PGN - SILENCIO ADMINISTRATIVO - Justificación jurisprudencial de su razón de ser

Procurador General RECURSOS-Silencio administrativo positivo La expresión demandada regula la omisión de la autoridad administrativa al momento de resolver los recursos que se interponen contra el acto administrativo que impone una sanción. Si la autoridad no resuelve en el término de un año, contado a partir de la fecha en la cual se interpone el recurso, la ley establece que esta omisión tiene como consecuencia la de que los recursos se entenderán fallados en favor del recurrente. Se trata, en síntesis, de establecer una especie de silencio administrativo positivo en favor del recurrente. SILENCIO ADMINISTRATIVO-Definición La Corte, en la Sentencia C-328 de 1995, define el silencio administrativo como una ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin que se resuelva de manera expresa una petición o recurso, se entenderá que una y otro fueron decididos en favor o en contra del peticionario o del recurrente. Si la decisión se entiende favorable, el silencio administrativo es positivo, si se entiende desfavorable, el silencio administrativo es negativo. SILENCIO ADMINISTRATIVO-Justificación jurisprudencial de su razón de ser La razón de ser del silencio administrativo es la de que la relación jurídica que surge entre un particular y la administración no es de equivalencia, como ocurre en las relaciones jurídicas privadas. El particular no puede quedar de manera indefinida en un estado de incertidumbre, ante la omisión injustificada de la administración al cumplir con su deber dentro del término establecido por la ley. La administración debe responder de manera

oportuna, en razón de los principios que rigen la actividad administrativa, en especial los de celeridad y eficacia. Si no lo hace a tiempo, el silencio administrativo, que puede ser visto como una verdadera sanción para la morosidad, garantiza que de todas maneras el interesado obtiene una respuesta, así sea ficta. En materia de silencio administrativo, la regla es el silencio negativo. El silencio positivo opera sólo por excepción, en aquellos casos en los cuales se encuentra consagrado de manera expresa en la ley. Esta consagración legal es taxativa. Al entenderse que la petición se concede o que el recurso se resuelve a favor del recurrente, se impone una sanción a la administración morosa, pues es su descuido o desidia la causa de que el silencio administrativo se configure. En este caso el silencio administrativo positivo aparece de manera expresa en la ley, en la expresión demandada. FACULTAD SANCIONATORIA-Parámetros para su trámite La facultad sancionatoria de la administración no es ilimitada en el tiempo. Esta facultad debe ejercerse conforme a unos precisos parámetros constitucionales, en este caso los principios que orientan la función pública reconocidos en el artículo 209 Superior. Si bien es cierto que la administración puede –y debeimponer a los particulares las sanciones que en derecho corresponda, cuando éstos quebrantan el orden jurídico, en defensa de éste y del interés general, no lo es menos que la administración debe sujetar también su propia conducta al orden jurídico. Obrar de otra forma, como ocurre al no cumplir de manera oportuna con su deber, sin que haya justificación para ello, implica

Procurador General Concepto 5178 una vulneración del orden jurídico y una eventual afectación de los derechos de los particulares. TÉRMINO PERENTORIO-Para que la administración resuelva los recursos que se interpongan en contra de los actos administrativos sancionatorios El establecer un término perentorio de un año para que la administración resuelva los recursos que se interpongan en contra de actos administrativos sancionatorios, como lo hace la ley, no es per se un obstáculo a la competencia sancionatoria, ni una violación al debido proceso de la administración, ni un favorecimiento a la impunidad. La existencia de un plazo es apenas razonable, pues la administración no puede tener en vilo de manera indefinida a una persona, sobre la que está latente una posible sanción. El no respetar el plazo legal implica un ejercicio irregular de la competencia sancionatoria y una violación del debido proceso del particular. Es esta omisión, y no la ley, la que acaba favoreciendo a la impunidad. Que el término sea de un año, contado a partir de la fecha en la cual se interpone el recurso, no parece irrazonable y desproporcionado en esta etapa del proceso administrativo. Y no lo parece, porque la administración ya conoce el asunto, la mayoría – o la totalidadde las pruebas ya se han practicado y la inconformidad del recurrente es puntual y precisa. No se trata de empezar de cero con el proceso, sino de definir un cuestionamiento específico que hace el recurrente, lo cual, si ya se tiene un adecuado conocimiento del asunto, no debe ser una tarea demasiado dispendiosa. El pretender que la administración tenga un plazo superior para resolver los recursos o, lo

que parecería pretender el actor, que no tenga plazo alguno, además de vulnerar el ordenamiento superior, causa graves perjuicios tanto a la administración como a los particulares. A la administración, porque propicia su desorden y desidia, al convertir el incumplimiento del deber en un privilegio, sin que haya ninguna prisa o interés en cambiar la situación. A los particulares, porque posterga de manera desmedida o indefinida la solución de un asunto en el cual está en juego una sanción en su contra. INTERÉS PÚBLICO-Requiere que la administración funcione de manera adecuada, que sea pronta y eficaz El interés público no se protege dando a la administración el privilegio de no cumplir con su deber de manera oportuna. Al contrario, el interés público requiere que la administración funcione de manera adecuada, que sea pronta y eficaz. La morosidad de la administración, que se puede deber a la desidia de algún o algunos servidores públicos, no puede ser cohonestada por el interés público, sino que debe ser censurada por éste. Por ello, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece la posibilidad de que el servidor al cual se pueda imputar la responsabilidad de la mora, debe responder tanto disciplinaria como patrimonialmente por su conducta. Bogotá, D.C., 24 junio de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

2 Procurador General Concepto 5178

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Actor: Francisco Javier Lara Sabogal

Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Expediente D-8474. Concepto 5178 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda instaurada por el ciudadano FRANCISCO JAVIER LARA SABOGAL en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º de la Carta, quien solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de una expresión del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, disposición que a continuación se transcribe con lo demandado en negritas: LEY 1437 DE 2011 (enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(..) ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y

oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. 3 Procurador General Concepto 5178 La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada vulnera los artículos 2°, 29, 92 y 209 Superiores, porque hace ineficaz el derecho de la administración a gozar del debido proceso, al establecer que la demora de un funcionario al resolver un recurso beneficia al particular sancionado. Aduce que no es razonable en términos constitucionales que dicha demora invalide las actuaciones previas, favorezca la impunidad e impida a la administración aplicar las sanciones que corresponden en cada caso.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la decisión del legislador de establecer que los recursos interpuestos contra actos administrativos que imponen sanciones, que no se resuelvan en el término de un año, se entenderán fallados a favor del recurrente, vulnera los fundamentos constitucionales en los que se basa la administración pública para ejercer el derecho sancionador.

3. Análisis jurídico.

La expresión demandada regula la omisión de la autoridad administrativa

al momento de resolver los recursos que se interponen contra el acto administrativo que impone una sanción. Si la autoridad no resuelve en el término de un año, contado a partir de la fecha en la cual se interpone el recurso, la ley establece que esta omisión tiene como consecuencia la de que los recursos se entenderán fallados en favor del recurrente. Se trata, en síntesis, de establecer una especie de silencio administrativo positivo en favor del recurrente. 4 Procurador General Concepto 5178 La Corte, en la Sentencia C-328 de 1995, define el silencio administrativo como una ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin que se resuelva de manera expresa una petición o recurso, se entenderá que una y otro fueron decididos en favor o en contra del peticionario o del recurrente. Si la decisión se entiende favorable, el silencio administrativo es positivo, si se entiende desfavorable, el silencio administrativo es negativo. En la sentencia en comento, la Corte encuentra que la razón de ser del silencio administrativo es la de que la relación jurídica que surge entre un particular y la administración no es de equivalencia, como ocurre en las relaciones jurídicas privadas. El particular no puede quedar de manera indefinida en un estado de incertidumbre, ante la omisión injustificada de la administración al cumplir con su deber dentro del término establecido por la ley. La administración debe responder de manera oportuna, en razón de los principios que rigen la actividad administrativa, en especial los de celeridad y eficacia. Si no lo hace a tiempo, el silencio administrativo, que puede ser visto como una verdadera sanción para la

