PGN - SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACION - Componentes

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Julio once (11) del dos mil siete (2007) Aprobado en Acta de Sala No. 29

Radicación No.: 161-3229(028-102241/04).

Disciplinados: Diego Fernando Duque Bastidas y otros.

Cargo y Entidad: Alcalde y Concejales de Popayán.

Origen: Informe oficial.

Fecha Hechos: 29 de julio y 6 de agosto de 2002.

Asunto: Apelación de fallo.

P.D. Ponente: Dr. ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA.

La Sala Disciplinaria en ejercicio de la competencia otorgada en el numeral 1º del artículo 22 del Decreto 262 del 2000, en virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de los disciplinados DIEGO FERNADO DUQUE BASTIDAS,

DARIO FERNANDO DAZA DORADO, RODRIGO ASTUDILLO SUÁREZ, LUÍS

ENRIQUE SÁNCHEZ, JOSÉ ALEXANDER CAMPO M, MARCOS BOLAÑOS

ORDÓÑEZ, CARLOS ENRIQUE GUERRERO VELA, CARLOS MORALES

BECERRA, ALVARINO A. IBARGUEN MACHADO, LUIS ALBERTO PEÑA CASTILLO, ÁLVARO GRIJALBA GÓMEZ y LUIS HUMBERTO BECERRA C, revisa la decisión adoptada mediante providencia del 26 de julio de 2006 por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, mediante la cual sancionó al implicado Diego Fernando Duque Bastidas con suspensión de dos (2)

meses, y a los restantes con suspensión de un (1) mes, previendo que en el evento de haber cesado en el ejercicio de sus funciones se proceda de conformidad con el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 734 de 2002. ANTECEDENTES PROCESALES Dio origen a las presentes diligencias el informe de hallazgo disciplinario remitido por la Gerencia Departamental del Cauca de la Contraloría General de la República, en virtud de la Auditoría Gubernamental con enfoque integral, practicada al Sistema Radicación No.161-3229. General de Participaciones – Sector Educación, del Municipio de Popayán, en el año 2002 (fls. 2 a 27 C.O.1). La Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública por auto del 1º de junio de 2004 ordenó la indagación preliminar (fls. 42 a 45 C.O.1); mediante auto del 18 de abril de 2005 abrió investigación disciplinaria contra DIEGO FERNADO DUQUE BASTIDAS, en calidad de Alcalde del Municipio de Popayán; MARCOS

BOLAÑOS ORDÓÑEZ, DARIO FERNANDO DAZA DORADO, ÁLVARO GRIJALBA

GÓMEZ, ALVARINO A. IBARGUEN MACHADO, RODRIGO ASTUDILLO SUÁREZ,

LUÍS ENRIQUE SÁNCHEZ, LUIS ALBERTO PEÑA CASTILLO, LUIS HUMBERTO BECERRA C, CARLOS ENRIQUE GUERRERO VELA, CARLOS MORALES BECERRA y JOSÉ ALEXANDER CAMPO M, en calidad de Concejales del Municipio de Popayán (fls. 257 a 260 C.O.1); por auto del 27 de octubre de 2005 les formuló

pliego de cargos (fls. 482 a 490 C.O.2); presentó memorial de descargos el apoderado común (fls. 512 a 515 y 518 a 529 C.O.2); por auto del 24 de marzo de 2006 se resolvió sobre las pruebas solicitadas (fls. 611 a 613 C.O.2); el 15 de junio se dispuso el traslado para alegatos de conclusión (fl. 651 C.O.2), derecho del cual hizo uso el apoderado de los disciplinados (fls. 731 a 736 C.O.2), profiriendo fallo de primera instancia el 26 de julio de 2006 (fls. 737 a 748 C.O.2), objeto del recurso de apelación interpuesto por el apoderado (fls. 834 a 842 C.O.2), concedido por auto del 24 de agosto de 2006 (fls. 864 y 865 C.O.2). DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública mediante proveído del 26 de julio de 2006, visible a folios 737 a 748 del C.O.2, declaró responsables disciplinariamente a los implicados. El análisis efectuado fue: El cuestionamiento al señor Diego Fernando Duque Bastidas, en calidad de Alcalde del Municipio de Popayán en el año 2002, fue por haber presentado ante el Concejo de esa ciudad el proyecto de acuerdo para hacer unas modificaciones al presupuesto de la vigencia 2002, entre ellas, disminuyendo la suma de $973.620.218 apropiados en el componente de Educación Urbana y acreditándolo al componente de Propósito

