www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826 encontrarnos frente a un servidor público que, en ejercicio de tal dignidad, incurre en alguna de las conductas calificadas como falta disciplinaria a la luz de la normatividad correspondiente; de igual manera, se ha entendido que la calidad de servidor público se adquiere y demuestra con ciertos actos formales, para el caso que nos ocupa, los actos administrativos de nombramiento y posesión. Bajo este entendido, la conducta del Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, al presentar documentos falsos para su posesión como conductor mecánico de CORMACARENA, estaría fuera del ámbito de aplicación del derecho disciplinario si se considerara que se ve perfeccionada con la entrega física de los citados documentos, suponiendo que tal entrega se efectuara con anterioridad a la posesión, hecho no establecido dentro del proceso. Sin embargo, los documentos falsos no sólo determinan la posesión del cargo sino también la permanencia en su ejercicio, a tal punto que, si en cualquier momento de la relación administrativa laboral se evidencia su ausencia o falsedad, la entidad está en la obligación de dar por terminada la vinculación del servidor. De allí se desprende que la falta cometida por el disciplinado no se agota en la mera presentación de los

documentos, pues, de ser así, la irregularidad quedaría disciplinariamente saneada al momento de darle posesión, constituyendo un verdadero absurdo a la luz de los principios de la función pública. El Señor PEÑA PARADA hizo uso de documentos públicos falsos al presentarlos como soporte de su hoja de vida, con el fin de tomar posesión del cargo para el cual fuera nombrado, y como sustento de los requisitos legalmente exigidos para permanecer en el mismo cargo, por lo que la comisión de la falta se perpetúa en el tiempo, hasta que se de por terminada la situación de hecho cuestionada. En resumen, ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA usó certificaciones académicas falsas del SENA y del colegio José María Córdoba de Guamal-Meta-con el fin de posesionarse y ejercer el cargo de conductor mecánico de CORMACARENA, dando lugar a la concreción de la descripción típica del artículo 291 del Código Penal, situación que se extendió desde el día 15 de enero de 2004, hasta el 30 de marzo de 2005, período durante el cual ostentó la calidad de servidor público y, por lo tanto, sujeto disciplinable. Con dicha actuación, el servidor público PEÑA PARADA incurrió en la prohibición señalada en el artículo 35-12 al presentar documentos ideológicamente falsos y omitir información que tenía absoluta incidencia en su vinculación y permanencia en el cargo de conductor mecánico de la Corporación, situación que, bajo los mismos razonamientos antes esbozados, se prolongó durante todo el tiempo que se desempeñó en CORMACARENA. Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 4

www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826 Con base en lo dicho hasta el momento, se ve desvirtuado el primero de los argumentos presentados por la defensa como fundamento de su inconformidad con el fallo de la Procuraduría Regional del Meta. b) Justificación del incremento patrimonial del disciplinado. Al Señor PEÑA PARADA, también se le hace disciplinariamente responsable de la comisión de la falta gravísima prevista en el artículo 48-3 de la Ley 734 de 2002, en la medida en que sus acciones dieron lugar a un incremento patrimonial directo a su favor, carente de justificación, puesto que recibió el pago de un salario, de parte del Estado, por el ejercicio de un cargo en el cual se posesionó y permaneció a través de mecanismos ilícitos. A este punto, la defensa responde que si bien se accedió de manera indebida al cargo de conductor mecánico de CORMACARENA, se ejercieron las labores encomendadas sin ningún tipo de objeción de su superior jerárquico, por lo que hay una justificación al pago recibido y esta es la contraprestación por el cumplimiento de unos servicios específicos a la autoridad ambiental regional. En lo tocante a este argumento, la Delegada encuentra plausible el razonamiento de la recurrente; aunque aclarando que, por esta vía, no puede realizarse una equiparación del ejercicio de un cargo público, por modesto que éste sea, con el cumplimiento de un empleo en el sector privado; esto es así, en la medida en que se privilegia la consecución de unos beneficios personales, en este caso beneficios

económicos representados en el salario y otras prestaciones, frente al cumplimiento de los fines de la función pública, la cual implica en sí misma unos ideales éticos superiores. En sentencia C-728 de 2000, la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de la norma disciplinaria que establecía como prohibición, en la Ley 200 de 1995, el incumplimiento reiterado de obligaciones civiles, comerciales, laborales y de familia, al considerarlas como situaciones que podrían, equivocadamente, tenerse como ajenas al ejercicio concreto de la función asignada, declaró: “(…) El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la comunidad (…).” Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 5 www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826 En efecto, el servidor público es un ser humano integral y debe vérsele como un todo

