PGN - SISTEMA TRIBUTARIO - Núcleo temático del estatuto en relación con los impuestos naci

Bogotá, D.C. 19 de junio de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales”

Actor: JOSE ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA

Expediente No. D-6773 Concepto No. 4328 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano José Roberto Sáchica Méndez, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006, cuyo texto es el siguiente:

LEY Nº 1111 DE 27 DICIEMBRE DE 2006

"POR LA CUAL SE MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DE LOS

IMPUESTOS ADMINISTRADOS POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES" ARTÍCULO 76. Modifícanse los artículos 189,190, 210, 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, los cuales quedan así: Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Artículo 210. Base Gravable. A partir del 1º enero de 2007 la base

gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, Procurador General Concepto No.4328 nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE. Artículo 211. Tarifas. A partir del 1º. de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes: 1) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $2000 será de $400 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido. 2) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2000 pesos será de $800`por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido. Parágrafo 1. Dentro de las anteriores tarifas se encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30/71, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al consumo. Parágrafo 2. La tarifa por cada gramo de picadura rapé o chinú será de $30. Parágrafo 3. Las tarifas aquí señaladas se actualizarán anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1 de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada. Parágrafo 4º. Para estos efectos se tendrán en cuenta los precios vigentes

en el mercado correspondientes al año 2006. “ARTÍCULO 77. En los demás aspectos, el impuesto se seguirá rigiendo por las disposiciones de la Ley 223 de 1995, sus reglamentos, y/o las normas que los modifiquen o sustituyan, en tanto sean compatibles con las disposiciones del presente capítulo.”

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano Sáchica Méndez considera que las disposiciones acusadas vulneran el principio de unidad de materia y el de identidad legislativa, por los siguientes motivos: 1.1. En cuanto a la violación del principio de unidad de materia, señala que el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado es un gravamen

2 Procurador General Concepto No.4328 perteneciente a los departamentos y al Distrito Capital y que, por lo tanto, no puede incluirse dentro de un ordenamiento que contiene únicamente impuestos nacionales administrados por la DIAN. Para fundamentar el cargo sostiene que la propuesta del Gobierno Nacional tenía por único fin el de sustituir el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN y no modificar tributos territoriales. 1.2. Los artículos acusados no fueron objeto de discusión por parte de las comisiones correspondientes en primer debate, con lo cual se vulnera “el principio de deliberación mínima, pues no se dio la discusión amplia y suficiente acerca de los alcances e implicaciones que esta reforma podía tener, a la luz de los principios de equidad y progresividad que rigen el sistema tributario”. (…) “En el caso en estudio, abruptamente se incluyó en el articulado del segundo debate el texto antes mencionado, con lo cual se introdujo una materia nueva, desconociendo la

reglamentación que existe sobre la materia, pues si bien el principio de identidad flexible lo permite, las materias que se introduzcan durante el trámite del debate deben guardar conexidad con la materia inicialmente discutida, esto es, que exista unidad de materia, (…)”. Al respecto, el Ministerio Público conceptuará lo siguiente:

2. Problema jurídico Deberá establecerse si las disposiciones relativas al impuesto departamental al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado tiene unidad de materia con el contenido general de la Ley 1111 de 2006 y si en la inclusión de dichas normas durante el trámite legislativo se respetó el principio de identidad.

3. Aclaración previa El artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 ha sido acusado por violación al principio de unidad de materia dentro de los procesos D-6672 y D-6755.

3 Procurador General Concepto No.4328 3.1. Dentro del proceso D-6672 el actor señalaba que con la eliminación de la reserva estadística, el artículo 76 modificaba las funciones del DANE, lo cual, carecía de conexidad temática con la reforma tributaria y, en consecuencia, vulneraba el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Carta. Mediante sentencia C-480 de 2007, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 76. Sin embargo, como puede advertirse, el cargo propuesto en esa oportunidad difiere totalmente del planteado por el ciudadano Sáchica Méndez. 3.2. Dentro del proceso D-6755 el actor señalaba someramente que como los recursos provenientes del tributo pertenecen a las entidades territoriales y no son

administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dichos preceptos no respetan el principio de unidad de materia. En esa ocasión, en razón del número e insipiencia de los cargos planteados, el Despacho consideró que el artículo acusado tenía una vinculación objetiva y razonable con el núcleo temático de la Ley 1111 de 2006, por tratarse de un impuesto al consumo cuyo importe dependería del precio de venta al público que certifique semestralmente una autoridad del orden nacional. No obstante, teniendo en cuenta que la presente demanda sí fundamenta suficientemente los cargos respectivos, el Despacho se permite modificar su concepto en relación con la unidad de materia de los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006. Veamos:

4. Principio de unidad de materia y principio de identidad 4.1. El principio de la unidad de materia legislativa propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley”1. Así, frente al alcance de dicho principio, la 1 Sentencia C-692 de 2003

4 Procurador General Concepto No.4328 jurisprudencia constitucional ha dicho que “el concepto de unidad de materia2 a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o

incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.”3 Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley”4. En conclusión, el Congreso vulnera el principio constitucional sobre unidad de materia “cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado”5. “Así pues, para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de 22 Sentencias C-390 y C-435 de 1996, C-428 y C-584 de 1997, entre otras 3 Sentencia C-352 de 1998

4 Ibídem 5 Ibídem 5 Procurador General Concepto No.4328 manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador”.6 Adicionalmente “el principio de unidad de materia “no impone que la ley se ocupe únicamente de núcleos temáticos pues también puede desarrollar temas conexos siempre que esa conexidad se advierta con un criterio objetivo y razonable.”7. 4.2. Por su parte, el principio de identidad8 exige que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática9. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate, los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación10. Así pues, el ordenamiento constitucional “autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones11.” 4.3. Finalmente, debe precisarse que la Corte Constitucional ha diferenciado claramente el principio de unidad de materia del principio de identidad, señalando

lo siguiente: 6 Sentencia C-501 de 2001 y C-245 de 2004 7 Sentencia C-995 de 2001 8 Sentencia C-702 de 1999 9 Sentencias C-1190 y C-950 de 2001 10 Sentencia C-702 de 1999 y C-706 de 2005 11 Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001 6 Procurador General Concepto No.4328 “5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.” 12

5. Los artículos 76 y 77 acusados no guardan unidad de materia con el

contenido general del articulado de la Ley 1111 de 2006 y en el proceso de su formación no se respetó el principio de identidad legislativa 5.1. El núcleo temático de la Ley 1111 de 2006 es la modificación sustancial y procedimental del Estatuto Tributario en relación con los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales: con excepción de los demandados en esta oportunidad, dicha ley se ocupó de regular únicamente impuestos nacionales: el impuesto sobre la renta y complementarios, el impuesto a las ventas, el impuesto al patrimonio y el gravamen a los movimientos financieros. Por su parte, el impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado no es un impuesto nacional ni es administrado por la DIAN, ni pertenece al Estatuto Tributario Nacional (es un impuesto perteneciente a los departamentos y al Distrito Capital), es decir, que no hay conexidad material entre los artículos acusados y la ley que los contiene: el simple hecho que la Ley 1111 se refiera a impuestos y que 12 Sentencia C-1147 de 2003 7 Procurador General Concepto No.4328 los artículos 76 y 77 regulen un impuesto no implica, de modo alguno, que exista conexidad temática entre dichas disposiciones y el tema general de la ley. Teniendo en cuenta la titularidad del impuesto, los artículos acusados y la ley, no comparten una misma causa u origen, por lo que puede señalarse que no hay conexidad causal. No hay conexidad teleológica pues en las finalidades que persiguió el legislador con su creación no hay relación razonable: la finalidad perseguida con la expedición de

la Ley 1111 fue reformar la estructura tributaria nacional, mientras que la finalidad perseguida con la inclusión de los artículos 76 y 77 acusados fue la de modificar la base gravable y la tarifa del impuesto al cigarrillo para facilitar su recaudo por parte de los departamentos y el distrito capital. Por último, es evidente que no pueden existir razones de técnica legislativa que hicieran conveniente incluir la regulación sobre el impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado dentro de la Ley 1111, pues la inclusión de ese impuesto dentro del cuerpo de la ley es totalmente antitécnica, precisamente por ser ajena a los contenidos generales de la ley. 5.2. Ahora bien, es claro que los artículos 76 y 77 acusados, se incluyeron en la ponencia para segundo debate en las plenarias, (Gacetas del Congreso 617 y 619 de 2006 y 034 de 2007). Así mismo, que el tema específico de que tratan los preceptos no fue objeto de debate por parte de las comisiones: ni en la iniciativa gubernamental, ni durante el debate en las comisiones constitucionales permanentes, se trató de forma alguna el tema del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado. Dichos artículos sólo aparecieron en el trámite legislativo en la ponencia para segundo debate en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. No se requiere, entonces, de un exhaustivo análisis para concluir 8 Procurador General Concepto No.4328 que la inclusión de los artículos 76 y 77 durante la ponencia para segundo debate no respetó el principio de identidad legislativa pues esos artículos nuevos eran

totalmente ajenos a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate, asuntos éstos que como ya se señaló se referían exclusivamente a impuestos nacionales administrados por la DIAN.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a esa Corporación declarar INEXEQUIBLES los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/MRuiz 9