General, para la terminación y pavimentación de vías y construcción de galerías (fl. 205 C.O.1), además, por no haberlo objetado el acuerdo aprobado por el Concejo Municipal. En tanto que el reproche a los Concejales consistió en la aprobación del Acuerdo 014 del 6 de agosto de 2002, por el cual efectuó el traslado referido. Refirió las normas aplicables reguladoras de las rentas de destinación específica, el numeral 1º del artículo 359 Constitucional; artículo 21 de la Ley 60 de 1993; y artículos 15 y 18 de la Ley 715 de 2001. 2 Radicación No.161-3229. Como argumento de defensa se expuso que el presupuesto fue aprobado en el 2001 bajo la vigencia de la Ley 60 de 1993, la cual permitía financiar la educación no formal, y cuando la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 entró en vigencia, el 1º de enero de 2002, el presupuesto de ese año se encontraba aprobado, estableciendo máximos diferentes de apropiación para los sectores de educación, salud y propósito general a los establecidos en la Ley 60 de 1993, situación que permitió a la administración modificar y reasignar varias partidas del presupuesto aprobado en el año inmediatamente anterior, como las asignadas para educación no formal por valor de $973.620.218 según la Ley 60 de 1993, y acreditarlas al rubro “Propósito General” para la terminación y pavimentación de vías y adecuación de galerías. A lo anterior, el a quo contestó que si bien la Ley 715 de 2001 no contempló partidas

para escuelas no formales, los recursos transferidos para educación, tanto en vigencia de la Ley 60 de 1993, como del actual régimen del Sistema General de Participaciones, son de destinación específica, por mandato supralegal, al encontrarse exceptuados de la prohibición de destinación específica en el numeral 1º del artículo 359 constitucional. Sostiene que si “supuestamente” quedaban unos dineros libres de afectación presupuestal, no fueron invertidos en ampliación de la cobertura en educación para erradicar el analfabetismo. No aceptó la alegada actuación de buena fe por parte de los Concejales, porque su responsabilidad era actuar con diligencia en el estudio del anteproyecto presentado por el Alcalde para realizar los traslados. Afirma que la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación emitió concepto, del cual se infiere que el municipio de Popayán, durante esa vigencia, debió hacer los ajustes correspondientes teniendo como base las apropiaciones certificadas por el CONPES para el caso de educación y programar el gasto de acuerdo a las directrices establecidas en el artículo 15 de la Ley 715 de 2001, es decir, que los recursos sobrantes del ejercicio de transición de la Ley 60 de 1993 a la Ley 715 de 2001, destinados al sector de educación, debieron destinarse por parte del municipio a inversiones en ese mismo sector. Tan es así que la Guía para la incorporación de los recursos del SGP al presupuesto de los municipios, en relación con los rendimientos financieros generados por éstos, establece la obligación de destinarlos al sector correspondiente, y en el caso de la participación para educación, invertirlos en mejoramiento de la calidad educativa.

Respecto a la manifestación defensiva de haberse realizado una modificación presupuestal, más no en dinero, con el excedente de la partida apropiada inicialmente a “educación informal”, como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, no lo acepta el a quo, porque de conformidad con la certificación 3 Radicación No.161-3229. expedida por el Ministerio de Educación, al municipio de Popayán en el año 2002 le giraron $3.051 millones para educación de participación en el SGP. Lo cual también se infiere de la copia anexa de la ejecución presupuestal a diciembre 31 de 2002, donde se refleja una ejecución en el sector educación en cuantía de $2.586.177.923, de una apropiación definitiva de $2.664.908.532, concluyendo que para esa vigencia se invirtieron recursos previamente destinados al sector educación mediante la Ley 60 de 1993, en el rubro de propósito general, desconociendo la destinación específica por ellos ostentada. La falta imputada al Alcalde se calificó en forma definitiva como grave a título de culpa, porque como máxima autoridad administrativa estaba en la obligación de hacer un análisis más juicioso o haberse asesorado en mayor grado, para no dudar de la destinación legal de los recursos cuestionados, y a los Concejales disciplinados también les fue calificada la falta como grave a título de culpa, porque como representantes de la comunidad y garantes de sus derechos, estaban en la obligación de hacer un estudio más juicioso al proyecto presentado por el Alcalde,

