PGN - SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACION - Los recursos de la participación para educación d

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Dependencia: DELEGADA PARA LA ECONOMÍA Y LA HACIENDA

PÚBLICA

Radicación 028-131205/05 Investigado JUAN CARLOS VELÁSQUEZ BUILES, DANIEL GARCIA BUSTOS y LUIS EDUARDO BELTRAN FILO Cargo y Entidad Alcaldes y Secretario de Educación Municipal de Leticia. Quejoso Informe Servidor Público Contraloría General de la República Gerencia Departamental del Amazonas Fecha Queja 1 de Agosto de 2005

Fecha hechos: 17 de Junio, 13 de Agosto y 18 de diciembre de 2003

Asunto: Fallo de Primera Instancia.

Bogotá D.C., 29 de marzo de 2007 1ORIGEN DE LA INVESTIGACION Se inició la presente investigación disciplinaria, con fundamento en el Hallazgo disciplinario encontrado en desarrollo de la auditoria adelantada por la Contraloría General de la República, a los Recursos del Sistema General de Participaciones del Sector Educación en la alcaldía Municipal de Leticia (Folios 2-12 del cuaderno 1). Con autos de agosto 1 de 2005, la Procuraduría Regional del Amazonas, ordenó abrir Indagación preliminar, en los términos establecidos en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 y de enero 17 de 2006, ésta Delegada dispuso iniciar Investigación Disciplinaria, de acuerdo con lo señalado en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 (Folios 13 y 134 a 140 del cuaderno 1). 2CARGOS A los implicados se les requirió en términos generales y dada la calidad descrita y la

orbita funcional en la Administración Municipal de Leticia, según providencia de septiembre 12 de 2006 así (Folios 404-419 del cuaderno 2): 2.1. JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES en su condición de Alcalde y administrador de los recursos del Sistema General de Participaciones para “calidad en la educación” asignados al Municipio de Leticia. “ORDENO el gasto de publicidad, relacionado con la difusión de información institucional de la Alcaldía de Leticia, celebrando el 13 de agosto de 2003 el contrato de prestación de servicios radiales No.007/03 con el Representante Legal de la Emisora Ondas del Amazonas, por valor de $35.000.000, mediante el cual se afectó entre otros, el rubro presupuestal No.300102010107-Área Urbana Sector Educación-Cofinanciación de Proyectos, cuya financiación se atendió con la renta del S.G.P-CALIDAD DE EDUCACIÓN en cuantía de $15.000.000, lo cual no le estaba permitido legalmente, puesto que los recursos de calidad de educación que reciben los municipios no certificados tienen una destinación específica y se deben aplicar exclusivamente para construcción, mantenimiento, adecuación, pago de servicios públicos y funcionamiento de los establecimientos educativos, dotaciones, entendidas éstas, como el mobiliario, textos, bibliotecas, 2 materiales didácticos y audiovisuales; pago del transporte y restaurante escolar, conforme a lo señalado por la Directiva Ministerial 04 del 27 de marzo de 2003, numeral 2.3; en concordancia con la Ley 715 de 2001, artículo 15,

numeral 15.4”. 2.2 DANIEL GARCÍA BUSTOS, en su condición de Alcalde ( E ) y ordenador del gasto y pago del Municipio de Leticia. “HABER PAGADO con la Orden No.2936 del 18 de diciembre de 2003 a la Emisora Ondas del Amazonas la suma de $11.637.210 correspondiente al segundo desembolso en la prestación de los servicios radiales para la difusión de información institucional de la Alcaldía de Leticia, cuya financiación se realizó con la renta del S.G.P-CALIDAD DE EDUCACIÓN, girándose de la corriente 03082-4-SGP-EDUCACIÓN CALIDAD del Banco de Bogotá, lo cual no le estaba legalmente permitido, toda vez, que los recursos de calidad de educación que reciben los municipios no certificados se deben destinar exclusivamente a las actividades que proporcionen bienestar a los estudiantes, traducidas en dotaciones de los establecimientos educativos, entendidas éstas, como el mobiliario, textos, bibliotecas, materiales didácticos y audiovisuales; construcción, mantenimiento, adecuación, pago de servicios públicos y funcionamiento de los establecimientos municipales, pago del transporte y restaurante escolar…”, de acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva Ministerial 04 del 27 de marzo de 2003 numeral 2.3; en armonía con la Ley 715 de 2001, artículo 15, numeral 15.4. 2.3. LUIS EDUARDO BELTRAN FILO, en su condición de Secretario de Educación Municipal de Leticia. “ SOLICITÓ al Alcalde Municipal, mediante oficio 180 S.E.M del 17 de junio de

2003, la necesidad de contratar espacios radiales con la finalidad de brindar información acerca de las reformas del sistema educativo, gasto que afectaría el rubro de financiación de proyectos del presupuesto del Sector Educación y cuya financiación se realizó con los recursos del Sistema General de ParticipacionesCalidad Educación, los cuales tiene destinación específica, para ser aplicados exclusivamente a las actividades que proporcionen bienestar a los estudiantes, tales, como construcción, mantenimiento, adecuación, pago de servicios públicos y funcionamiento de los establecimientos educativos, pago del transporte y restaurante escolar, dotaciones de los establecimientos educativos, entendidas, como el mobiliario, textos, bibliotecas, materiales didácticos y audiovisuales;, conforme a lo previsto por el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva Ministerial 04 del 27 de marzo de 2003, numeral 2.3; en concordancia con la Ley 715 de 2001, artículo 15, numeral 15.4. Les fueron señaladas en común a los implicados como normas quebrantadas, la Directiva Ministerial 04 del 27 de marzo de 2003, en concordancia con lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, artículo 15, numeral 15.4 y la Ley 734 de 2002, artículos 48, numeral 20 y 34 numerales 1, 4 y 21. Adicionalmente, al señor LUIS EDUARDO BELTRAN FILO, se le indicó como vulnerado el deber contenido en el Manual de Funciones, consistente en velar por el 3 cumplimiento de las políticas, normas y directrices trazadas por el Ministerio de Educación Nacional.

3DESCARGOS

3.1 El señor JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES, en sus descargos manifestó que: (Folios 442-447 del cuaderno 2) Su profesión es médico y su primer cargo público fue por elección popular, se cuidó de no cometer errores de las administraciones anteriores por lo que se apoyó en un equipo de trabajo idóneo conocedor de los procedimientos que debían seguirse, en cada una de las Secretarías, como lo fue el Secretario de Educación, en quien confió. En consecuencia, firmó el contrato con la emisora, porque además, se encontraba con los documentos soportes obrantes en el expediente, tales como, la solicitud del Secretario de Educación acompañada de la viabilidad y factibilidad; inscripción en e banco de proyectos y su consecuente evaluación por las Secretarías de Planeación y Hacienda Municipal, la revisión de la oficina jurídica y los documentos COMPES y así lo ratifican las declaraciones rendidas por quienes ocuparon los cargos en las diferentes secretarias municipales de Leticia, comportamiento que aún considera correcto. Transcribe lo descrito en los artículos 73 y 74 del libro Código Disciplinario Unico de Oscar Villegas que preceptúa que “A nadie se le puede decir que no puede equivocarse, o que le está vedado errar, como un mandato de prohibición…”. La falta solo será reprochable cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna, jamás existió voluntad de no aplicar la norma o violentarla a titulo de dolo o mejor a sabiendas de tal error. No fueron valorados los elementos subjetivos del caso, como lo es el hecho de que

la ley 715 se expidió en diciembre 21 de 2001, entrando a regir en el 2003 y su administración inició en este último año, no existía claridad en su aplicación y ejecución, por lo que se dio un período de transición que se extendió hasta el 2003, se expidieron documentos COMPES frente al tema y Planeación Nacional hizo recomendaciones y dio directrices para su aplicación. Existe un error en la interpretación de la Ley y no debe tomarse la interpretación de ésta al pie de la letra sin tenerse en cuenta la transitoriedad que en virtud de ello el municipio para la época de los hechos, se comportaba como un hibrido entre municipio certificado y no certificado, esto es, para el 2002 y 2003 hacía funciones como certificado y no certificado. Para la época en que se firmó el contrato, nadie sabía a ciencia cierta los cambios de la Ley, el tema se discutió y se tomó la decisión, nunca con dolo o sevicia. Afirma que, la misma ley 715 del 2001 respalda su proceder en el artículo 33 referente a las disposiciones generales en educación – “Control Social .Los secretarios de educación departamental, municipal y distrital informaran anualmente a los consejos directivos de las instituciones educativas oficiales y harán público por los medios masivos de comunicación de su jurisdicción, los recursos, las plazas y la 4 nómina que le asignen a cada una de las instituciones conforme a los parámetros de asignación de personal definidos por la nación. El incumplimiento de esta disposición se considerará falta grave y acarreará las sanciones respectivas para el secretario de educación o quien haga sus veces”.

