PGN - SERVIDORES PUBLICOS - Competencia del gobierno nacional para fijar régimen salarial

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., enero 28 de 2005. Alegato No. 02 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Consejero Ponente Doctor GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Radicado: 200200329 01

Actor: Andrés de Zubiría Samper

Asunto: Acción Pública de Nulidad.

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicitó se declare la nulidad del decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, expedido por el Gobierno Nacional. 2 Estima como violados los artículos 1º, 53 y 58 de la Constitución Política y la ley 4ª de 1992. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes cargos: 1.- El decreto 1919 de 2002, vulnera el artículo 1º de la Carta en cuanto atenta contra el concepto de Estado Social de Derecho, hace prevalecer un acto administrativo de carácter general sobre una ley marco (ley 4 de 1992) y desconoce claros principios universales del derecho, como lo son los derechos adquiridos de los trabajadores.

2.- El artículo 58 consagra los derechos adquiridos, que son aquellos que no pueden ser modificados por normas posteriores y forman parte del patrimonio de las personas, refiere sentencias que sobre los derechos adquiridos ha proferido la Corte Constitucional para concluir que el decreto 1919 de 2002, viola derechos adquiridos de los trabajadores del sector territorial (departamental, municipal y distrital). 3.- La disposición acusada regula un tema de iniciativa exclusiva del legislador (art. 150-19) cual es la de expedir el régimen salarial y prestacional de todo el sector público, sea nacional o territorial, central y descentralizado. Si bien la Corte Constitucional ha precisado que el gobierno tiene una atribución reglamentaria, pero exclusivamente reglamentaria sobre las leyes marco, como lo es la ley 4ª de 1992, en ningún caso puede una norma inferior (decreto 1919 de 2002), modificar o reformar las garantías de los derechos adquiridos de los trabajadores de los entes territoriales, establecidos en forma precisa en la ley 4ª de 1992. Contestación de la demanda 3 1.- El Ministerio de Protección Social por medio de apoderada contestó la demanda, se opuso a las pretensiones de la demanda y como argumentos de defensa expresó los siguientes: 1.1La Constitución Política de Colombia consagra la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en el Congreso Nacional en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150, en desarrollo de esta facultad, se expidió la ley 4ª de 1992, la cual señala las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen

salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, entre otras disposiciones. 1.2.- Con base en esa disposición se expidió el decreto 1919 de 2002, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los trabajadores públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial, con el cual el Gobierno pretendió unificar el régimen con las prestaciones sociales reconocidas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, incluyendo a los empleados públicos del sector central y descentralizado de los niveles departamental, distrital y municipal, vinculados o que se vinculen y a los cuales sólo se les reconocerán las prestaciones allí previstas. 1.3 El artículo 5º consagró la protección de los derechos adquiridos a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales cuando se trate de prestaciones causadas o que hayan ingresado al patrimonio del servidor. 4 Con la expedición de la ley 4ª de 1992, entregó al ejecutivo los objetivos y criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, al igual que la potestad de regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, la cual puede extenderse , cuando se trate de fijar los mismos emolumentos para los empleados públicos de las entidades territoriales, tal como se previó en el artículo 12 de la citada ley. 1.4. El Gobierno Nacional en el marco constitucional y legal tiene la competencia

para establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con base en los parámetros fijados por el legislador en la ley 4ª de 1992, al igual que para fijar estos mismos factores a los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva. 2.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expresa como argumentos de defensa los siguientes: 2.1. Potestad reglamentaria del ejecutivo para fijar el régimen prestacional de los servidores públicos. De acuerdo con lo establecido por la Carta Política, la competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones sociales mínimas para los trabajadores oficiales, es conjunta del Presidente y del Congreso de la República, éste en virtud de la Constitución de 1886, tenía la facultad de fijar el régimen prestacional de los empleados públicos. Con la promulgación de la Carta de 1991, artículo 150 numeral 19 literales e) y f) la facultad del Congreso se reduce a dictar las normas generales y señalar en ella 5 los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos y para regular el régimen de prestaciones mínimas para los trabajadores oficiales. Con base en dicha norma constitucional el legislativo expidió la ley 4ª de 1992 y señaló los objetivos que debe buscar el Gobierno a través del poder reglamentario ampliado para esta clase de leyes. Dispone el artículo 12 de la citada ley, parágrafo que el Gobierno señalará el

