PGN - SILENCIO ADMINISTRATIVO - Trámite y decisión

Bogotá, D.C. 23 de mayo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 712 de 200l “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”

Actor: José Libardo López Montes

Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Expediente No. D-6242 Concepto No.4105 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano JOSÉ LIBARDO LÓPEZ MONTES, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del artículo 4o. (parcial) de la Ley 712 de 2001 (Diario Oficial No.44.640 del 8 de diciembre de 2001) que reformó el Código Procesal del Trabajo, cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO 4o. El artículo 6o. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: Artículo 6o. Reclamación administrativa. Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa. Esta reclamación consiste en el simple

reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta. Mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción. Procurador General Concepto No. 4105 Cuando la ley exija la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, ésta reemplazará la reclamación administrativa de que trata el presente artículo.” (En negrillas lo demandado)

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano López Montes manifiesta, en los dos primeros cargos, que la expresión demandada vulnera los artículos 2, 23, y 29 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 1.1. Al consagrar la disposición una modalidad de agotamiento de la vía gubernativa, a través de la configuración del silencio administrativo, se le impide al peticionario participar en el trámite de una actuación administrativa iniciada mediante el ejercicio de una petición en interés particular, que resulta vulnerando el mandato constitucional sobre derecho de petición, el cual obliga a la administración a dar respuesta oportuna a las solicitudes que le eleven. 1.2. La expresión demandada desconoce el principio de publicidad de la función administrativa y el derecho al debido proceso, en la medida en que autoriza a la administración a no resolver, sin otorgar oportunidad al peticionario de interponer los recursos a que haya lugar, en desconocimiento del procedimiento gubernativo, como requisito de procedibilidad de las acciones jurisdiccionales. 1.3. Respecto de los cargos 3 a 7, este Despacho solicitará la inhibición, conforme

a los argumentos que se esgrimen a continuación:

2. Aclaración previa. Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales 2.1. La acción de control de inconstitucionalidad, por su origen popular o ciudadano, conlleva un análisis flexible cuando de verificar el cumplimiento de los requisitos se trata. Esto, sin embargo, no releva al ciudadano de observar los

2 Procurador General Concepto No. 4105 requisitos materiales mínimos fijados por el legislador para su presentación, con la claridad y precisión suficientes que permitan divisar y resolver un problema jurídico constitucional (Sentencia C-1031 de 2002). 2.2. De acuerdo con el artículo 2o., numeral 3o., del Decreto 2067 de 1991, en la demanda de inconstitucionalidad deben exponerse las razones por las cuales se estiman infringidas determinadas disposiciones constitucionales, es decir, el concepto de la violación, el cual, como lo ha venido precisando la Corte Constitucional, consiste en la exposición clara, cierta, específica, pertinente y suficiente de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de la disposición constitucional es vulnerada por el precepto legal demandado. (Sentencia C-831 de 2002). 2.3. El concepto de la violación cumple con el requisito de especificidad si define con claridad la manera como la disposición legal desconoce la Constitución Política, mediante la formulación de por lo menos un cargo concreto contra la preceptiva demandada, pues no puede decidirse sobre su inexequibilidad con base en argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales, que

no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones demandadas. La argumentación del cargo es suficiente, cuando el ciudadano presenta los argumentos y elementos probatorios que sustentan su demanda, de manera que aunque no convenzan, prima facie, acerca de la inconstitucionalidad de la disposición, si despierten “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Auto 288 de 2001). Adicionalmente, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C041 de 2002 “los cargos formulados en el libelo deben ser suficientemente claros como para arrojar elementos mínimos de juicio que 3 Procurador General Concepto No. 4105 permitan al juez constitucional deducir una oposición razonable entre las normas confrontadas.” 2.4. Respecto de lo que pretende el demandate estructurar como cargos en extenso escrito –páginas 6 a 116-, debe señalarse que no se ajusta a lo antes señalado en la jurisprudencia constitucional. En primer lugar, el demandante se ocupa de dar alcance con sus juicios a la órbita del derecho administrativo sustantivo y procedimental, en relación con la interrupción y suspensión de la prescripción de las acciones laborales, pero en ningún momento ubica la problemática dentro de la perspectiva del derecho constitucional. En segundo lugar, el ciudadano López Montes no desarrolla con claridad las disposiciones constitucionales que considera vulneradas, pues se dedica a plantear una serie

de definiciones sobre distintos tópicos, sin que a simple vista se permita deducir una conexidad con la disposición demandada, y así estructurar un cargo de constitucionalidad que reúna los requisitos y formalidades antes indicadas. De la misma manera, invoca la vulneración de 34 normas constitucionales, como sucede en el tercer cargo, sin plantear con suficiencia la argumentación y sin desarrollo conceptual alguno que permita determinar la manera como se desconocen las disposiciones superiores. Por lo que, el ciudadano demandante no expone un concepto de violación que dé lugar a un debate jurídico constitucional de la disposición acusada, por cuanto, si bien, señala las disposiciones constitucionales que considera vulneradas, no efectúa la comparación que permita deducir una suficiente confrontación con el texto legal impugnado. 2.5. Por lo anterior, a juicio del Ministerio Público no se puede adelantar un estudio de fondo sobre la conformidad o no del aparte demandado del artículo 4o. de la Ley 712 de 2001, en relación con la argumentación contenida en las páginas 6 a 116 del escrito presentado a esa corporación, relativa a los cargos identificados en los apartados 3, 4, 5, 6 y 7. Así las cosas, se solicitará a la Corte 4 Procurador General Concepto No. 4105 Constitucional inhibirse de dictar un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de demanda, en relación con estos aspectos.

3. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde establecer, si la configuración del silencio administrativo negativo, por la no respuesta a una reclamación administrativa

dentro del término legalmente establecido, originada alrededor de una situación laboral de competencia de la justicia ordinaria, desconoce postulados constitucionales como el derecho de petición, el debido proceso y la publicidad de la función administrativa. Para resolver este interrogante, se procederá analizar la figura del silencio administrativo desde la perspectiva de su naturaleza jurídica, características, finalidad y fundamento jurídico, presupuestos indispensables para el examen de los cargos planteados por el demandante, dado que dentro de este ámbito se podrá analizar la incidencia de la disposición acusada en los derechos de petición, debido proceso y principio de publicidad de la función administrativa, y, de este modo, la constitucionalidad de la disposición demandada.

4. La disposición impugnada consagra una modalidad del silencio Administrativo que no desconoce la Constitución Política, por el Contrario constituye una garantía para el ejercicio de las acciones contenciosas ante la jurisdicción ordinaria, cuando se trate de situaciones laborales - Naturaleza jurídica, características, efectos, finalidad y fundamento jurídico del silencio administrativo La doctrina y la jurisprudencia han desarrollado de manera amplia este concepto.

El Consejo de Estado ha señalado que: “El silencio administrativo puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo 5 Procurador General Concepto No. 4105 sin resolver la Administración, y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”1.

Conforme a la tradicional distinción que hace el Código Contencioso Administrativo, el silencio administrativo puede ser negativo o positivo, el primero surge cuando transcurrido un determinado tiempo -tres meses- (C.C.A., art. 40) o en los casos específicos que establece la ley, contados a partir de la presentación de una petición, no se notifica decisión alguna que la resuelva; el segundo, se produce solamente cuando la ley lo prevé. La citada providencia, permite precisar los aspectos esenciales del silencio administrativo, de la siguiente manera: “-Producido el silencio positivo surge un acto administrativo presunto, en tanto que el silencio negativo no da origen a un acto y sólo está concebido como un mecanismo con efectos procesales que permite agotar la vía gubernativa. Hablar de un acto negativo presunto, tal como lo hace el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo en el caso del silencio administrativo con efectos negativos, es un error de técnica jurídica pues por definición un acto es una manifestación de voluntad que produce una modificación en el ordenamiento y con el silencio negativo no se genera ningún cambio, por el contrario, se mantiene una situación preexistente. - Como el silencio positivo produce un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos, una vez producido la administración no puede dictar un acto posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento expreso y escrito del titular o cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente contra el interés público o social, se cause agravio injustificado a una persona o fuere evidente que el acto ocurrió por

medios ilegales (arts. 69 y 73 C.C.A.). En el silencio negativo, por el contrario, la administración tiene el deber de decidir sobre la petición inicial, mientras el interesado no haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 60 C.C.A). 1 Ernesto García -Trevijano Garnica. El Silencio Administrativo en el Derecho Español. Madrid. Ed Civitas, 1990, pág. 789. Citado por el Consejo de Estado en providencia ACU-1723 del 23 de noviembre de 2000. 6 Procurador General Concepto No. 4105

Ahora bien: tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el término del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio negativo.” (Negrillas fuera de texto).