para establecer la legalidad de los traslados. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de los disciplinados mediante memorial visible a folios 834 a 842 del C.O.1, interpone y sustenta el recurso de apelación exponiendo los siguientes argumentos: - El a quo confunde los términos “traslados” con “Ajustes presupuestales” y esto último fue lo efectuado a través del Acuerdo 14 del 6 de agosto de 2001, pues en virtud de la modificación del régimen de transferencias de la Ley 60 de 1993 por la Ley 715 de 2001, era imperioso realizar los ajustes al presupuesto presentado en noviembre de 2001 y que regiría para el año fiscal 2002. - El fallo impugnado nada dijo sobre el hecho que el Ingeniero Diego Fernando Duque Bastidas no sancionó el Acuerdo 014/01, sino el doctor Oscar Fredy Paz Ramírez en su condición de Alcalde encargado, y por tanto debió ser vinculado al proceso disciplinario. Se reprocha al doctor Duque no objetar el acuerdo, proviniendo de su propia iniciativa para atemperarlo a la Ley 715 de 2001. ¿Cómo objetar algo que es su propia creación? - Señala la falta de un análisis juicioso a los documentos CONPES y de carácter presupuestal, y acude a una explicación secuencial desde la expedición del Acuerdo 028 del 13 de diciembre de 2001, contentivo del presupuesto de ingresos, gastos e inversión para la vigencias 2002, conforme a la Ley 60 de 1993, en donde se aprobó 4 Radicación No.161-3229. al sector Educación la suma de $3.638.528.750; así mismo, indica como la Ley 715

del 21 de diciembre de 2001, que modificó la Ley 60 de 1993, cambió los montos a distribuir por entidad y por sector, y los criterios de asignación de recursos; de igual manera, lo hace con los documentos CONPES Nº 057 del 28 de enero de 2002, donde se especificaron lineamientos para la distribución del Sistema General de Participaciones en la vigencia 2002, y Nº 058 del 5 de marzo de 2002, que distribuyó la Reserva y el giro del 6º bimestre de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, vigencia 2001; explica la distribución del saldo de las transferencias certificado por la Tesorería General y el monto aplicado para Educación, correspondiente al 30% destinado por la Ley 60 de 1993, que regía para las anteriores vigencias. Los antecedentes en mención dieron lugar a la modificación del presupuesto de ingresos, gastos e inversión mediante el Acuerdo 014 de agosto de 2002, para atemperarlo a la Ley 715 de 2001, porque el valor era inferior al presupuestado en el Acuerdo 028 de diciembre 13 de 2001, aprobado antes de la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001, por lo cual se debía hacer la contracreditación presupuestal, disminuyendo el presupuesto de educación en $973.620.218. Explica que el mismo ejercicio debió efectuarse para el rubro Propósito General (deporte y recreación, cultura, agua potable y saneamiento básico, otros sectores: Gobierno, Umata, Planeación e Infraestructura), con fundamento en los documentos CONPES 057 de enero 28/02 (L.715/01) y 058 de marzo 5/02 (Distribución Reserva

año 2001, el Giro del 6º Bimestre del 2001, y el Saldo de Tesorería de otras vigencias, todo lo cual arrojaba un total de $6.899.346.244, valor que era superior al presupuestado en el Acuerdo 028 del 13 de diciembre de 2001 ($5.457.793.125), aprobado antes de la Ley 715 de 2001, por lo tanto debía hacerse la acreditación presupuestal al rubro de Propósito General en monto igual a la diferencia de $1.441.553.118; igualmente debió acreditarse el rubro de Salud en $2.801.476.189, y crearse un nuevo rubro para alimentación escolar por $150.294.020, en cumplimiento a lo ordenado por la Ley 715/01. Analiza, de conformidad con la información detallada, como el ejercicio de ajuste presupuestal efectuado en agosto de 2002, correspondiente al Sistema General de Participaciones, preveía un aumento en el presupuesto general de participaciones en $3.419.703.109, al pasar de $12.128.429.168 a $15.548.132.277, atemperándolo a la Ley 715 de 2001 junto con otros ajustes presupuestales, razón para desvirtuar la desviación de recursos de educación a otros rubros, y más bien corresponder a los ajustes ordenados por la Ley 715 de 2001, disminuyendo el presupuesto de educación en el mes de agosto en $973.620.218, suprimiendo gastos no autorizados por la Ley 715/01, específicamente el rubro de educación no formal, antes permitido por la Ley 60 de 1993. Indica que las nuevas directrices consignadas en los CONPES 65 y 66, se expidieron