mínimo del régimen prestacional de estos servidores (del sector territorial) guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En estos términos, considera que el cargo no debe prosperar porque el Gobierno Nacional , al expedir el decreto 1919 de 2002, lo hizo en ejercicio de las facultades que le otorgan los artículos 150, numeral 19 literales e) y f) y 189 numeral 11, por lo que es competente para fijar el régimen prestacional conforme a los criterios y objetivos establecidos en la ley 4ª de 1992. 2.2 El decreto 1919 modifica o reforma las garantías de los derechos adquiridos de los trabajadores de los entes territoriales, al respecto considera con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Suprema y del Consejo de Estado, para que un derecho tenga la característica de “adquirido” deben hacer parte previamente del patrimonio, el sólo vínculo laboral no genera un derecho adquirido, sólo son predicables de situaciones consumadas, como es el caso de la pensión cuando conforme a la ley se adquiere el derecho, previo el cumplimiento de los requisitos. En el caso particular del decreto 1919 de 2002, el artículo 5º prevé expresamente la protección de los derechos adquiridos y establece que aquellos obtenidos con 6 anterioridad a su vigencia no podrán ser afectados definiéndolos en la forma en que reiteradamente la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado lo han hecho, como las situaciones consolidadas que pueden considerarse como ingresadas al patrimonio del servidor. Lo que hace el decreto es regular las prestaciones sociales que aún no se han consolidado en cabeza del servidor

público y que son por lo tanto meras expectativas circunstancia que no vulnera ni la Constitución ni la ley 4ª de 1992, pues el servidor no tiene derecho adquirido a un régimen prestacional sino a las prestaciones que con anterioridad a la norma causados o consolidados. 3.- Manuel Avila Olarte como tercero interviniente, considera que con las disposiciones acusadas que a juicio del actor vulneran los artículos 53 y 58 de la Constitución Política y la ley 4ª de 1992, el decreto 1919 no modifica ni reforma de manera alguna estas disposiciones pues el Gobierno se limita a ejercer su potestad reglamentaria de acuerdo con las competencias asignadas en la Constitución y en la misma ley 4ª de 1992, art. 12. Para despejar cualquier duda al respecto, debe afirmarse que la competencia para definir el régimen prestacional de los empleados públicos corresponde al Congreso de la República, mediante leyes marco, que definen las reglas generales sobre las prestaciones sociales de los empleados públicos de las entidades territoriales y al Gobierno Nacional, con base en esos criterios generales, definir el régimen prestacional de estos empleados públicos. Lo cual significa que no existe usurpación de competencias en la reglamentación establecida en el decreto 1919 de 2002. No existen derechos adquiridos en contra de la ley, por tanto las normas de orden territorial que reconocen prestaciones sociales, no generan un derecho para los 7 servidores públicos beneficiarios de las mismas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la ley 4 de 1992. La protección legal que reconoce el decreto demandado se predica de las prestaciones sociales causadas, lo mismo que de las que hayan ingresado al

patrimonio de los servidores públicos, con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto 1919 de 2002. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Pretende el actor se declare la nulidad del decreto 1919 de de 2002, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial, expedido por el Presidente de la República. El problema jurídico que se plantea es si el Presidente de la República tiene competencia para regular el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos del nivel territorial y si en ejercicio de esta competencia, la disposición acusada desconoce derechos adquiridos de los trabajadores. El decreto acusado fue expedido en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y el artículo 12 de la ley 4ª de 1992. El artículo 150 numeral 19, literales e) y f) dispone: “Art. 150 Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “… 8 “19) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: “… “e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.”

La ley 4ª de 1992, señala: Artículo 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a). Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; “Artículo 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;”. “Artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. “Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” 9 Para el actor el decreto 1919 de 2002, atenta contra el concepto de Estado Social de Derecho y desconoce el principio de jerarquía normativa en cuanto modifica una norma de superior jerarquía como lo es la ley 4ª de 1992, desconoce los

derechos adquiridos de los trabajadores y se entromete en una competencia propia del legislador. El decreto acusado estableció las prestaciones sociales de los empleados públicos del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, de las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales, Contralorías territoriales, personerías distritales y municipales, veedurías y personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional. Fue la Honorable Corte Constitucional la que fijó el alcance de la competencia del Gobierno en materia de salarios de los empleados públicos del sector territorial en sentencia Sentencia No. C-315/95, al precisar: “Régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales

9. Según la demandante el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 viola varios artículos de la Constitución Política (150-19 literales e y f; 13; 53; 115; 121; 122; 123; 125; 212; 286 y 287). En síntesis, la inconstitucionalidad se funda en que la ley sólo puede ocuparse del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (i) y, de otra parte, en lo referente a las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, el papel de la ley se limita a dictar normas generales que ha de tener en cuenta el Gobierno para establecer su

régimen "mínimo" (ii). 10 Observa la actora que la disposición acusada utiliza la expresión "servidores públicos" - que comprende a los miembros de las corporaciones públicas territoriales y a los trabajadores oficiales -, como sujetos destinatarios del régimen prestacional que será fijado por el Gobierno. De esta manera, alega, la ley marco excede claramente su cometido, en su concepto, circunscrito a la categoría de los "empleados públicos" y, por contera, abre la posibilidad para que no únicamente el "mínimo", sino el entero régimen prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, sea objeto de la regulación legal y de los decretos del Gobierno. “…

11. El problema que esta Corte debe dilucidar, de acuerdo con los planteamientos que se han expresado por las partes, se remite al alcance del término "servidores públicos" y a sus implicaciones concretas, dadas las proposiciones normativas examinadas, frente a tres categorías : miembros de las corporaciones públicas territoriales (1); empleados públicos territoriales (2); trabajadores oficiales territoriales (3).

