PGN - SISTEMA GENERAL DE SALUD - Salario base para cotizar

Procurador General 1 Bogotá, D.C., septiembre 15 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 (parcial) del artículo 5º de la Ley 797 de 2003 “por la cual se regulan algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.

Actor: LUIS AGUSTÍN CASTILLO ZÁRATE

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAS

HERNÁNDEZ

Expediente No. D-5274 Concepto No. 3658 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano LUIS AGUSTÍN CASTILLO ZÁRATE, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad (parcial) del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se regulan algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.

1. Planteamientos de la demanda En concepto del ciudadano Castillo Zárate, la norma acusada desconoce el artículo 158 de la Constitución Política, por cuanto regula un aspecto del sistema general

de salud, a pesar de que el título de la ley hace referencia exclusivamente al sistema general de pensiones. Señala que si bien uno y otro pertenecen al sistema de seguridad social, son temas que tienen desarrollos legislativos independientes. Procurador General 2

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si la expresión “para estos efectos será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base”, vulnera el principio constitucional de unidad de materia.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. El requisito constitucional de unidad de materia a que se refieren los artículos 158 y 169 de la Constitución Política 3.1. Con el fin de racionalizar la actividad legislativa y evitar que se incluyan en las leyes normas ajenas al tema objeto de análisis por el legislador, el constituyente de 1991 consagró dos normas encaminadas a mantener la unidad sustancial de las leyes. Por una parte, el artículo 158 exige que todo proyecto se refiera a una misma materia, señalando que “serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. De otra parte y con este mismo fin, el artículo 169 exige que el título de las leyes corresponda precisamente a su contenido.

El requisito de unidad de materia además de buscar la racionalización de la actividad legislativa, tiene así mismo la finalidad de garantizar los principios de transparencia y publicidad, facilitando el conocimiento de la ley a sus destinatarios, quienes no deben verse sorprendidos con regulaciones mimetizadas en textos de leyes que no hacen referencia al tema específico. 3.2. Con relación a este requisito, la Corte Constitucional, ha acogido una

posición que favorece lo sustancial sobre lo formal, es decir, exige que con independencia del tenor literal del título, subtítulos o contenido específico de las normas que componen una ley, cada uno de los preceptos guarde relación sustancial con el cuerpo de misma. Es por ello, que, garantizando el principio democrático de conservación de la ley, únicamente se declara la inconstitucionalidad de la norma cuando no puede establecerse entre el precepto demandado y el cuerpo de la ley una relación en términos temáticos, teleológicos o sistemáticos. Procurador General 3

4. Título y contenido de la Ley 797 de 2003

Para facilitar el análisis de la norma con relación al cargo de falta de unidad de materia, en el cuadro que aparece a continuación, puede observarse el título de la ley y el contenido de cada una de sus normas. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos de la ley es modificar el régimen pensional de la Ley 100, se señala también el artículo modificado. TITULO LEY 797 DE 2003 “Por la cual se regulan algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”. Art. Art mod TEMA Ley L.100/93 797/03 1 11 campo de aplicación del sistema general de pensiones 2 13 Características del sistema general de pensiones 3 15 afiliados a este sistema 4 17 obligatoriedad de las cotizaciones al mismo sistema, indicando que estas tienen como base el salario o ingresos por prestación de servicios que devenguen los afiliados. 5 18 base de cotización para trabajadores dependientes 6 19 base de cotización para trabajadores independientes

7 20 monto de la cotización 8 27 recursos del Fondo de Solidaridad pensional 9 33 Requisitos para obtener la pensión de vejez 10 34 monto de la pensión de vejez 11 -- requisitos para acceder a la pensión de invalidez, 12 46 requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. 13 47 y 74 Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes 14 65 garantía de pensión mínima de vejez 15 -- registro único de los afiliados al sistema general de pensiones 16 -- régimen pensional de los miembros del magisterio Procurador General 4 17 -- concede unas facultades extraordinarias relativas a la modificación de regímenes especiales 18 36 edad para acceder a la pensión de vejez 19 -- Revocatoria de las pensiones reconocidas irregularmente 20 -- revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública 21 54 plazos que tienen las empresas para realizar las transferencias relativa a las pensiones 22 -- copagos y cuotas moderadoras que deben pagar los pensionados que reciban mesada pensional de hasta 3 salarios mínimos 23 115 obligaciones pensionales de los entes territoriales 24 -- vigencia de la ley y derogatorias

5. Aspectos regulados en el artículo que contiene la expresión demandada 5.1. La expresión demandada está contenida en el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, el cual se refiere a la base de cotización al sistema de pensiones, se transcribe el artículo para poder analizar la conexidad interna del aparte acusado. “Artículo 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las

cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. “El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y Procurador General 5 podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. “En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. “Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de

salud se hagan sobre la misma base”. (subraya fuera de texto) “En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley”. 5.2. En el presente caso, es necesario observar además del título de la ley y el contenido de cada una de sus normas, el contexto general de la Ley 100 de 1993, que se reforma. Si bien el sistema de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993 se rige por el principio de integralidad (artículo 2º, literal d, Ley 100 de 1993) y está compuesto por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios, debe señalarse que existe una regulación general y una regulación independiente para cada uno de lo subsistemas. El libro primero de la ley regula lo relativo al sistema general de pensiones cuya reforma y adición constituye el objetivo de la ley bajo estudio, mientras que el sistema general de seguridad social en salud, tiene su regulación especial en el libro segundo de la misma ley. Como puede observarse ni el título de la ley ni los Procurador General 6 temas tratados en los artículos que la componen, ni siquiera el que contiene la expresión demandada, hacen referencia al sistema de seguridad social en salud. El artículo 5º de la Ley 797 de 2003, modifica el inciso 4º y el parágrafo del artículo