el 4 y 19 de diciembre de 2002, con los cuales se ajustó la asignación para 5 Radicación No.161-3229. educación y distribución de la última doceava, y modificación a la distribución del Sistema General de Participaciones, sector educación y asignación de excedentes 2002, conforme a la Ley 715/01, respectivamente, fecha para la cual el Concejo carecía de tiempo para realizar los ajustes en esa vigencia, y en su defecto llevarlos a cabo en la vigencia 2003, determinándose sólo hasta ese momento el presupuesto definitivo para educación del Municipio de Popayán de la vigencia 2002, en $3.051.506.087, lo que arrojó una diferencia a acreditar en el presupuesto del 2003 por $992.510.433, siendo el último ajuste presupuestal hecho por el Concejo. Concluye que el análisis del a quo se centró en los recursos girados a la Tesorería Municipal, según la certificación de la Oficina de Planeación del Ministerio de Educación Nacional (fls. 47 y 48), y el análisis secuencial efectuado demostraba que la cifra era correcta y fue tomada en cuenta en los ajustes al presupuesto, es decir, los ajustes coincidían con lo certificado por el Ministerio, haciendo la salvedad, una cosa es el presupuesto (cálculo de ingresos y egresos) y otra el manejo de Tesorería (hacer pagos efectivos, reales), los cuales deben ser consecuentes. -El auto de cargos nada dice acerca de cuáles fueron los deberes y prohibiciones no acatados por los disciplinados, conforme al artículo 23 de la Ley 734 de 2002.

-El fallo impugnado no se refiere a la Resolución de la Fiscalía donde precluyó la investigación por estos mismos hechos, ni al resultado de la misión de trabajo del C.T.I., cuyo dictamen encontró ceñido a la ley los ajustes del presupuesto municipal (fls. 340 a 348 C.O.2). -Solicita revocar el fallo apelado por cuanto la irregularidad material del examen no ocurrió.

CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

1. CAUSAL DE NULIDAD.

En el recurso de apelación se plantea que el auto de cargos nada dice acerca de cuáles fueron los deberes y prohibiciones que los disciplinados dejaron de acatar, conforme al artículo 23 de la Ley 734 de 2002. Pese a no ser alegada la configuración de causal de nulidad, será analizada en este contexto, en aras de garantizar el derecho de defensa y el debido proceso. Esta afirmación no es acertada, pues en el pliego de cargos se indicaron con precisión los numerales de los artículos 34 (deberes) y 35 (prohibiciones) de la Ley 6 Radicación No.161-3229. 734 de 2002, presuntamente infringidos por los disciplinados con las conductas reprochadas, por lo tanto no se evidencia afectación del derecho a la defensa o al debido proceso, razón para que no proceda la nulidad.

2. CARGOS FORMULADOS.

La Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública por auto del 27 de octubre de 2005, visible a folios 482 a 490 del C.O.2, formuló pliego de cargos, así: 2.1. Al señor DIEGO FERNADO DUQUE BASTIDAS, en su calidad de Alcalde del

Municipio de Popayán en el año 2002 “…por haber presentado ante el Concejo de esa ciudad, el proyecto de acuerdo para hacer unas modificaciones al presupuesto de la vigencia 2002, en el que solicitaba, entre otros, que $973.620.218.oo que estaban asignados a Educación Urbana, se trasladaran al rubro Propósito General, para la terminación y pavimentación de vías, y construcción de galerías; y no haberlo objetado una vez aprobado por el Concejo Municipal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.” Como normas presuntamente infringidas se citaron los artículos 15 de la Ley 715 de 2001, 359 de la Constitución Política, y numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 15, 21 del artículo 34, y 1º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. La conducta presuntamente irregular fue calificada provisionalmente como grave y se imputó a título de culpa, por considerar que como máxima autoridad administrativa del municipio estaba en la obligación de hacer un análisis más juicioso, o haberse asesorado en grado mayor, para establecer la destinación legal de los recursos cuestionados.