12. Los diputados y los concejales, en los términos de los artículos 299 y 312 de la C.P., no son ni funcionarios ni empleados públicos. De otro lado, con arreglo a las limitaciones que establezca "la ley", tienen derecho a "honorarios" por su asistencia a las sesiones correspondientes.

El fundamento constitucional de la ley analizada lo constituye la atribución que la Constitución asigna al Congreso en su artículo 150-19, literales e y f. La facultad del Legislador se reduce a fijar las normas generales sobre el

régimen salarial y prestacional de los "empleados públicos" y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los "trabajadores oficiales". No puede, en consecuencia, hacerse uso de esta facultad en relación con los concejales y los diputados, que por definición no son empleados públicos. La inexistencia de una relación laboral o la propia que se predica de los funcionarios públicos sujetos a una situación legal y reglamentaria, impide someter a estos servidores públicos a un régimen salarial y prestacional. Ahora, la materia relativa a los "honorarios" de los concejales y diputados, es un asunto que concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no puede ser objeto de la técnica peculiar propia de las leyes marco. “… Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible.

14. La inclusión de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales dentro de la expresión "servidores públicos", no puede tener fundamento en la facultad del Congreso consagrada en el literal e del numeral 19 del artículo 11 150 de la C.P., que se extiende únicamente a la categoría de los "empleados públicos"; tampoco en el literal f siguiente del mismo artículo, que se limita al régimen de prestaciones sociales "mínimas" de los trabajadores oficiales.

Dejando de lado el hecho innegable de que la norma demandada desconoce el origen contractual de la relación que vincula a los trabajadores oficiales a las entidades territoriales y que una regulación general y limitativa que no se contraiga a un contenido mínimo puede eventualmente vulnerar su derecho a

la negociación colectiva (C.P. arts. 39 y 55), es evidente que la fuente de competencia del Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta de la del numeral 19 del artículo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna circunstancia, podía el Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades extraordinarias, conceder una autorización indefinida e intemporal para definir el régimen prestacional y el máximo salarial de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales. Los defensores de la ley aducen en favor de sus tesis, la doctrina sentada por esta Corte en su sentencia C-112 del 25 de marzo de 1993 (MP Dr. Hernando Herrera Vergara). La indicada sentencia se ocupa de la fijación de un máximo salarial aplicable a los trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas del orden nacional, lo que se encontró exequible por provenir de la ley y en razón de competencias ordinarias suyas originadas principalmente en la facultad de determinar la estructura de la administración y fijar los gastos de la misma. La disposición acusada, en cambio, tiene por objeto el régimen salarial y prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, el cual será establecido mediante decreto del Gobierno. La expresión "servidores públicos" que utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las Corporaciones públicas territoriales. Con esta salvedad, la disposición acusada será declarada exequible.” Dentro de este contexto normativo y jurisprudencial el Gobierno Nacional tiene competencia para regular el régimen de prestaciones sociales de los empleados

públicos del orden territorial, asimilándolos al de los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, lo que significa que sólo respecto de quienes no ostentan tal carácter, como lo son los miembros de las Corporaciones Públicas, se encuentra facultado para regular el régimen 12 prestacional de los empleados públicos del orden territorial como en efecto procedió con la expedición del decreto 1919 de 1992. En cuanto al segundo cargo relacionado con la violación del artículo 58 de la Carta, esto es a los derechos adquiridos, estima esta Agencia del Ministerio Público que tampoco está llamado a prosperar por cuanto el Presidente de la República hizo uso de la atribución prevista en el artículo 12 de la ley 4ª de 1992, que faculta al Gobierno para fijar el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales a las personas que se vinculen a la administración con carácter de empleados públicos. En materia prestacional el artículo 2º de la ley 4ª de 1992 en el artículo 2º lit. a) se determinó como criterio para expedir el referido régimen, el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado, en el sentido de no poderse desmejorar salarios ni prestaciones sociales frente a derechos adquiridos, no así respecto de meras expectativas, para ello se requiere que la situación de hecho que prevé la norma se haya consolidado al adquirir expreso reconocimiento, esto es cuando la voluntad de la administración se hubiere traducido en reconocimiento real y material de la prestación. En efecto, así lo dispone el artículo 5º del decreto acusado en desarrollo de la ley

4ª de 1992, “los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.” 13 Ello significa que el decreto acusado consagra el régimen prestacional de los empleados públicos que aún no se han consolidado en cabeza del servidor público y que por lo tanto constituyen meras expectativas, razón por la cual no resulta contrario ni a la Constitución Política ni a la ley. Podemos concluir entonces que el Presidente de la República si tiene competencia para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos del sector territorial de conformidad con las facultades otorgadas por el artículo 150 numeral 19 literal e) y no desconoce derechos adquiridos por cuanto se limita a regular el régimen de prestaciones que aún no ha ingresado al patrimonio del trabajador, razón por la cual esta Agencia del Ministerio Público solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se denieguen las súplicas de la demanda. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB.