PGN - SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACION - Los recursos de la participación para educación s

Dependencia: Delegada para la Economía y la Hacienda Pública

Radicación 028-139521/06 Disciplinado Juan Carlos Velásquez Builes, y otros Cargo y Entidad Alcalde Municipal de Leticia rt1 Quejoso Informe de Contraloría General de la Republica

Fecha Queja: 24/06/05.

Fecha hechos: Junio de 2003

Asunto: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Bogotá DC., 16 NOV. 2007 Procede el Despacho a decidir el mérito de la presente investigación disciplinaria, previos los siguientes

ANTECEDENTES

1. LA QUEJA El Gerente de la Contraloría Departamental del Amazonas, mediante oficio 80911, del 5 de julio de 2005, envió al Procurador Regional de ese departamento, el hallazgo disciplinario relacionado con presuntas irregularidades en la ejecución de recursos de calidad del SGP sector educación, en el año 2003. (fls. 2 a 12 Cd. 1).

2. ACTUACIONES PROCEALES 2.1 Con base en el informe de la Contraloría, la Procuraduría Regional de Amazonas, el 1 de agosto de 2005, ordenó indagación preliminar en la Alcaldía de Municipal de Leticia (FI. 13 Cd. 1). t1 2.2 El 15 de marzo de 2006, la Procuraduría Regional ordenó remitir por competencia a esta Delegada la indagación preliminar con el material probatorio recaudado (Fls. 71 y 72 Cd.2.). 2.3 El 28 de abril de 2006, este Despacho resolvió iniciar investigación disciplinaria en contra de los doctores JUAN CARLOS VELÁSQUEZ BUILES y MIGUEL ANGEL

TANANTA LOPEZ, en sus calidades de Alcalde y Técnico de Presupuesto del Municipio (Fls. 74-78). 2.4 El 20 de septiembre de 2006 se vincularon a la investigación a los doctores EVELIO ACEVEDO MACEDO y LUÍS EDUARDO BELTRAN FILO, en su condicione de Alcalde Municipal (E), el primero y Secretario de Educación, el segundo (Fls. 236 a 239).

3. CARGOS Mediante auto del 13 de diciembre de 2006 (Fls. 284 a 300), este Despacho formuló los siguientes cargos a los disciplinados: 3.1 A JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES, identificado con la CC. 15.889.092, por: “Autorizar el pago de la orden de compra No. 049 el 6 de octubre/2003, suscrita con el señor Roberto Muñoz Obando, por valor de $2.914.000, cuyo objeto era la adquisición de regalos, con destino a la premiación del II Festival Escolar Deportivo y Cultural del Nuevo Milenio, imputada con cargo a recursos del Sistema General de Participaciones del Sector de Educación, utilizando en forma irregular éstos, dándole un cambio de destinación, porque dichos recursos debían ser utilizados para los fines previstos para la calidad educativa de acuerdo con lo señalado en la Directiva Ministerial 04 del 27 de mayo/03 "Orientación para el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones Sector Educación'; en concordancia con el artículo 15 de la Ley 715 de 2001." La conducta se califico provisionalmente como GRAVISIMA a título de CULPA GRAVE 3.2 A EVELIO ACEVEDO MACEDO, identificado con la CC. 12.225.597, por

"Ordenar erogaciones en forma irregular al suscribir la orden de compra No. 049, el 6 de octubre/03, con el señor ROBERTO MUÑOZ OBANDO, por valor de $2.914.000, cuyo objeto era la adquisición de regalos, con destino a la premiación del II Festival Escolar Deportivo y Cultural del Nuevo Milenio, imputada con cargo a recursos del Sistema General de Participaciones del Sector de Educación, utilizando en forma irregular éstos, dándole un cambio de destinación, porque dichos recursos debían ser utilizados para los fines previstos para la calidad educativa de acuerdo con lo señalado en la Directiva Ministerial 04 del 27 de mayo/03 "Orientación para el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones Sector Educación'; en concordancia con el artículo 15 de la Ley 715 de 2001." La conducta se calificó provisionalmente como GRAVÍSIMA a título de CULPA GRAVE. 3.3 A LUIS EDUARDO BELTRAN FILO, identificado con la CC. No. 15.887.613, por: "Haber solicitado el certificado de disponibilidad presupuestal con cargo a recursos del Sistema General de Participaciones SGP Educación, Utilizándolos en forma irregular, dado que éstos debían ser utilizados para los fines previstos, para calidad educativa de acuerdo con lo señalado en la Directiva Ministerial 04 del 27 de mayo/03 "Orientación para el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones Sector Educación” en concordancia con el artículo 15 de la Ley 715 de 2001, dándoles un cambio de destinación en razón de que el objeto del gasto era la adquisición de regalos con destino a la premiación del II Festival Escolar

Deportivo y Cultural del Nuevo Milenio, lo que originó un desvío de recursos que tienen destinación específica”. La conducta se calificó provisionalmente como GRAVISIMA a título de CULPA GRAVE. 3.4 A MIGUEL ANGEL TANANTA LÓPEZ, identificado con la CC. 75.888.154, por: "Haber expedido el certificado de disponibilidad No. 1931, visible a folio 4, cuya afectación presupuestal no correspondía con la naturaleza del gasto, al afectar los recursos del Sistema general de Participaciones SGP Educación, lo que originó un desvío de recursos que tienen destinación específica, porque estos debían ser utilizados para los fines previstos para calidad educativa de acuerdo con lo señalado en la Directiva Ministerial 04 del 27 de mayo/03, en concordancia con el artículo 15 de la Ley 715 de 2001”. La conducta se calificó provisionalmente como GRAVÍSIMA a título de CULPA GRAVE.

4. DESCARGOS Los implicados presentaron en tiempo memorial de descargos, los que sustentaron así: 4.1 JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES (Fls. 34 a 37 anexo 1): No comparte los cargos formulados porque considera que los elementos didácticos comprados para la práctica de deportes por parte de los niños de las escuelas de un municipio, hacen parte de la "Calidad educativa".

Que el investigador, en forma olímpica y ceñido de forma absurda a la letra de la ley, lo entendió como compra de REGALOS y consideró que había desviación de recursos. En otras palabras, dice, si en ves de adquisición de regalos para la premiación, como

figura la orden de compra, se hubiese colocado adquisición de materiales didácticos y de deportes para las escuelas y los hubiéremos entregado como premiación a los ganadores de niños y niñas, entonces de esta manera no se hubiere violentado la ley? No acepta que estén juzgando una orden de compra, por la redacción de la misma y no el objetivo final. No encuentra, dice, por ninguna parte la desviación o destinación diferente de recursos, a no ser la que le da el investigador a la palabra REGALOS, por no encontrarla textualmente en la Directiva Ministerial. Es una interpretación de redacción, manifiesta, no de utilización y objetivo de los elementos, los cuales se destinaron a la premiación de los escolares ganadores de los concursos de pintura, canto, baile y actividades deportivas en las escuelas rurales. Concluye este punto diciendo que ella Directiva Ministerial reza la adquisición, de materiales didácticos, los cuales incluyen los deportivos. Que en la orden figure "compra de regalos", no puede Interpretarse apartado de lo que busca la directiva del ministerio. Solicita que se investigue por parte de esta entidad, que tipos de "regalos" se entregaron y si estos fueron elementos didácticos y deportivos. Hace referencia a un documento CONPES, que el Secretario de Educación les expuso en su defensa, pero que la procuraduría no analizó ningún elemento favorable a los investigados. Solicita que se verifique en las escuelas que participaron en los eventos, si se entregaron o no los elementos comprados, n contra del argumento expuesto por el investigador cuando manifiesta: "(...) luego de hacer averiguaciones del caso no se encontró documento alguno que constate la entrega

final de estos elementos (premiación)”. De otra parte, manifiesta que existe la Resolución Nº 183 del 21 de agosto de 2003, por medio de la cual se delego la ordenación del gasto, que no quiere con esto escudarse en que el no ordenó el gasto, sin embargo, no comparte el subrayado de la Procuraduría en la Ley 136/94, artículo 8, numeral 3. “(…) asegurar el cumplimiento de sus funciones y prestación de sus servicios a su cargo (…)”. Que para firmar una orden de pago, esta debe llegar al despacho con todo el paquete de la compra, es decir, el proyecto radicado en Planeación Municipal, visto bueno del secretario respectivo y certificados de presupuesto. El revisaba su correspondencia con la ley, pero no era su función hacerlo. Que si esa doctrina se aplicara, entonces el Alcalde respondería por todos los errores de los funcionarios. Solicitó, que se practicara una consulta relacionada con: si el hecho de haber pagado esa orden, no es inversión en calidad educativa? Si los materiales y elementos didácticos y deportivos comprados, son eso, a pesar de haberlos titulado como "regalos"? El hecho de haberlos repartido a las diferentes escuelas y a los escolares, no debe tenerse en cuenta?, se pregunta. 4.2 El apoderado de EVELIO ACEVEDO MACEDO (Fls. 22 a 25 anexo 1). No comparte los argumentos del investigador, al formular cargos contra su poderdante por que: Su asistido firmó la orden de compra ello de junio de 2003, con fundamento en el RP No. 1744 del 6 de octubre de 2003, cuando ya se había otro rubro presupuestal, al

