PGN - SERVIDORES PUBLICOS - Cuando se trate de estos el régimen disciplinario qu

CONSULTA-En torno a viabilidad de que rector sea investigado disciplinariamente por el Consejo Superior en virtud de la autonomía universitaria PROCURADURÍA AUXILIAR ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Función consultiva según Decreto 262 del 2.000 art. 9 num. 3 modificado por el artículo 4.°, numeral 3.° del Decreto Ley 1851 de 2021 PROCURADURÍA AUXILIAR ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Por la labor consultiva asignada no le es posible resolver casos particulares o concretos AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-En virtud de esta las instituciones de educación superior pueden expedir sus propios estatutos según la Constitución Política AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Posee un determinado número de límites No obstante, como el ejercicio de dicha prerrogativa tiene unos límites «se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autorregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada “que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común”» SERVIDORES PÚBLICOS-Cuando se trate de estos el régimen disciplinario que expidan las Universidades debe guardar armonía con el CDU Es más, cuando se trate de servidores públicos, el régimen disciplinario que expidan

las universidades debe guardar armonía con el CDU [léase ahora CGD]; por ende, «habrá de precisarse hasta qué punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único [ahora CGD]» CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Implica que oficinas especializadas del más alto nivel y funcionarios con potestad disciplinaria conozcan de asuntos disciplinarios contra servidores públicos de sus dependencias Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 6015878750, ext. 12335 www.procuraduria.gov.co UNIVERSIDADES-Requisitos para la armonización entre el régimen disciplinario de estas y la protección del derecho al debido proceso, según sentencia de la Corte Constitucional AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-So pretexto de su ejercicio las Instituciones de Educación Superior no están facultadas para fijar su régimen disciplinario y al margen de lineamientos del CGD CONSULTA DISCIPLINARIA-Su respuesta no tiene carácter vinculante de

conformidad con regulación legal 2 Bogotá, D. C., 01/11/2022 C-198 – 2022

SALIDA 01/11/2022

Doctora JHENY LUCÍA CARDONA RICARD Directora jurídica Universidad de Cundinamarca Diagonal 18 20-29 Fusagasugá (Cundinamarca) info@ucundinamarca.edu.co jlcardona@ucundinamarca.edu.co Ref.: Respuesta consulta rad. E-2022-401643 del 18/07/2022 (C-2022-2541241) Respetada doctora: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a la viabilidad de que el rector sea investigado disciplinariamente por el Consejo Superior, en virtud de la autonomía universitaria, me permito manifestarle lo siguiente: Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 20001, modificado por el artículo 4.°, numeral 3.° del Decreto Ley 1851 de 20212, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. Pues bien, comoquiera que este asunto ya había sido objeto de pronunciamiento por parte de esta dependencia, se transcribe, in extenso, la respuesta suministrada en la consulta C-229 – 2017: Cabe iniciar por recordar que según lo dispuesto en el artículo 69 de la

Constitución Política3, en virtud de la autonomía universitaria, las instituciones de educación superior (IES) pueden expedir sus propios estatutos; así lo señaló la Corte Constitucional al definir el alcance y contenido de dicho principio desde «dos grandes campos de acción 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 2 «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». 3 «ARTÍCULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. // La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado [...]». 3 que facilitan la realización material de sus objetivos pedagógicos: (1) la autorregulación filosófica […] y (2) la autodeterminación

administrativa, orientada básicamente a regular lo relacionado con la organización interna de los centros educativos. A partir de tales supuestos, es posible afirmar […] que el derecho de acción de las universidades se concretan en la posibilidad de (i) darse y modificar sus estatutos; […]». Entonces, con fundamento en la atribución de autorregulación de las IES, podrán emitir estatutos específicos para quienes integran la comunidad educativa (entre ellos, los docentes y el personal administrativo), tal y como lo prevén los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 19924, que disponen, en su orden, que «[e]l estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: // […] // d) Régimen disciplinario» y «[e]l estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo […] régimen disciplinario del personal administrativo». No obstante, como el ejercicio de dicha prerrogativa tiene unos límites5, «se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autorregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada “que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común”»6. Es más, cuando se trate de servidores públicos, el régimen

disciplinario que expidan las universidades debe guardar armonía con el CDU [léase ahora CGD]; por ende, «habrá de precisarse hasta qué punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único [ahora CGD]»7. De manera que, en ejercicio de la autonomía universitaria, una IES está facultada para expedir su propio régimen disciplinario […] «bajo la condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) 4 «Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior». 5 En la sentencia C-1435/00 se indicó que «[l]a autonomía universitaria, dirigida —como se ha dicho— a preservar los centros educativos de enseñanza superior de la interferencia indebida del poder político, tiene entonces un carácter pleno, más no absoluto, que los habilita para autorregularse dentro del ámbito propio de sus funciones y en