De acuerdo, con estas concepciones, no se puede entender la consagración del silencio administrativo como una aceptación de la negligencia de la administración por no responder oportunamente las peticiones que, por disposición constitucional –CP, art. 23y legal –Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones especiales-, le está encomendada atender, sino que se erige en un privilegio del administrado frente a la entidad estatal ante la cual se adelantó el trámite o petición, para protegerlo de la indefinición en el tiempo de una respuesta a la que tiene derecho obtener en forma oportuna, y, de esta manera, estar habilitado para

acudir directamente a la jurisdicción como resultado de la aplicación de la regla general del silencio administrativo, con efecto negativo, o materializar el derecho que le asiste, si es en sentido positivo. En esa dirección, la Corte Constitucional en sentencia C-304 de1999, en la cual examinó la constitucionalidad del silencio administrativo contemplado en los artículo 40 y 41 del Código Contencioso Administrativo, adujo que: “el legislador tenía que ofrecer a las personas los mecanismos idóneos para que, pese al incumplimiento del deber de las autoridades, pudieran encontrar respuesta positiva o negativa en torno a lo pedido. Y, por supuesto, bien podía la ley, sin violentar la Constitución, señalar efectos jurídicamente valiosos al silencio administrativo, en relación con el contenido de lo que el peticionario pretendió al formular la petición. Por eso, la consecuencia positiva o negativa del silencio depende de la libre evaluación del legislador, dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales. Que haya acudido a instituir la figura del "acto presunto", negativo en unos casos para dar lugar a los recursos y acciones pertinentes, y positivo en otros, para fundar directamente la certeza del peticionario acerca de aquello que reclamaba, no se opone a la Carta Política, en cuanto ni anula ni disminuye el núcleo esencial del derecho de petición.” (Negrillas fuera de texto). 7 Procurador General Concepto No. 4105 En estos términos, el silencio administrativo es un mecanismo idóneo establecido por el legislador, con el fin de preservar los derechos o intereses de quienes se

dirigen a la administración a través de peticiones, reclamaciones o recursos, que encuentra fundamento constitucional en principios tales como el de la seguridad jurídica, al no tener que esperar de manera indefinida la decisión de la entidad pública, pues su objetivo principal es permitir que el peticionario pueda dirigirse al juez, una vez se configure el silencio, y además, en los principios que rigen la función administrativa, como son los de celeridad y eficacia, mencionados en el artículo 209 de la Constitución Política.

5. Análisis de la expresión demandada El artículo 4o. de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, establece que para acudir a la jurisdicción ordinaria en asuntos laborales, cuando el demandado sea cualquier entidad pública, es necesario elevar previamente una reclamación administrativa ante la misma, la cual se entiende agotada una vez decidida la solicitud o transcurrido un mes desde su presentación sin que haya sido resuelta.

La disposición legal lo que consagra es la operancia del silencio administrativo negativo, como garantía para el servidor público o trabajador que entable un litigio de naturaleza laboral con las entidades públicas, de competencia de la jurisdicción ordinaria, de manera que pueda acudir a la misma en forma rápida, sin esperas indefinidas frente al resultado de la reclamación presentada. La configuración de esta figura constituye una de las situaciones en que el legislador, en ejercicio de libertad de configuración normativa en el diseño de los procedimientos tanto administrativos como judiciales, recurre a un mecanismo de protección de los derechos laborales de los peticionarios, consistente en permitirles que con el

simple paso del tiempoun mes-, ante la falta de respuesta de la administración, se entienda agotado el trámite en la instancia administrativa y puedan recurrir directamente a los estrados judiciales, para que les decidan sobre la controversia suscitada. 8 Procurador General Concepto No. 4105 En principio, como lo afirma el demandante, la falta de pronunciamiento frente a las solicitudes que se le elevan ante la administración, dentro de la oportunidad establecida en la ley, configura una vulneración del derecho de petición; sin embargo, esta regla general es aplicada salvo que exista una regulación especial de trámite de la respectiva solicitud, pues no todas las solicitudes ante la administración deben ser observadas dentro de los parámetros del derecho de petición. El legislador puede otorgar un tratamiento diferente teniendo en cuenta la naturaleza y finalidad de las solicitudes. Un claro ejemplo de esta afirmación es la consagración del silencio administrativo en el ámbito de los asuntos laborales, como en el caso que nos ocupa, en la medida en que la reclamación administrativa presenta unos elementos, fines y fundamentos propios, como se dejó sentado anteriormente, que ameritan un tratamiento especial rodeado de garantías legales de todo orden. Por lo tanto, es equivocado sostener que la falta de respuesta a dicha reclamación constituya una violación del derecho de petición reconocido en el artículo 23 constitucional, en la medida en que existe una regulación especial para el asunto de las reclamaciones laborales mediante las acciones contenciosas en el ámbito público que precisa la disposición censurada. Igualmente, es incorrecto sostener, como lo hace el actor, que el reconocimiento de la figura del silencio administrativo en la disposición acusada constituye una