en lugar de asignarle una artificial compartimentación de valores según el rol y el lugar en el que se encuentre en diferentes momentos de su accionar. Las obligaciones del Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, en su calidad de servidor público, no se limitaban a los aspectos puramente técnicos y operativos de su función sino que iban más allá. Justamente, partiendo de esa consideración, nuestra normatividad disciplinaria contempla la tipificación de la conducta del servidor que toma posesión de cargo público, careciendo de los requisitos previstos para ello y/o presentando documentos falsos como soporte de tales requisitos; aún más allá, se considera falta disciplinaria la conducta de quien, conociendo dicha circunstancia procede a realizar el nombramiento y posesión del servidor concernido. Sin embargo, no podría generarse un concurso necesario de faltas entre la prevista en el artículo 48-3 y la infracción a la prohibición prevista en el artículo 35-12; puesto que la remuneración recibida constituye, efectivamente, la contraprestación por unos servicios prestados a la entidad, los cuales, al parecer, se cumplieron cabalmente, al punto de que la desvinculación del Señor PEÑA PARADA se dio por renuncia aceptada al cargo y no porque la entidad diera por terminada la relación administrativa laboral, circunstancia que hubiera sido la reacción más apropiada ante el incumplimiento de sus funciones. En consecuencia, se aceptará este punto de la apelación, por lo que se modificará el fallo recurrido en el sentido de que la sanción aplicada, debe serlo sólo con relación a la falta establecida en el artículo 48-1 de la Ley 734 de 2002 y la vulneración de la

prohibición prevista en el artículo 35-12 ibídem. En todo caso, dado que la Procuraduría Regional del Meta no consideró el concurso de faltas al momento de tasar la sanción, imponiendo el mínimo previsto para la falta gravísima, no hay lugar a la modificación de la sanción por esta situación. c) Errada tipificación de la falta. Adicionalmente, la defensora plantea que la falta cometida por el Señor PEÑA PARADA no debió haberse tipificado con relación a los artículos 35-12, 48-1 y 48-3 de la Ley 734 de 2002, sino frente al artículo 5 de la Ley 190 de 1995. Dado que este cuestionamiento se basa en el hecho de que no eran aplicables las normas del CDU por la calidad de particular del Señor PEÑA PARADA al momento de la realización de la conducta, según el raciocinio de la Doctora GÓMEZ JARAMILLO analizado anteriormente, es claro que este argumento tampoco está llamado a prosperar. Con todo, en gracia de discusión, es bueno aclarar que el artículo 5 de la Ley 190 de 1995 fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 6 www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826 sentencia C-631 de 1996, bajo el entendido de que la inhabilidad allí consagrada tenía la vocación de sanción accesoria aplicable junto a la principal que pudiera imponerse en proceso penal o disciplinario; con todo, la Ley 734 de 2002 no

contempla sanciones accesorias sino sanciones complejas en las que la inhabilidad hace parte constitutiva de la principal. Para el caso específico, al ajustarse la conducta a la tipificación de falta gravísima, a título de dolo, la inhabilidad mínima establecida por la norma disciplinaria es la de diez años de inhabilidad general que es justamente la que se aplicó en este caso; así pues, establecida en norma posterior y especial la sanción a aplicar en este caso, no hay lugar a la modificación de la tipificación. En mérito de lo expuesto, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, RESUELVE PRIMERO: Confirmar la decisión fechada el día 23 de marzo de 2006, por medio de la cual la Procuraduría Regional del Meta, impuso sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, al Señor ÓSCAR JAVIER PEÑA PARADA, identificado con la cédula de ciudadanía número 17.446.084, en su condición de conductor mecánico de CORMACARENA para la época de los hechos, con la modificación referente a la exclusión de la comisión de la falta relativa al artículo 48-3 del CDU, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Por conducto del Centro de Notificaciones, notificar personalmente a los sujetos procesales la determinación tomada en esta providencia, advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario.

TERCERO: Cumplido lo anterior, devolver el expediente a la oficina de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Radicado No. 096-1964-2005

Proyectó: Yahayra Bernal González

Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 7 www.procuraduria.gov.co - Carrera 5 N° 15-80 Piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 – 10826