morosidad, garantiza que de todas maneras el interesado obtiene una respuesta, así sea ficta. En materia de silencio administrativo, prosigue la Corte, la regla es el silencio negativo. El silencio positivo opera sólo por excepción, en aquellos casos en los cuales se encuentra consagrado de manera expresa en la ley. Esta consagración legal es taxativa. Al entenderse que la petición se concede o que el recurso se resuelve a favor del recurrente, se impone una sanción a la administración morosa, pues es su descuido o desidia la causa de que el silencio administrativo se configure. En este caso el silencio administrativo positivo aparece de manera expresa en la ley, en la expresión demandada. Ante esta circunstancia, el actor censura que se impida a la administración ejercer su competencia para imponer sanciones, que se vulnere el derecho al debido proceso de que 5 Procurador General Concepto 5178 goza también la administración, que se invaliden las actuaciones previas y que se favorezca la impunidad. Para estudiar los argumentos del actor, es menester tener presente que la facultad sancionatoria de la administración no es ilimitada en el tiempo. Esta facultad debe ejercerse conforme a unos precisos parámetros constitucionales, en este caso los principios que orientan la función pública reconocidos en el artículo 209 Superior. Si bien es cierto que la administración puede –y debeimponer a los particulares las sanciones que en derecho corresponda, cuando éstos quebrantan el orden jurídico, en defensa de éste y del interés general, no lo es menos que la administración debe sujetar también su propia conducta al orden jurídico. Obrar de otra forma, como ocurre al no

cumplir de manera oportuna con su deber, sin que haya justificación para ello, implica una vulneración del orden jurídico y una eventual afectación de los derechos de los particulares. El establecer un término perentorio de un año para que la administración resuelva los recursos que se interpongan en contra de actos administrativos sancionatorios, como lo hace la ley, no es per se un obstáculo a la competencia sancionatoria, ni una violación al debido proceso de la administración, ni un favorecimiento a la impunidad. La existencia de un plazo es apenas razonable, pues la administración no puede tener en vilo de manera indefinida a una persona, sobre la que está latente una posible sanción. El no respetar el plazo legal implica un ejercicio irregular de la competencia sancionatoria y una violación del debido proceso del particular. Es esta omisión, y no la ley, la que acaba favoreciendo a la impunidad. Que el término sea de un año, contado a partir de la fecha en la cual se interpone el recurso, no parece irrazonable y desproporcionado en esta 6 Procurador General Concepto 5178 etapa del proceso administrativo. Y no lo parece, porque la administración ya conoce el asunto, la mayoría –o la totalidadde las pruebas ya se han practicado y la inconformidad del recurrente es puntual y precisa. No se trata de empezar de cero con el proceso, sino de definir un cuestionamiento específico que hace el recurrente, lo cual, si ya se tiene un adecuado conocimiento del asunto, no debe ser una tarea demasiado dispendiosa. El pretender que la administración tenga un plazo superior para resolver los recursos o, lo que parecería pretender el actor, que no tenga plazo

alguno, además de vulnerar el ordenamiento superior, causa graves perjuicios tanto a la administración como a los particulares. A la administración, porque propicia su desorden y desidia, al convertir el incumplimiento del deber en un privilegio, sin que haya ninguna prisa o interés en cambiar la situación. A los particulares, porque posterga de manera desmedida o indefinida la solución de un asunto en el cual está en juego una sanción en su contra. El interés público no se protege dando a la administración el privilegio de no cumplir con su deber de manera oportuna. Al contrario, el interés público requiere que la administración funcione de manera adecuada, que sea pronta y eficaz. La morosidad de la administración, que se puede deber a la desidia de algún o algunos servidores públicos, no puede ser cohonestada por el interés público, sino que debe ser censurada por éste. Por ello, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece la posibilidad de que el servidor al cual se pueda imputar la responsabilidad de la mora, debe responder tanto disciplinaria como patrimonialmente por su conducta.

4. Conclusión.

7 Procurador General Concepto 5178 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE la expresión: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”, contenida en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 8