Aduce que la Ley 715 los facultaba y exigía dicha divulgación por medio masivo de comunicación como al efecto lo hizo y por lo que se le cuestiona, debía darle divulgación y publicidad a los foros educativos y demás acciones del sector de la educación reglamentadas en las normas y decretos. Anexa oficio DDT-SFPT-045 del DNP que señala “…promover la calidad educativa” como al efecto hizo por medios masivos como lo fue la emisora, esto mismo lo estipula el artículo 15 de la ley 715 de 2001, literal 15.4. Está convencido de que actúo con responsabilidad al igual que los secretarios municipales que intervinieron en este proceso, cumplieron con la norma lo que existió fue una interpretación diferente de la misma, en cuanto al período de transición.

3.2 DANIEL GARCÍA BUSTOS.

El investigado GARCIA BUSTOS, presentó sus descargos a través de su apoderado Doctor LEOPOLDO CAMPOS SANCHEZ, así: Alega que autorizó el desembolso de los $11.637.210 cumpliendo con la obligación contractual adquirida por el Alcalde Titular del municipio de Leticia según lo estipulado en el contrato 007 de agosto 13 de 2003, el cual fue previamente perfeccionado y se encontraba en ejecución. No se preciso en el auto de cargos que para la época de los hechos, Leticia por ser un municipio no certificado en educación se encontraba en plena vigencia el período de transición normativa prevista en los artículos 35, 36 y 37 de la Ley 715 de 2001, por lo tanto los hechos ocurrieron cuando la entidad tenía la capacidad jurídica de

comprometer recursos del presupuesto del sector educativo al pago de servicios, especialmente si el Departamento Nacional de Planeación en oficio DDT-SFPT-045 de febrero 3 de 2003 estipulaba que según documento COMPES SOCIAL 68 de enero de 2003, se aprobó la distribución inicial del SGP de la vigencia 2003 del municipio de Leticia…y de conformidad con la Ley 715 de 2001, los recursos de participación de educación para calidad debían utilizarse en la financiación de las siguientes actividades: Construcción y mantenimiento, provisión de la canasta educativa y mantener y evaluar y promover la calidad educativa. Igualmente, se pregunta porque se le reprocha que debió tener mas cuidado a fin de enterarse que clase de obligación estaba reconociendo si se suponía que el contrato estaba totalmente legalizado y debía contar con los requisitos exigidos. A su defendido le era físicamente imposible revisar obligación por obligación, teniendo en cuenta que fue encargado de las funciones del alcalde y seguir con la de la Secretaria de la cual era titular. 5 Concluye, que las cuentas para pagar son previamente revisadas por un funcionario encargado de verificar que se encuentren bien soportadas, lo que desvirtúa la culpa, la entidad si tenía facultad para comprometer los recursos pues se encontraba en transición la ley, por lo tanto no se tipifica la conducta. 3.3. LUIS EDUARDO BELTRAN FILO Precisa que su calidad, para la época de los hechos como Secretario de Educación Municipal, no le otorgaba la posibilidad funcional de ordenar el gasto y por ende en el desempeño del cargo no puede atribuírsele responsabilidad disciplinaria por la

aplicación presupuestal o por la adquisición de compromisos contractuales que contravienen la normatividad vigente respecto de las destinaciones específicas de partidas del sector educativo municipal. La solicitud que efectuó al Alcalde no era una orden imperativa, para ninguna instancia, quienes si tenían la obligación funcional de aplicar en derecho los compromisos requeridos. El hecho de plantear una necesidad al ordenador del gasto, so significaba que el mismo se ejecutara de manera perentoria, muchos de los proyectos formulados y presentados en idénticas circunstancias, no fueron autorizados y no se realizaron. A pesar de no ser responsable considera que sin ser un erudito en materia presupuestal, el proyecto presentado a consideración del alcalde, esto es, la difusión de las políticas educativas si constituye bienestar a la comunidad educativa y es perfectamente aplicable a los recursos de calidad del sector educativo del municipio de Leticia. Menciona el criterio amplio con el que el COMPES 68 de 2003 define la calidad educativa. 4ALEGATOS DE CONCLUSION Los investigados fueron notificados por Estado de acuerdo con la constancia suscrita en la Oficina del Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, pero no hicieron uso del derecho de presentar alegatos finales (Folio 476 del cuaderno 2) 5CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR DELEGADO 5.1. Este Despacho es el competente para proferir fallo de primera instancia dentro del presente asunto según lo dispuesto por el artículo 25, numeral 1, literal c) del Decreto 262 de 2000 y el artículo 19 de la resolución 017 del mismo año. 5.2. Soportaron los cargos formulados a los investigados, las pruebas que se

relacionan a continuación: - Contrato de Prestación de Servicios Radiales No.007/03 del 13 de agosto de 2003, ( fls 28-33 C.1). 6 -Certificación de prestación de servicios radiales expedida por la Secretaria de Gestión, ( fl 4 C.1). - Registro Presupuestal 1393 del Contrato 007/03, ( fl 5 C. 1). - Orden de Pago 2936 del 18 de diciembre de 2003 a favor de José Antonio Cárdenas Tabares pot valor de $11.637.210, correspondiente al segundo desembolso en la prestación de los servicios radiales para la difusión de información institucional de la Alcaldía de Leticia, (fl 183 C.1). - Comprobante de Egreso 8516 del 19 de diciembre de 2003 por la suma de $10.455.919 cancelado con recursos del SGP-Sector Educación-Calidad, (fl 181 C.1). - Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP. No.0886 del 19 de junio de 2003 por $15.000.000 con cargo al rubro No.30010201-0107-Área Urbana Sector Educación Cofinanciación de Proyectos, (fl 109 C.1). -Oficio 180 S.E.M del 17 de Junio de 2003 remitido por el Secretario de Educación al Alcalde, solicitando la contratación de espacios radiales para informar a la comunidad sobre las reformas del nuevo sistema educativo. (fl 110 C.1). - Justificación del Gasto o Ficha del Proyecto para la contratación de espacios radiales, dependencia ejecutora Secretaria de Educación, Programa: Cofinanciación

de Proyectos, (fls 114-115 C.1). -Acta de Visita Especial practicada en la Tesorería Municipal de Leticia, (fl 213 C.1). - Informe de Ejecución Presupuestal Vigencia 2003, (fls 301-309 C.2). Adicionalmente, obra como prueba de las conductas cuestionadas a los investigados, sus versiones las cuales fueron rendidas ante un funcionario de la Procuraduría Regional del Amazonas (Folios 258-260 C.2, 217-220 C.1, 262-263 C.2 y 111-120 C.1).

5.3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO.

El cargo formulado a los señores VELASQUEZ BUILES, GARCÍA BUSTOS y BELTRAN FILO se dirige al hecho (ordenar, autorizar y solicitar) utilizara indebidamente los recursos del S.G.P-CALIDAD DE EDUCACIÓN, que tenían destinación específica en cuantía de $15.000.000, que debieron ser invertidos en la construcción, mantenimiento, adecuación, pago de servicios públicos y funcionamiento de los establecimientos educativos, dotaciones, entendidas éstas, como el mobiliario, textos, bibliotecas, materiales didácticos y audiovisuales; pago del transporte y restaurante y no en un gasto de publicidad, relacionado con la difusión de información institucional de la Alcaldía municipal, efectuado a través del contrato de prestación de servicios radiales No.007 de agosto 13 de 2003, en el que presupuestalmente se afecto, entre otros, el rubro 30010201-0107-Área Urbana Sector Educación-Cofinanciación de Proyectos.

7 Revisada la totalidad de la actuación y estudiados los argumentos de defensa expuestos por los acusados, el Procurador Delegado concluye que deben ser relevados de responsabilidad disciplinaria por las siguientes razones: Por mandato legal, los recursos de la participación para educación del sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del “servicio educativo” atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en actividades, entre otras, destinadas a mantener, evaluar y “promever la calidad educativa”, (artículo 15 de la ley 715 de 2001). La Directiva Ministerial 04 del 27 del 27 de marzo de 2003, al referirse a la transferencia de la participación para educación del S.G.P. a los municipios no certificados, indica que los recursos de calidad se pueden invertir en la construcción, mantenimiento, adecuación, pago de servicios públicos y funcionamiento de los establecimientos educativos, dotaciones, entendidas éstas, como el mobiliario, textos, bibliotecas, materiales didácticos y audiovisuales; pago del transporte y restaurante. En efecto, el investigado LUIS EDUARDO BELTRAN FILO, como Secretario de Educación Municipal de Leticia, solicitó mediante oficio 180 S.E.M del 17 de junio de 2003, al Alcalde de la misma localidad, se estudiara el proceso de contratación de espacios radiales, con la finalidad de brindar información a la comunidad acerca de las reformas del nuevo sistema educativo, gasto que a su juicio afectaría el rubro de financiación de proyectos del presupuesto del Sector Educación. La justificación de la necesidad antes señalada, se encontraba previamente

registrada y era coincidente con la ficha técnica existente en el Banco de Programas y Proyectos Municipal de Leticia, donde se describen entre otros aspectos la necesidad de divulgar la derogatoria y promulgación de normas en pro de mejorar la calidad y cobertura educativa, complementando con los procesos de reestructuración, en fusiones, asociaciones de centros e instituciones, de personal docente y administrativos y el nuevo estatuto de profesionalización del docente, hecho que permitiría garantizar un servicio educativo con calidad, cuya fuente de financiación correspondería a los recursos del Sistema General de Participaciones. Presupuestamente existían los recursos, por lo que fue expedido el Certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP-. No.0886 el 19 de junio de 2003 por $15.000.000 con cargo al rubro No.30010201-0107-Área Urbana Sector Educación Cofinanciación de Proyectos. En consecuencia, el acusado JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES, en su condición de Alcalde municipal celebró el contrato de Prestación de Servicios Radiales No.007 el 13 de agosto de 2003, con el señor JOSE ANTONIO CARDENAS T. representante legal de la Sociedad Ondas del Amazonas Ltda., con el objeto de que le fueran prestados servicios radiales para la difusión de información institucional de la Alcaldía de Leticia, tales como, “publicidad para temas relacionados con la reforma del nuevo sistema educativo” por un valor total de $35.000, de los cuales $15.000.000 afectaron la renta del Sistema General de Participación de “calidad en educación”.

Una vez prestado el servicio por el contratista, el investigado DANIEL GARCIA BUSTOS, en su condición de Alcalde Municipal de Leticia, en encargo, dispuso la 8 cancelación del mismo mediante orden de Pago 2936 del 18 de diciembre de 2003 a favor de José Antonio Cárdenas Tabares por valor de $11.637.210, correspondiente al segundo desembolso en la prestación de los servicios radiales para la difusión de información institucional referida. Como se observa, aún cuando los hechos no se adecuan en forma precisa a los objetivos señalados en la Directiva Ministerial, en forma mediata resulta comprensible la interpretación dada por los sujetos disciplinables y puede inferirse que se enmarca dentro de las amplias definiciones como lo son el destinar los recursos a mantener, evaluar y “promever la calidad educativa”, descritos en el artículo 15 de la ley 715 de 2001. Es así como, la necesidad del municipio de Leticia de divulgar aspectos relacionados con la calidad educativa, que redundaría en el bienestar del mismo, lo llevaron previamente a registrar por disposición legal, en el Banco de Programas y Proyectos, la publicidad como una de las formas de promover la calidad educativa, dándose a conocer, entre otros, temas relacionados con la reforma del nuevo sistema educativo a través de la emisión radial en un programa, cuya fuente de financiación fueron los recursos del S.G.P. Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta la buena fe en la actuación de los investigados, quienes fueron coincidentes en afirmar que el DNP les informó que en el documento Conpes Social 68 de 2003, se reprodujo lo preceptuado en el artículo

15 de la ley 715 de 2001, en cuanto a que los recursos de la participación de educación para calidad debían ser utilizados en la financiación de actividades como la de mantener evaluar y promover la calidad educativa, como al efecto lo hicieron. Luego entonces, concluye esta Delegada, sin más consideraciones, que no hay lugar a deducir responsabilidad disciplinaria a los señores JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES, DANIEL GARCÍA BUSTOS y LUIS EDUARDO BELTRAN FILO, por los hechos cuestionados en la presente investigación, como quiera que, los recursos utilizados se enmarcan en el objeto para el cual fueron destinados, esto es, promover la calidad educativa, a través de la difusión radial. En mérito de lo anteriormente expuesto el Procurador Delegado Para la Economía y la Hacienda Pública RESUELVE: PRIMERO: ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria, por el cargo formulado al señor JUAN CARLOS VELASQUEZ BUILES identificado con la C.C. N° 15.889.092 de Leticia (Amazonas), en calidad de Alcalde del municipio de Leticia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria, por el cargo formulado al señor DANIEL GARCIA BUSTOS identificado con la C.C. N° 10.164.756 de Dorada (Caldas), en calidad de Alcalde (E ) del municipio de Leticia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

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TERCERO: ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria, por el cargo formulado al señor LUIS EDUARDO BELTRAN FILO identificado con la C.C. N°

15.887.613 de Leticia (Amazonas), en calidad de Secretario de Educación, del municipio de Leticia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Por el Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, notifíquese en legal forma el contenido de la presente decisión a los investigados.

QUINTO: Una vez ejecutoriada, remítase copia de esta providencia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación.

SEXTO: Por la Unidad Coordinadora déjense las constancias del caso y líbrense las comunicaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

BENJAMIN PERDOMO SARMIENTO

Procurador Delegado. Expediente 028-131205 A.A.24