el marco de las limitaciones que la propia Constitución y la ley le señalen». 6 Ver sentencia C-220/97. 7 Cfr. sentencia C-829/02. 4 los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso»8. Precisamente, una de esas garantías estructurales está prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, y establece que «[n]adie podrá ser juzgado sino […] ante juez o tribunal competente; competencia que se encuentra vinculada a lo dispuesto tanto en el artículo 2099 ibidem como en los 2.°10, 38-3311, 9212, 9313 y 9414 del CGD, que disponen que el control disciplinario interno implica que las oficinas especializadas del más alto nivel de la propia administración y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conozcan de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. Sobre el particular, en la sentencia T-662/03 se indicó lo siguiente: Es evidente que dicho régimen disciplinario debe estar condicionado por los requisitos derivados del artículo 29 Superior. […] Pues bien, sobre el punto no duda la Corte en sostener que los procedimientos propios de las instituciones que prestan el servicio público de educación superior, destinados a la investigación y sanción de faltas disciplinarias, están sujetos al complejo normativo que protege el

derecho fundamental al debido proceso, que en este caso constituye un claro límite de la autonomía universitaria. 8 Ver sentencia C-818/05. 9 «ARTÍCULO 209. […] La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 10 «ARTÍCULO 2.°. TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. … Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […]». 11 «ARTÍCULO 38. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: // […] // 33. Implementar el Control Disciplinario Interno al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública». 12 «ARTÍCULO 92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores […]». 13 «ARTÍCULO 93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las

competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. // Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. // En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se' podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias. // La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. // El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. // PARÁGRAFO 1.° Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. // PARÁGRAFO 2.° Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. // PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de

enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002». 14 «ARTÍCULO 94. SIGNIFICADO DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Cuando en este Código se utilice la locución “Control Disciplinario Interno”, debe entenderse por tal, la oficina, dependencia o entidad que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria». 5 Requisitos para la armonización entre el régimen disciplinario de las universidades y la protección del derecho al debido proceso

7. Además de hacer expreso el deber genérico de universidades de proferir, en ejercicio de su autonomía, decisiones armónicas con la protección de los derechos constitucionales, la Corte, para el caso concreto de los procedimientos disciplinarios al interior de instituciones de educación superior, ha señalado los requisitos que deben concurrir para que dichos trámites sean acordes con la garantía del derecho fundamental al debido proceso15. Un reglamento disciplinario destinado a regular las relaciones entre los integrantes de la comunidad universitaria, y en general de toda institución educativa, debe cumplir, por lo menos, con los siguientes requisitos:

[…] c. La consagración de un procedimiento que permita investigar y sancionar las faltas disciplinarias con plena garantía de protección de los derechos fundamentales, entre ellos, el debido proceso. Para llegar a tal objetivo, el trámite debe, por lo menos: (i) Determinar en cabeza de qué autoridades se encuentran las facultades de investigación de la falta e imposición de la sanción; […]. En síntesis, las normas que regulen el régimen disciplinario de las instituciones educativas están sujetas a reglas constitucionales estrictas que

condicionan su configuración, postulados que encuentran sentido en el otorgamiento de facultades suficientes al investigado que hagan cierta la observancia de sus derechos fundamentales. Es decir, en virtud del derecho fundamental al debido proceso, y en especial, respecto del componente del legalidad, en su modalidad de reserva de ley en materia disciplinaria, les está vedado a las IES —so pretexto del ejercicio de la atribución de la autonomía universitaria—16 fijar en su régimen disciplinario, y al margen de los lineamientos mínimos contemplados en el CGD, la competencia para investigar al rector en un órgano colegiado que está conformado, entre otros, por funcionarios externos a la entidad a la cual pertenece el sujeto disciplinable, según lo previsto en el artículo 64 de la Ley 30 de 199217. 15 Corte Constitucional, Sentencias T-301/96 y T-391/03. 16 «Lo que hace la Corte Constitucional, entonces, es avalar un régimen disciplinario que se “limita” a normas específicas para las universidades del Estado, lo que en palabras de la Corte supone “autorregulación”, conforme a la autonomía establecida en el artículo 69. Pero lo más diciente es la no exclusión y, por ende, la simultaneidad del régimen disciplinario de los docentes como servidores públicos y de estos frente a la Universidad por “deberes específicos” en virtud de lo que cada establezca cada estatuto, atendiéndose a la especial naturaleza, especificidad, objetivos y misión educativa. // Surge así otra expresión de Dogmática Disciplinaria Pública (ejercida por entes universitarios oficiales), anclada al fundamento de una relación especial de sujeción atenuada vía limitación, pues

los profesores universitarios pertenecientes a dichas universidades serán objeto de un régimen disciplinario y paralelo, que solo tiene […] una limitación en cuanto al servicio público de la educación superior» (GÓMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO y PINZÓN NAVARRETE, JOHN HARVEY. Tratado de derecho disciplinario. Tomo I, Parte sustancial general. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2021, pág.316). 17 «ARTÍCULO 64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: // a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. // b) El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales. // c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. // d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario. // e) El Rector de la institución con voz y sin voto. // PARÁGRAFO 1.° En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador. // PARÁGRAFO 2.° Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo». 6 Resta agregar que esta respuesta, expedida a instancia de la consultante,

reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201118 y 39 de la Resolución 330 de 202119. Atentamente, ORIGINAL FIRMADO POR VALENTINA MAHECHA VARÓN Procuradora auxiliar para asuntos disciplinarios Proyectó XPGH C-198 – 2022

E-2022-401643 (C-2022-2541241) 18 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 19 «ARTÍCULO 39. DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación».

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