18 de la Ley 100, en cuyo texto original, al establecer las cotizaciones del sistema general de pensiones no se hace ninguna alusión al sistema de salud, lo cual resulta lógico porque la finalidad de los dos sistemas, la forma como se organizan y funcionan, los servicios que cubren, los beneficiarios, los costos, la rentabilidad, la relación temporal entre cotización y prestación, el control que se ejerce sobre ellos, etc., son diferentes y por tanto responden a criterios específicos para cada uno. Es por ello que cualquier regulación debe ser analizada en forma separada. El legislador tiene libertad para determinar que la base de los dos sistemas sea la misma, pero el análisis de cada uno de los sistemas requiere atención especial y no basta con que formen parte del Sistema de Seguridad Social y que tengan como finalidad general garantizar la seguridad social. 5.3. El artículo 18 de la ley que reforma la norma demandada, está contenido en el Capítulo III del libro primero, el cual se titula “cotizaciones al sistema general de pensiones” y este artículo en particular regula la base de cotización de los trabajadores de los sectores privado y público. Mientras que las cotizaciones al sistema general de salud, tienen relación con la regulación del régimen contributivo, el cual se rige por normas especiales, entre otras, por el artículo 65 del Decreto 806 de 1998. Es jurídicamente válido al regular una materia, remitirse a otra norma existente, aun si no está directamente relacionada con el tema, pues ello significa que el legislador consideró pertinente y oportuna tal regulación para el tema que se estaba analizando; lo que no resulta legítimo es la operación contraria, es decir,

que en el proceso de regulación de un tema, se extienda tal regulación a materias que no están bajo estudio del legislador. Procurador General 7 Así, el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, señala cuál es la base de cotización del sistema pensional, así: “el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión y en particular con relación a los trabajadores independientes señala que “las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal.” Como puede observarse, la base de la cotización del sistema de pensiones quedó expresamente establecida en la ley, razón por la cual resulta innecesario para efectos del tema pensional, la expresión que aquí se demanda “Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base”. 5.4. Podría pensarse válidamente que el legislador pretende unificar la base de cotización de los dos sistemas y que por ello se aprobó la expresión demandada, sin embargo, en concepto del Ministerio Público, teniendo en cuenta que la materia que se trata es exclusivamente la pensional, no se debatieron los efectos de la unificación de las dos bases; la expresión acusada implica que al momento de obtener la pensión, la acumulación de las cotizaciones de pensiones dependerá de que coincidan con las cotizaciones de salud, pero las implicaciones de esta interdependencia no fueron consideradas a profundidad. En este caso, se observa que no hay relación sustancial entre la expresión

demandada y el contenido del artículo en que se encuentra ni tampoco con los demás artículos, ni con el título de la Ley 797 de 2003, la cual regula exclusivamente el tema pensional y no el tema de salud, ni tampoco, con las materias modificadas de la Ley 100 de 1993, de tal manera que no se observa que la norma cumpla con los requisitos de claridad, profundidad y totalidad que deben caracterizar la tarea del legislador, ni que contribuya con la finalidad de la ley1, cual es la reforma al sistema de pensiones, según la exposición de motivos que acompañó a la ley, la cual, igualmente, únicamente hace referencia al tema pensional. En particular, con relación a la expresión acusada, la única referencia que se hace en dicha exposición en relación a la expresión acusada es la 1 Sentencias C-435 de 1996, C-390 del 22 de agosto de 1996, C-374 de 1997. Procurador General 8 siguiente “con el fin de evitar conductas indebidas se dispone que en todo caso deberá cotizarse a salud sobre la misma base”. Como puede observarse, no se trata aquí de una simple formalidad en cuanto al tema tratado sino que en este caso, la conexidad que se pretende establece entre los dos sistemas se desvirtúa por la falta de análisis de los efectos de dicha conexión, generando consecuencias que escapan a la finalidad de la ley, puesto que la base de cotización del sistema pensional, queda claramente establecida en la norma. 5.5. Para el Ministerio Público, no se está, en este caso, en un supuesto similar al tratado en la sentencia C-435 de 1996 en la que la Corte Constitucional señaló:

"Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles. “Esto resulta particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida real, convertidas en factor condicionante de su tarea". Con independencia a la conveniencia o no de la norma, el tema central de la ley no permitió que se estudiara a fondo las repercusiones de la misma, pues como se advirtió no era objeto de la ley el sistema de salud ni la regulación integral del sistema de seguridad social. Esta falta de análisis resulta especialmente preocupante en asuntos que afectan derechos fundamentales de los trabajadores. En consecuencia, se solicitará a la Corte excluir el aparte acusado del ordenamiento jurídico. Procurador General 9

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a esa Corporación declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “Para estos

efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 797 de 2003, por no observar el requisito de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/G.Robles/ncdem