manera de amparar la negligencia de la administración, por no cumplir con sus deberes funcionales de responder dentro de los términos previstos en las correspondientes disposiciones legales, precisamente, porque con dicho instituto sucede todo lo contrario, pues la operancia del silencio administrativo constituye una sanción a la desidia estatal que no exime de responsabilidad a los servidores públicos que hayan incurrido en el incumplimiento de sus deberes funcionales, dando lugar a la declaratoria de su responsabilidad estatal, conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política. 9 Procurador General Concepto No. 4105 En efecto, cuando una disposición como la impugnada preceptúa que la respuesta debe producirse en el término perentorio de un mes, se está garantizando al reclamante que su espera no sea indefinida y en detrimento de los derechos laborales, sino que, a través de una respuesta pronta y cierta, pueda dirigirse ante los jueces para reclamar tales derechos. Es decir, que el silencio administrativo consagrado en la disposición censurada, contiene una modalidad de agotamiento del presupuesto de procedibilidad para impetrar demanda ante la justicia ordinaria, por el simple hecho de haber transcurrido ese interregno sin haber sido contestada la solicitud, situación que en nada vulnere el derecho a un debido proceso del interesado (CP., art. 29), sino todo lo opuesto, lo garantiza y hace efectivo. Esta clase de presupuestos de procedibilidad para acudir ante el juez laboral no son extraños al ámbito procesal laboral y en el caso sub examine fue una decisión del legislador establecerlo como un procedimiento administrativo expedito que

tiene en cuenta la naturaleza de los asuntos laborales que allí se discuten; por tal razón, resulta excesivo exigir la aplicación de los mismos pasos y trámites que se surten en cualquier otra actuación administrativa y que concluyen con un acto administrativo, como sería la interposición de recursos ordinarios, en aras de hacer prevalecer el principio de publicidad de la función administrativa. Sin embargo, la operancia del silencio administrativo en el artículo legal impugnado, se evidencia como un mecanismo de protección de los derechos laborales de los peticionarios, que, de manera alguna, cercena la posibilidad de la administración de conceder recursos frente a la reclamación, ejercitables por el peticionario. De acuerdo con la redacción garantista de dicha preceptiva, el hecho de que los respectivos recursos sean concedidos, no implica que deban ser interpuestos como un presupuesto más de procedibilidad previo al conocimiento judicial del asunto, ya que del contenido de la disposición en estudio se deriva que el primer pronunciamiento de la administración es suficiente para agotar dicho 10 Procurador General Concepto No. 4105 presupuesto, así como el hecho de que la administración no haya contestado en el término de un mes. En consecuencia, la preceptiva legal censurada en la demanda cumple en todo su rigor con la concepción de la jurisprudencia constitucional y administrativa, así como con la doctrina nacional ya reseñada. La configuración que allí se hace de un silencio administrativo negativo se constituye, entonces, como una prerrogativa establecida por el legislador, que se le concede a los administrados en el ámbito laboral, para que puedan acudir directa y prontamente a la jurisdicción ordinaria

en defensa de sus intereses, sin que ello vulnere el núcleo esencial del derecho de petición y del debido proceso y mucho menos el principio de la publicidad, como lo adujo el demandante, motivo por el cual se solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de su exequibilidad.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, este Despacho solicita a la Honorable Corte Constitucional, hacer los siguientes pronunciamientos: 6.1. INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento en relación con la constitucionalidad de la expresión “…o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta.”, contenida en el artículo 4o. de la Ley 712 de 2001 que modificó el artículo 6 del Código Procesal el Trabajo, por ineptitud sustantiva de la demanda. 6.2. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “…o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta.”, contenida en el artículo 4o. de la Ley 712 de 2001 que modificó el artículo 6 del Código Procesal el Trabajo, por los aspectos aquí analizados.

11 Procurador General Concepto No. 4105 Señores Magistrados,

EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON

Procurador General de la Nación MCZR/AEspinosaB 12