PGN - SISTEMA TARIFARIO - Para la expedición de cédulas, expedición de los duplicados, ren

Bogotá, D.C., julio 7 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986, "por el cual se adopta el Código Electoral".

Demandante: ERENESTO ESPINOSA GONZALEZ y Otros

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5758 Concepto No. 3868 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación los ciudadanos ERNESTO ESPINOSA JIMÉNEZ, ALVARO RESTREPO VALENCIA y JUÁN ESTEBAN VALENCIA RICO, contra el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986, según el cual se faculta al Registrador Nacional del Estado Civil para "señalar el valor de los duplicados, renovaciones, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios que ésta preste".

1. Planteamientos de la demanda El demandante estima que la norma acusada vulnera el artículo 338 de la Carta Política, toda vez que al facultar al Registrador Nacional del Estado Civil para "señalar el valor de los duplicados, renovaciones, rectificaciones de las cédulas de

ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios que ésta preste", omitió fijar el sistema y el método con el cual se definen los costos y beneficios y la forma de hacer el reparto de las tasas generadas por los servicios que presta dicha entidad.

2. Problema jurídico Procurador General Corresponde al Procurador General de la Nación, determinar si el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986, en cuanto autoriza al Registrador Nacional del Estado Civil para señalar las tarifas correspondientes a las tasas que se deben sufragar por la expedición de los duplicados, renovaciones y correcciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad, por las publicaciones y por los demás servicios que preste la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin que para tal efecto le fije el sistema y el método para definir sus costos y beneficios y para el reparto de los mismos, viola de manera omisiva la reserva de ley contenida en el artículo 338 de la Carta Política.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. La facultad impositiva derivada de las tasas y contribuciones cuya tarifa puede ser establecida por las autoridades debe obedecer a un sistema y método de fijación de costos y reparto de beneficios establecido previamente por el legislador. El artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986, en cuanto adolece de un sistema y método para la fijación de los costos por algunos servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil, vulnera el principio de legalidad del tributo implícito en el artículo 338 de la

Carta Política. 3.1. Advierte la Procuraduría que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, fundado en el análisis de los textos legales y constitucionales y en la doctrina, no admite duda que los emolumentos que sufragan los usuarios de los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil comportan, dentro del sistema tributario, la naturaleza jurídica de una tasa. Tal especie de los tributos, comporta entonces, una contraprestación directa por parte de los usuarios a un beneficio concreto derivado de la entidad pública, su producto, hace parte del presupuesto estatal, comoquiera que se consigna a favor del tesoro nacional y, no es de carácter obligatorio, pues sólo opera en el evento en que voluntariamente las personas utilizan tales servicios (sentencia C243 de 2005), además, los recursos que se recaudan son aplicados al mismo servicio. 2 Procurador General 3.2. El artículo 338 de la Carta Política ampara el principio de legalidad en materia impositiva. Tal principio conlleva la actuación del Congreso de la República, de las asambleas departamentales o de los concejos municipales en el establecimiento de las tarifas destinadas a la recuperación de los costos de los servicios o la participación en los beneficios que se derivan de los mismos y, cuando el legislador se encuentra en incapacidad de hacerlo, siendo preciso atribuir facultades a las autoridades públicas para tal fin, su intervención consiste en determinarle, por medio de la expedición de actos con fuerza de ley, a dichas autoridades, cual ha de ser el método y el sistema a través del cual se deben fijar

las tarifas y cual la participación de la entidad en los beneficios que se deriven de la prestación de los servicios. (sentencia C-583 de 1996). En caso contrario, ello es, cuando el legislador no interviene para fijar una estructura de costos por los servicios que autoriza, sobre cuya base se toman las decisiones en materia tarifaria, pero faculta a una autoridad para hacerlo, omitiendo el establecimiento de un sistema y método para la fijación de las tarifas, queda al arbitrio de tal autoridad la utilización del sistema y el método que, en su entender resulten más apropiados y, adicionalmente, la facultad de distribuir los costos, atribuyendo tal carga, en su totalidad al usuario del servicio o liberándolo total o parcialmente de la misma; así mismo queda al arbitrio de la autoridad, la determinación sobre la participación y destino de las posibles utilidades o beneficios derivados de la prestación del servicio, aspectos éstos que riñen abiertamente con el principio de legalidad del tributo. A efectos de una mayor precisión sobre la necesidad de que, en estas precisas materias se respeten los principios de legalidad y representación, dijo la Corte Constitucional: "3.2. (...). En relación con esta posibilidad cabe recordar que la Corte en la sentencia C-155 de 2003 luego de hacer el recuento de la jurisprudencia de la corporación sobre el punto, puso de presente que los conceptos de sistema y método deben ser lo 3 Procurador General suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan el expreso mandato del artículo 338 de la Constitución, más no por ello tienen que hacer

una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos atener en cuenta para fijar la tarifa de las tasas o contribuciones, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. "En ese orden de ideas precisó que una exigencia demasiado estricta sobre la determinación del método y el sistema prácticamente haría inocua la posibilidad aludida, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en poder de las autoridades administrativas la regulación plena de ese elemento, en contradicción con el principio de legalidad, que se concreta en la predeterminación del tributo y la representación popular" (sentencia C-243 de 2005). 3.3. En el caso en estudio, se tiene que el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986, autorizó al Registrador Nacional del Estado Civil para establecer las tarifas por ciertos servicios que presta esa entidad en los siguientes términos: "El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios que ésta preste". Revisado el ordenamiento jurídico que orienta el actuar de la Registraduría Nacional del Estado Civil, advierte la Procuraduría que, ni en el Código Electoral, normativa de la cual hace parte la disposición demandada, ni en ordenamientos posteriores con fuerza de ley, se estableció el sistema y método al que debía ceñirse el Registrador Nacional del Estado Civil para efectos de establecer el

sistema tarifario aplicable a la expedición de los duplicados, renovaciones y rectificaciones de las cédulas de ciudadanía, de las tarjetas de identidad, de las publicaciones y demás servicios que presta dicha entidad. En efecto, si bien el Decreto-ley 1010 de 2000 "por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las 4 Procurador General funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones", prevé en su artículo 38 que son funciones de la Registraduría Delegada para el Registro Civil y la Identificación: "1. (...). "4. Elaborar proyectos con sus respectivos estudios socioeconómicos para la determinación de las tarifas de los duplicados y rectificaciones de la cédula de ciudadanía y las copias del registro civil", tal previsión cuyo objetivo es de carácter eminentemente funcional, además de resultar insuficiente para ser aplicada al universo de los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil, se encuentra lejos de cumplir con el requisito de fijar el sistema y método contenido en el artículo 338 de la Carta Política, cuyo alcance fijó la Corte Constitucional en las sentencias C-1371 de 2001 y C-251 de 2002, pues no permite siquiera establecer que efectivamente ha habido una aplicación de tales sistema y método en los distintos momentos en que se hace necesario (i) en el de la definición de los costos de los servicios, (ii) en el de de decisión sobre los beneficios generados

de la prestación del servicio, (iii) en el de la definición sobre el reparto de los costos y beneficios entre los usuarioscontribuyentes. Por lo dicho, con tal disposición no se suple el vicio de inconstitucional que se advierte en la norma cuestionada. 3.4. El Gobierno Nacional, a través del Decreto 1060 de 1996, aprobó los estatutos del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (artículo 2º del decreto mencionado). A su vez, en el CAPÍTULO V de la precitada norma, estableció: "Artículo 19.- El patrimonio del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil estará constituido por: a) (...); 5 Procurador General c). Los recursos que perciba por concepto de la expedición de duplicados de cédulas y de tarjetas de identidad y por rectificación y renovación de los mismos documentos. d) El valor de las publicaciones, revistas, boletines y libros que edite la Registraduría Nacional; d) El producto de los contratos y convenios que celebre para la prestación por parte de la Registraduría de servicios de asesoría y de información o el alquiler de equipos; (...)". De acuerdo con lo anterior, la falta de un sistema y método, fijado por la ley, para efectos de establecer la participación del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil en los beneficios derivados de los servicios que presta la entidad pública, permite inferir que el financiamiento de los planes de tecnificación

y modernización que demanda el organismo para el registro civil y la identificación de las personas, en cuanto a los ítems normativos que se han dejado transcritos, obedece a criterios subjetivos que contrastan con el efecto útil de la norma contenida en el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986. Este Despacho concluye, que la disposición contenida en el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986, en sí misma no vulnera la Carta Política, pero, en atención al criterio jurisprudencial de ése alto Tribunal, al existir una omisión legislativa que hace inescindible la relación entre el ejercicio de la facultad otorgada al Registrador Nacional del Estado Civil en materia tarifaria y la sujeción al contenido del artículo 338 que establece una reserva legal para que sea el Congreso de la República quien fije el sistema y método necesarios para el ejercicio de dicha facultad, la norma acusada debe declararse inexequible y así se solicitará a la Corte Constitucional.

4. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, declarar INEXEQUIBLE el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986.

6 Procurador General Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA

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