momento de impartir la orden de compra. Que de conformidad con las funciones de la Administración Municipal, no le corresponde al alcalde velar por la especialización en las afectaciones del rubro, que dicha responsabilidad está en cabeza del técnico de presupuesto, que la obligación de su defendido en cumplimiento de sus funciones era verificar que previamente a la celebración del contrato debía contar con un " certificado, función que en este caso cumplió, sin que pueda afirmarse que el contrato se realizó de manera caprichosa. Que en la imputación subjetiva, el despacho le exige al disciplinado un mayor cuidado y diligencia Que el exigido por la ley, inobservando la prueba que demuestra que el contrato fue revisado por el Revisor Fiscal, Oficina jurídica del municipio o Control Interno, siendo diligente al solicitar la asesoría de quienes funcionalmente debían prestársela. Se refiere al error de hecho y error de derecho, diciendo que cuando el servidor público no es conciente de la gestión, estos errores pueden ser vencibles si tenía a la mano los medios para salir de ellos con cierta diligencia, en cuyo caso responderá por su culpa, o invencibles, pero que, .cuando aplicando la actividad diligente no hubiere podido salir de ellos, se estaría frente a una causal excluyente de responsabilidad. Si el error recae sobre la valoración jurídica o de interpretación de una norma, se estaría ante un error de derecho, que igualmente es invencible y excluye de responsabilidad.

Pregunta: Tenía el Dr. EVELIO ACAVEDO MACEDO, la posibilidad de salir de '" un error? El era el ordenador del gasto y tenía la obligación de revisar y .recibir todos y

cada uno de los objetos contratados? Fue lo suficientemente diligente al confiar que el jefe de presupuesto entregara el CDP que correspondía al rubro de acuerdo a su división de funciones? Solicita finalmente la cesación de la acción disciplinaria en contra de su defendido. 4.3 LUÍS EDUARDO BEL TRAN FILO (Fls. 27 a 29 anexo 1). Argumenta que, dado que anualmente se programan los juegos ínter escolares, en su calidad de Secretario de Educación Municipal para la época de los hechos, le correspondía la función de presentar proyectos en el sector de educación. En consecuencia, dice, pretendiendo por el mejoramiento de la calidad del servicio educativo, inscribió el proyecto ante la Oficina de Planeación y posteriormente se presento ante el Ordenador del Gasto para el respectivo estudio, pues él, no tenía esa facultad. Por consiguiente no puede atribuírsele responsabilidad disciplinaria por la aplicación presupuestal o por la adquisición de compromisos, contractuales que contravinieron la normatividad vigente respecto de las destinaciones especificas. Que en su caso, el hecho de presentar un proyecto no era obligatoria su ejecución, pues muchos de los proyectos presentados, por no ser aprobados por el ordenador del gasto, simplemente no se realizaban. Considera que aunque no exista responsabilidad suya en los hechos investigados, si considera que la actividad de los juegos deportivos, culturales, ínter escolares constituye un pilar fundamental de bienestar de la comunidad educativa, y sin ser un erudito en materia presupuestal, considera que es perfectamente aplicable con cargo a los recursos de calidad del sector educativo del Municipio. Se pregunta, por que no hacer referencia al concepto amplio con el que el CONPES

68 de 2003 define la calidad educativa y determina las posibilidades de aplicación de gastos del sector educativo en las entidades territoriales. Solicita la absolución frente al cargo formulado. 4.4 MIGUEL ANGEL TANANTA LÓPEZ (Fls. 18 a 20, anexo 1). De conformidad con el manual de funciones de la Alcaldía de Leticia, era responsabilidad de él, "elaborar y refrendar los certificados de disponibilidad y registro presupuestal, como también las órdenes de pago", y en tal sentido, los parámetros bajo los cuales se desarrolló su deber funcional, fueron establecidos y determinados por quienes planearon, planificaron y ordenaron la afectación presupuestal, añadió. Que el gasto objeto de reproche, no fue producto del certificado de disponibilidad presupuestal, sino que se originó en el proyecto de inversión elaborado por el Secretario de Educación Municipal y el posterior y consecuente oficio de solicitud del CDP, suscrito por él, con el visto bueno del ordenador del gasto. El proyecto indica el rubro de presupuesto que se pretende afectar con dicho compromiso. No era de su competencia, dijo, ni de su cargo, ni de su responsabilidad, el control de legalidad o la verificación de especialidad presupuestal de los compromisos que los secretarios de despacho o el señor Alcalde determinaban efectuar. Aclara también, que la compra tuvo como objeto la adquisición de elementos que procuraban el mejor estar de la población educativa del municipio y pese a su mal descripción como "regalos", constituyeron incentivos para el continuo mejoramiento de la calidad del servicio educativo. Por ultimo solicita se absuelva del cargo Imputado.

5. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA El despacho considera pertinente analizar la presunta irregularidad desde una perspectiva general, puesto que es el mismo hecho que involucra a varios funcionarios de la Administración Municipal.

El hecho cuestionado radica en la presunta desviación de dineros que tenían destinación específica, del Sistema Genera] de Participaciones SGP -sector educación, los cuales se utilizaron por parte de la administración municipal, para la compra de regalos con destino a la premiación del II festival escolar deportivo y cultural. La Ley 715 de 2001, la cual organiza la prestación de los servicios de educación y salud, con recursos del SGP, establece en el artículo 15, la destinación de los mismos, en el sector educación, de la siguiente manera: ARTÍCULO 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, de las siguientes actividades: 15.1 Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. 15.2 Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. 15.3 Provisión de la canasta educativa. 15.4 Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa (…)”. Igualmente, la Directiva No. 04 del Ministerio de Educación Nacional refiriéndose a los municipios no certificados, establece que: “Los recursos para calidad deben destinarse a los siguientes conceptos de gasto: Dotaciones de establecimientos educativos: mobiliario, textos, bibliotecas,

materiales didácticos y audiovisuales. (...)”. De otra parte, la Directiva No. 13 del mismo ministerio, en el numeral 3.3 "Concurrencia”, describe que, “Para una mayor eficacia del programa en el marco de la política social del estado, creemos que las autoridades locales deben realizar la ejecución del programa de alimentación escolar, de manera coordinada y complementaria con otras estrategias tales como "Escuela Saludable” acciones de prevención de enfermedades y promoción de la salud, establecidos en el Plan de Atención Básica (PAB) y otros actores y programa afines”. Para mayor claridad en estas inversiones, el Departamento Nacional de Planeación en respuesta a una solicitud del comisionado (Folios 220 a 223 Cd. 1), manifestó lo siguiente: "De forma complementaria, me permito informarle que la Ley 715 de 2001 establece como competencias de los municipios en los sectores de deporte y recreación y cultura, las siguientes: 76.7 En deporte y recreación 76.7.1. Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación tísica en su territorio. (…)”. 76.8. En cultura. "Vii. En el marco de las competencias que la Ley 715 asigna a los municipios '" para fomentar la practica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación tísica, así como el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio, es posible que la administración elabore proyectos para realizar festivales, eventos, encuentros, entre otros, en el marco de los cuales

puede establecer incentivos que contribuyan a lograr los objetivos establecidos por la ley en los sectores de deporte y recreación y cultura” Ahora bien, mirado bajo este contexto normativo, se analizarán los hechos presuntamente irregulares. Evidentemente, se observa a folio 3 del expediente, la Orden de Compra - Elementos de Consumo No. 0409 del 10 de junio de 2003, firmada por el Dr. EVELIO ACEVEDO MACEDO, en calidad de Ordenador del Gasto, de conformidad con el material probatorio y especialmente de la manifestación de su apoderado (Fls. 22 a 25, anexo 1). Los elementos que contiene esta orden, son los siguientes: 20 gafas para natación 30 pantalonetas en licra, para natación 9 bolsos para niña 2 juegos de patines 1 micro componente 4 mini computadoras 27 relojes de pulso 6 relojes de pared. El valor de la orden de compra es de $2.914.000.oo En el espacio para observaciones se lee lo siguiente: Adquisición de regalos con destino a la premiación del II festival escolar deportivo y cultural del milenio (...). -Se allegó a la investigación, copia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal y Registro Presupuestal, suscritos por el Jefe de Presupuesto (FI. 4 Cd. 1). La Orden de Pago No. 2420, por $2.677.413.00 correspondiente a los elementos relacionados, se suscribió el 6 de octubre de 2003, por el entonces Ordenador del Gasto, el Jefe de Presupuesto, el Revisor y quien la elaboró. Del material probatorio allegado, se colige por parte de este Despacho, que el