2.2. A los señores MARCOS BOLAÑOS ORDÓÑEZ, DARIO FERNANDO DAZA

DORADO, ÁLVARO GRIJALBA GÓMEZ, ALVARINO A. IBARGUEN MACHADO,

RODRIGO ASTUDILLO SUÁREZ, LUÍS ENRIQUE SÁNCHEZ, LUIS ALBERTO

PEÑA CASTILLO, LUIS HUMBERTO BECERRA C, CARLOS ENRIQUE

GUERRERO VELA, CARLOS MORALES BECERRA y JOSÉ ALEXANDER

CAMPO M, en calidad de Concejales del Municipio de Popayán en el año 2002 “… por aprobar el Acuerdo No. 014 del 6 de agosto de 2002, mediante el cual se trasladaron $973.620.218.oo que estaban asignados a Educación Urbana, al rubro Propósito General, para la terminación y pavimentación de vías, y construcción de galerías, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.” 7 Radicación No.161-3229. Como normas presuntamente infringidas se citaron los artículos 15 de la Ley 715 de 2001, 359 de la Constitución Política, y numerales 1º, 2º, 3º y 15del artículo 34, y 1º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. La conducta presuntamente irregular fue calificada provisionalmente como grave y se imputó a título de culpa, por considerar que como representantes de la comunidad, del municipio y garantes de sus derechos, estaban en la obligación de hacer un estudio más juicioso al proyecto presentado por el señor Alcalde para establecer la legalidad de dichos traslados. Atendiendo la remisión que en la formulación de la imputación se hizo a la parte motiva del pliego de cargos, es necesario hacer referencia a ésta para comprender cómo se estructuró el reproche efectuado, así se indicó: Si bien la Ley 715 de 2001 no contempla partidas para las escuelas no formales, también lo es que los recursos trasferidos para educación, tanto en vigencia de la Ley 60 de 1993, como en el actual régimen del Sistema General de Participaciones, establecen la destinación específica de dichos recursos, la cual es de origen supralegal, a la luz del numeral 1º del artículo 359 Constitucional. Si se quería invertir en obras sociales unos dineros supuestamente libres de afectación presupuestal, cuestionó por qué no invertirlos en lograr una mayor cobertura en educación. Se resaltó el concepto emitido por la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación, por solicitud de la Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, en el cual se indicó que $3.051 millones le fueron girados al municipio de Popayán en el año 2002 de la participación para educación del Sistema General de Participaciones; se hizo referencia a los parágrafos 1º y 2º del artículo 15 de la Ley 715 de 2001; se señaló que el municipio durante la vigencia debió hacer los ajustes teniendo como base las apropiaciones certificadas por el CONPES y programar el gasto de conformidad a las directrices establecidas en el art. 15 de la L.715/01 y se indicó que los excedentes de la 11/12 debieron ser utilizados para ampliación de cobertura mediante inversión en calidad del servicio educativo.

3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO.

Tienen un mismo origen los cuestionamientos imputados a los disciplinados y derivan de la modificación irregular del presupuesto, según los argumentos de la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, quien consideró un 8 Radicación No.161-3229. cambio de destinación de los recursos apropiados al sector de educación, al ser trasladados al sector Propósito General, para el mantenimiento y arreglo de vías. Para abordar el asunto es preciso explicar la fuente y modificaciones efectuadas a

los recursos objeto de análisis, transferidos a los Departamentos y Municipios por su participación en las rentas recaudadas por la Nación, de acuerdo con lo señalado en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. La Constitución de 1991, con el fin de hacer efectiva la descentralización administrativa otorgó mayores competencias y responsabilidades a los Departamentos y Municipios, entre ellas las referidas con la inversión social, por ser dichas entidades las conocedoras inmediatas de las necesidades básicas insatisfechas de la población y, por otro lado, las ejecutoras directas de los programas de inversión a través de la elección directa de sus gobernantes mediante el voto programático. Así entonces, esas responsabilidades para hacerse efectivas se acompañan del elemento financiero, mediante la transferencia de recursos con arreglo a lo previsto en los artículos superiores mencionados, e inicialmente desarrollados a través de la Ley 60 de 1993. Esta primera regulación, además de las competencias para la prestación de los servicios, disponía la forma de distribuir la transferencia, correspondiendo a Departamentos y Distritos el componente denominado Situado Fiscal, con destinación exclusiva para inversión social en salud y educación. A los Municipios y Distritos les correspondía la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, con destinación especifica sectorial y porcentual, así: educación un 30%, salud 25%, saneamiento básico y agua potable 20%, recreación cultura y deporte 5% y libre destinación en otros sectores el 20%, conforme lo prescribía el artículo 22 ídem. Esa distribución porcentual la hacía el Municipio y Distrito teniendo en cuenta

el total de la participación comunicada por el Departamento Nacional de Planeación, respetando otras reglas, como la correspondiente a la composición de la población en urbana y rural. Además, los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª podían destinar una parte a gastos de funcionamiento. Para entonces, y en especial los gastos en nóminas de docentes nacionales y nacionalizados se pagaban con la transferencia del Situado Fiscal; los Departamentos igualmente manejaban una nómina de educadores con recursos propios (docentes departamentales) y los municipios emulaban la situación con sus propias rentas y con la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación (docentes municipales). De otra parte, la fórmula para calcular las transferencias estaba construida sobre un indicador creciente y ello propició la modificación de los artículos 356 y 357 de la C.P., mediante el Acto Legislativo 01 de 2001, fijando un procedimiento transitorio hasta la vigencia 2008, sin embargo, actualmente se está ad portas de una nueva reforma constitucional, cuyo trámite se surtió ante el Congreso de la República. 9 Radicación No.161-3229. La enmienda Constitucional del año 2001 se desarrolló a través de la Ley 715 de 2001, norma que derogó la Ley 60 de 1993, e introdujo reformas sustanciales a las transferencias a las entidades territoriales y al régimen de competencias en materia de atención y prestación de servicios. Abolió los conceptos de Situado Fiscal y de Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, y en su defecto se le dio la denominación de Sistema General de Participaciones, dividido en tres componentes:

Educación, Salud y Propósito General (este último conformado por saneamiento básico, agua potable, alcantarillado, electrificación, construcción de vías, cultura, deporte, equipamiento municipal, inversión agropecuaria, saneamiento fiscal, etc) (arts. 3º, 4º, 15, 47, 76, 78). En relación con educación, tema del presente proceso disciplinario, las reformas fueron profundas. Todos los educadores pasaron a ser atendidos con el componente de educación transferido por la Nación y desparecieron las nóminas de docentes departamentales y municipales. Se prohibió el nombramiento de nuevas plazas docentes con recursos propios, y de ser posible, se requiere la autorización del Ministerio de Educación Nacional -MEN-. Bajo estos nuevos lineamientos, el pago de las nóminas de docentes la hacen únicamente los Departamentos y Municipios certificados, entendida la certificación como el aval del MEN a una entidad territorial para manejar el sistema educativo, que demuestre poseer capacidad administrativa y logística para dicho fin. La nómina de docentes en los municipios no certificados, integrados fundamentalmente por la mayoría de éstos, la administra el Departamento respectivo. En lo atinente a educación, los municipios no certificados manejan los recursos de calidad educativa. Cuando se expide la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001, el presupuesto de los municipios que entraría a regir en el año 2002 había sido aprobado por el Concejo Municipal, y la programación de la inversión social financiada con las transferencias, por supuesto se ajustaba a los lineamientos de la Ley 60 de 1993. Al modificarse la

distribución porcentual y de competencias previstas en el artículo 22 de la Ley 60 de 1993, que para cada sector de inversión social preveía un porcentaje del total de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, el paso a seguir era ajustar el presupuesto hasta por el monto asignado por el CONPES 057 del 28 de enero de 2002, y ello afectaría la totalidad de los sectores de inversión social mediante los créditos y contracréditos, independientemente del sector, para que tanto unos como otros quedara con la cuantía fijada en el nuevo ordenamiento legal, es decir, trasladar de salud para educación, o de éste para propósito general, porque la figura no era el cambio de destinación, sino de redistribución de lo inicialmente programado en cada presupuesto territorial en vigencia de una disposición como la Ley 60 de 1993, contraria en su formulación a la Ley 715 de 2001. 10 Radicación No.161-3229. Ahora, el municipio de Popayán expidió el Acuerdo 028 del 13 de diciembre de 2001, por el cual aprobó el presupuesto de ingresos, gastos e inversión para la vigencias 2002, aplicando Ley 60 de 1993 a la distribución de las transferencias, apropiándole a educación la suma de $3.638.528.750 (fl. 125 C.O.1). Sin embargo, por disposición de la Ley 715 de 2001, el CONPES 057 de enero 28 2002, le distribuyó inicialmente para educación, en calidad de Municipio no certificado, la suma de $2.058.995.652, compuesto por: Prestación de servicios $1.854.123.386 y Aportes: $

204.872.266. (fl. 72 Cuaderno Anexo 1). Estas cuantías serían modificadas al cierre de la vigencia con los CONPES 065 y 066. Luego entonces, de este primer análisis es dable decir que el monto de los recursos apropiados a cada componente de inversión social programado en los presupuestos de las entidades territoriales y financiado con los recursos de las transferencias realizadas por la Nación, a partir del 1º de enero de 2002, se rige por lo dispuesto en la Ley 715 de 2002. Así mismo, para el año de 2002, especialmente, no se podía ejecutar una cantidad diferente a la ordenada por los documentos CONPES, expedidos para armonizar el Sistema General de Participaciones a la luz de las nuevas disposiciones, y así se lo expresó el Ministerio de Educación Nacional a la consulta que hiciera la Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, en los siguientes términos: “El Municipio de Popayán durante la vigencia ha debido hacer los ajustes correspondientes teniendo como base las apropiaciones certificadas por el CONPES para el caso de educación y programar el gasto de acuerdo a las directrices establecidas en el artículo 15 de la Ley 715/01” (fls. 479 y 480 C.O.2). Por lo tanto, las cifras inicialmente distribuidas en el Acuerdo 028 del 13 de diciembre de 2001, por el Municipio de Popayán debían ajustarse. En efecto, para cumplir con el nuevo ordenamiento y la orden imperativa superior emanada del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, el disciplinado DIEGO FERNANDO DUQUE BASTIDAS, en calidad de Alcalde de

Popayán, el 29 de julio de 2002 presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de acuerdo para efectuar modificaciones al presupuesto de la vigencia 2002, con base en los criterios de la Ley 715 de 2001 (fl. 205 C.O.1), iniciativa que aprobó el Concejo mediante el Acuerdo Nº 014 de 2002, con el cual se efectuó una adición y varios traslados presupuestales (fls. 190 al 195 C.O.1). Ahora, si bien en el texto del Acuerdo, en la parte correspondiente no se señalan las consideraciones del por qué se realizó esa modificación, las justificaciones se encuentran plasmadas claramente en el oficio remisorio del proyecto, suscrito por el Alcalde, donde expresa que la necesidad de la modificación emerge de la Ley 715 de 2001, como también se puede extraer dicha consecuencia material del mensaje del Concejal ponente del proyecto para primer y segundo debate (fls. 199 y 204 C.O.1), y corroborar en las actas de primer y segundo debate que surtió el proyecto (fls. 23 a 27 y 198 C.O.1). 11 Radicación No.161-3229. De otra parte, el ajuste en el Acuerdo Nº 014 de 2002, no se realizó de manera caprichosa, para ese propósito se contó con la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 29 de julio de 2002 (fls. 9 a 12 C.O.1), donde indicó expresamente la disponibilidad de los recursos de educación, salud, cultura y otros sectores, financiados con dineros de la Participación en los Ingresos

Corrientes de la Nación. Se identificó de igual manera, respecto a educación, los rubros destinados a educación no formal, modalidad de formación no contemplada en la Ley 715 de 2001, no obstante, haberse