PGN - SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACION - Recursos que se financiaban a través del situado

Bogotá, D.C., enero 25 de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo tercero transitorio (parcial) del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, artículo 80 parcial de la Ley 812 de 2003, artículo 13 y parágrafo (parciales) de la Ley 917 de 2004 y el artículo 55 (parcial) de la Ley 921 de 2004.

Actor: Pedro Abraham Roa Sarmiento

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Expediente No. D-6040 Concepto No. 4010 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano PEDRO ABRAHAM ROA SARMIENTO, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo tercero transitorio (parcial) del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, artículo 80 parcial de la Ley 812 de 2003, artículo 13 y parágrafo (parcial) de la Ley 917 de 2004 y el artículo 55 (parcial) de la Ley 921 de 2004, que hacen alusión a los recursos de educación que se financiaban a través del situado fiscal.

1. Planteamiento de la demanda

El ciudadano ROA SARMIENTO manifiesta que las normas impugnadas vulneran el artículo 4 de la Constitución Política y el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2001, que reformó el artículo 357 de la Constitución Política, por las siguientes razones: Procurador General 1.1. El parágrafo tercero transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001 no podía consagrar que por una sola vez el Sistema General de Participaciones asumía la financiación de las obligaciones que habían adquirido los departamentos a 31 de diciembre de 2001 en relación con los costos de las nóminas de los docentes, puesto que el artículo 357 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2001, consagró que el Sistema General de Participaciones asumiría todas las obligaciones de los departamentos en materia de educación a las que se comprometieron teniendo como presupuesto recursos del situado fiscal. 1.2. El artículo 80 de la Ley 812 de 2003, que consagró un límite temporal para asumir las obligaciones que se financiaban con los recursos del situado fiscal, también desconoce el período de transición hasta el 2008, estipulado en el Acto Legislativo 1 de 2001. 1.3. De la misma forma, el artículo 13 de la Ley 917 de 2004 y el artículo 55 de la Ley 921 de 2004, consagran unos límites temporales que no se avienen con la obligación de asumir todo lo referente a los costos de educación que se financiaban con el situado fiscal, tal como lo estableció el parágrafo transitorio 1

del Acto Legislativo 1 de 2001.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si la decisión del legislador de que el Sistema General de Participaciones asumiera por una sola vez las obligaciones contraídas por los departamentos a 31 de diciembre de 2001 con cargo al situado fiscal, así como la ampliación de los términos para cancelar dichas obligaciones, vulnera el parágrafo transitorio 1 del artículo tercero del Acto Legislativo 1 de 2001, que reformó el artículo 357 de la Constitución Política.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente. 2 Procurador General

3. Indebida interpretación de las normas demandas. El parágrafo tercero transitorio (parcial) del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, el artículo 80 parcial de la Ley 812 de 2003, el artículo 13 y parágrafo (parciales) de la Ley 917 de 2004 y el artículo 55 (parcial) de la Ley 921 de 2004, no desconocen la Constitución Política 3.1. A partir del Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, se creó un nuevo mecanismo en el reparto de las transferencias de la Nación a las entidades territoriales que reemplazó al situado fiscal, instrumento consagrado en la Constitución de 1991 que propendía por el fortalecimiento de la descentralización pero acompañada de los recursos suficientes en cumplimiento de los fines del Estado y en especial en las áreas de salud y educación, y el cual consistía en

asignar a los departamentos determinados porcentajes de los ingresos corrientes de la Nación para que éstos los distribuyeran entre los municipios de acuerdo con cálculos que la misma Constitución establecía y la correspondiente ley orgánica y la participación propiamente dicha de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación. Sin embargo, esta modalidad de transferencias generó una serie de inconvenientes, pues no se atendían de manera proporcionada a los destinatarios, debido a que la medición de factores poblaciones y las necesidades básicas insatisfechas no contaba con métodos adecuados para efectuar una real, igualitaria y efectiva distribución de los recursos, además que generaron un grave déficit fiscal a la Nación. El Sistema General de Participaciones cambió la modalidad de asignación de recursos, unificando los conceptos de situado fiscal y participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, así mismo, modificó la manera de liquidación de las transferencias en el sentido de que no están supeditadas a los ingresos corrientes de la Nación del respectivo año, sino que el cálculo se efectúa con base en el promedio de la variación porcentual que tengan los ingresos corrientes de la Nación, durante los cuatro años anteriores, claro está que dicha fórmula se aplicará solamente a partir del año 2008, porque se creó un régimen transitorio consistente que entre el 2002 y el 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual a la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional en forma escalonada, en los términos del parágrafo 2 transitorio del Acto Legislativo 1 de 2001.

3 Procurador General En el anterior esquema, es decir, el del situado fiscal, los recursos estaban destinados exclusivamente a financiar salud y educación, y en el Sistema General de Participaciones se da prelación a estos sectores pero permite la utilización de los recursos en otras áreas dentro del marco de regulación que la ley orgánica fija. 3.2. La Corte Constitucional ha señalado que la implantación del Sistema General de Participaciones hace parte de una serie de medidas encaminadas a solucionar el déficit fiscal, cuyos objetivos se pueden resumir en devolver la dinámica a la economía, fortalecer los fiscos nacionales y regionales, corregir los excesos de gasto, desarrollar reglas que impidan hacia el futuro un descontrol en las finanzas públicas y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales (sentencia C-644 de 2002). Igualmente, aduce la Corte que un análisis sistemático de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, permite concluir que el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para establecer los criterios de distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones, que le permite señalar igualmente, los casos en los cuales la Nación puede concurrir en la financiación de los gastos y servicios que ella misma señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios, entre otras atribuciones, pero siempre y cuando se efectúe dentro de los límites y criterios establecidos en la misma Constitución (sentencia C-871 de 2002). 3.3. El anterior recuento normativo y jurisprudencial, sirve para establecer que el cargo formulado por el ciudadano ROA SARMIENTO, según el cual el legislador no podía

establecer que con los recursos del Sistema General de Participaciones se financiaría por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de la nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a 31 de diciembre de 2001, porque ese déficit le correspondía asumirlo al sistema por expresa disposición del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 1 de 2001, no está llamado a prosperar, pues la referida disposición constitucional, señala: “El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los 4 Procurador General recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. “En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.”

De la anterior trascripción, se puede deducir que la intención del Constituyente fue la de fijar una fórmula de cálculo de manera transitoria mientras el Sistema General de Participaciones entra en pleno vigor en el año 2008, con el fin de proveer los recursos especialmente destinados a la educación, tomando como referencia lo pagado con el situado fiscal y el fondo de compensación educativa, pero en ningún momento, la norma constitucional reformada, señala que el Sistema General de Participaciones deba asumir las obligaciones que dejaron de cancelar los departamentos por costo de la nómina de docentes antes del 31 de diciembre de 2001. Precisamente, porque el Sistema General de participaciones es un mecanismo que modifica las fórmulas preestablecidas por la Constitución Política y la respectiva ley orgánica para realizar las transferencias a las entidades territoriales, sin que ello implique que a él deban sumarse todas las obligaciones que las entidades territoriales asumieron con cargo al situado fiscal y que no pudieron atender por las deficiencias del anterior sistema o por la ineficiencia en el manejo de esos recursos. 3.4. En ese orden, la decisión legislador fue que el Sistema General de Participaciones asumiera unas obligaciones relacionadas con costos de nóminas de docentes de los departamentos a 31 de diciembre de 2001, no por mandato del parágrafo 1 transitorio del Acto Legislativo No. 1 de 2001, sino de acuerdo con 5 Procurador General lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 356 de la Constitución Política que dispone: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a

la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.” Por tanto, en ejercicio de la libertad de configuración normativa que le asiste al legislador para regular el Sistema General de Participaciones, éste decidió que los gastos contemplados en el parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 734 de 2001 debían ser financiados con recursos del Sistema. Por tanto, no sólo la expresión “por una sola vez”, sino todo el contenido de la norma demandada se ajusta a los lineamientos constitucionales que implantaron el Sistema General de Participaciones. En igual sentido, el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 demandado, prescribe: “SANEAMIENTO DE DEUDAS. Para que las entidades territoriales puedan cancelar las deudas con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con recursos adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas con deudas que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no ser posible el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en favor de la entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos de pago con estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004”.

Como puede observarse, lo perseguido por la citada disposición es extender el plazo para que a la fecha de expedición de la ley, en el evento de que las referidas obligaciones no hubiesen sido canceladas, la Nación concurrirá con recursos adicionales para el cumplimiento de las mismas en los términos que se establecen en la ley, es decir, que no es otra cosa que el desarrollo de la norma constitucional que permite a la Nación participar en la financiación de los gastos 6 Procurador General en los servicios que ella misma señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. De la misma manera, el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, señala: “Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 36 y 41 de la Ley 715 de 2001 y 80 de la Ley 812 de 2003, se pagarán con los excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones los saldos que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley. El Ministerio de Educación Nacional revisará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará el monto por reconocer. El plazo para firmar los acuerdos de pago del saneamiento de la deuda de que habla el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 se ampliará hasta diciembre del 2005.” Esta disposición es reiterativa del compromiso que asumió el Sistema General de Participaciones por disposición del legislador en aras de solventar las deudas adquiridas por las entidades territoriales con cargo al anterior método para el giro de las transferencias por parte de la Nación. En similar sentido, el artículo 55 de la Ley 921 de 2004, también demandado,

preceptúa: “En cumplimiento del artículo 80 de la Ley 812 de 2003, y en caso de no ser posible el cruce de cuentas, el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional suscribirán con las respectivas entidades territoriales los correspondientes acuerdos de pago para el saneamiento de las deudas que estas últimas tienen con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones que se financiaban con los recursos del situado fiscal y que estuvieren vigentes a 31 de diciembre de 2001, los cuales se atenderán con cargo al servicio de la deuda.” 3.5. Así las cosas, las disposiciones demandadas son un desarrollo del precepto constitucional que autoriza a la Nación contribuir con los recursos que considere necesarios a efectos de que las entidades territoriales cumplan los cometidos que 7 Procurador General les ha encomendado la Constitución y la ley, y en el presente caso, respecto de las obligaciones en materia de educación que se habían adquirido con sustento en el situado fiscal y en ningún momento se restringió el contenido del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 1 de 2001, pues esta norma constitucional no hizo alusión alguna sobre la asunción por parte del Sistema General de Participaciones de la totalidad de los compromisos adquiridos por las entidades territoriales con antelación a la entrada en vigencia de dicho sistema. El alcance de la referida norma constitucional transitoria es la estructuración de una fórmula para calcular el monto de las transferencias con destino al sector de la educación, mientras entra en operación de manera definitiva el Sistema General de Participaciones a partir del año 2008, sin que ello genere un

desconocimiento de la Constitución Política que consagró de manera transitoria, el régimen al que se ha hecho alusión.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte Constitucional, declarar la CONSTITUCIONALIDAD, parágrafo tercero transitorio (parcial) del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, artículo 80 parcial de la Ley 812 de 2003, artículo 13 y parágrafo (parciales) de la Ley 917 de 2004 y el artículo 55 (parcial) de la Ley 921 de 2004, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON

Procurador General de la Nación 8 Procurador General

SPTB/AEB

9