proyecto de inversión relacionado con los elementos adquiridos, se encontraba relacionado en el Banco de Proyectos de inversión, como "Realización del II Festival Escolar Deportivo y Cultural del Nuevo Milenio (FI. 27 Cd.1). Se puede, con base en el oficio PR 3640/05, del 9 de noviembre de 2005, suscrito por la Secretaria de la Oficina de Gestión Humana de la Alcaldía de Leticia y su anexo correspondiente (Fls. 48 y 49 Cd.1), que los elementos adquiridos mediante la orden de compra mencionada, ingresaron al almacén de la Alcaldía y fueron entregados mediante Comprobante de Salida, al Dr. Luís Eduardo Beltrán Filo, Secretario de Educación, cultura, deporte y turismo de la Alcaldía, el día 7 de octubre de 2003, con destino a la premiación del segundo festival escolar y deportivo. Igualmente, se observa una relación de las disciplinas deportivas y culturales en las que se entregaron premios a los tres primeros lugares en cada una de ellas y a los tres primeros colegios en general, suscrita por Mauricio Marrugo, (P .U. de Deporte), a la que se anexa la relación de las escuelas de las diferentes zonas que participaron en ese festival y el resultado final de las justas, indicando el campeón, subcampeón y tercer lugar (Fls. 51 a 56 CD.1). Ahora bien, no se encuentra prueba en el expediente, que controvierta la entrega o premiación anterior, lo que hace presumir a esta instancia, que evidentemente los mismos fueron entregados a los participantes ganadores del

festival deportivo y cultural. Por lo tanto, una vez establecido el objetivo y destino de los elementos adquiridos mediante la orden de compra cuestionada, se infiere por parte de esta instancia, que los mismos, a pesar de haberse adquirido como "regalos", se utilizaron como "INSENTIVOS", para que los estudiantes de las diferentes escuelas del municipio, participaran en la programación cultural y deportiva, organizada por la Secretaría de Educación y la Alcaldía de Leticia. El diccionario de la Real Academia de la Lengua, define los términos de regalo e incentivo, de la siguiente manera: "REGALO: m. Cosa que se da gratuitamente, en muestra de afecto u obsequio”. “INCENTIVO m. /0 que incita o mueve a una cosa" En el marco de las anteriores definiciones, se puede concluir que, los elementos adquiridos por la Alcaldía de Leticia, para la premiación del II Festival Escolar Deportivo y Cultural del Nuevo Milenio realizado en el año 2003, aunque para su compra fueron titulados como "Regalos", no tuvieron esa connotación, en tanto los mismos se entregaron a alumnos y escuelas ganadoras, en las diferentes disciplinas, como premio a un esfuerzo tanto físico como cultural, y en ningún momento se infiere que su entrega se haya dado gratuitamente o en muestra de afecto a un alumno en particular. Adicionalmente, considera el Despacho que, con esta clase de actividades, se esta incentivando a los niños y jóvenes pertenecientes a las diferentes escuelas del municipio, a adquirir una disciplina tanto cultural como deportiva, en procura de un mejor modo de vivir para cada uno de ellos y sus familias.

En conclusión, este Despacho considera, que con la compra de los elementos adquiridos por la Alcaldía de Leticia mediante la Orden No. 0409 del 10 de junio de 2003, con Recursos del Sistema General de Participaciones SGP, no se ha desviado la utilización legal de dichos recursos, por lo tanto no encuentra irregularidad disciplinaria en el proceso de adquisición de dichos elementos. Por lo anteriormente expuesto, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública RESUELVE PRIMERO: Declarar NO RESPONSABLES de los cargos formulados a los señores JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES, identificado con la CC. 15.889.092, en calidad de Alcalde de Leticia en el año 2003; EVELIO ACEVEDO MACEDO, identificado con la CC. 12.225.597, en calidad de Alcalde (E), en el año 2003; LUÍS EDUARDO BEL TRAN FILO, identificado con la CC. No. 15.887.613, en calidad de Secretario de Educación Municipal en el año 2003 y MIGUEL ANGEL TANANTA LÓPEZ, identificado con la CC. No. 75.888.154, en calidad de Técnico de Presupuesto de la Alcaldía Municipal de Leticia en el año 2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, y con fundamento en el artículo 169 de la Ley 734 de 2002. En consecuencia ARCHÍVESE el expediente.

SEGUNDO: Notificar personalmente esta decisión a los implicados y apoderados, de conformidad con el artículo 101 del CDU.

TERCERO: Como la actuación disciplinaria se inició por informe de funcionario público, no se hace necesario la comunicación establecida en el artículo 109 de la citada ley.

CUARTO: En la Unidad Coordinadora, háganse las anotaciones y comunicaciones pertinentes.

NOTIFIQUESE y CUMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada