PGN - SISTEMA TRIBUTARIO - Sustitución del registro de exportadores por el registro único

Bogotá, D.C., julio 5 de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 (parcial) y 36 (parcial) de la Ley 863 de 2003.

Demandante: HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D–6820 Concepto No. 4340 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, instauró el ciudadano HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ contra los artículos 19 y 36 de la Ley 863 de 2003 (Diario Oficial 45.415, del 29 de diciembre de 2003), los cuales se citan textualmente con los apartes demandados subrayados: ARTÍCULO 19. REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo 555-2: "Artículo 555-2. Registro Único Tributario - RUT. El Registro Único Tributario, RUT, administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituye el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar las personas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y no contribuyentes declarantes de ingresos y patrimonio; los

responsables del Régimen Común y los pertenecientes al régimen simplificado; los agentes retenedores; los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros, y los demás sujetos de obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respecto de los cuales esta requiera su inscripción. El Registro Único Tributario sustituye el Registro de Exportadores y el Registro Nacional de Vendedores, los cuales quedan eliminados con esta incorporación. Procurador General Concepto No. 4340 Al efecto, todas las referencias legales a dichos registros se entenderán respecto del RUT. Los mecanismos y términos de implementación del RUT, así como los procedimientos de inscripción, actualización, suspensión, cancelación, grupos de obligados, formas, lugares, plazos, convenios y demás condiciones, serán los que al efecto reglamente el Gobierno Nacional. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales prescribirá el formulario de inscripción y actualización del Registro Único Tributario, RUT. PARÁGRAFO 1o. El Número de Identificación Tributaria, NIT, constituye el código de identificación de los inscritos en el RUT. Las normas relacionadas con el NIT serán aplicables al RUT. PARÁGRAFO 2o. La inscripción en el Registro Único Tributario, RUT, deberá cumplirse en forma previa al inicio de la actividad económica ante las oficinas competentes de la DIAN, de las cámaras de comercio o de las demás entidades que sean facultadas para el efecto. Tratándose de personas naturales que por el año anterior no hubieren estado

obligadas a declarar de acuerdo con los artículos 592, 593 y 594-1, y que en el correspondiente año gravable adquieren la calidad de declarantes, tendrán plazo para inscribirse en el RUT hasta la fecha de vencimiento prevista para presentar la respectiva declaración. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de registrarse por una calidad diferente a la de contribuyente del impuesto sobre la renta. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se abstendrá de tramitar operaciones de comercio exterior cuando cualquiera de los intervinientes no se encuentre inscrito en el RUT, en la respectiva calidad de usuario aduanero. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los responsables del Impuesto sobre las Ventas pertenecientes al Régimen Simplificado que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley no se hubieren inscrito en el Registro Único Tributario, RUT, tendrán oportunidad de inscribirse sin que haya lugar a la imposición de sanciones, antes del vencimiento de los plazos para la actualización del RUT que señale el reglamento." (…) ARTÍCULO 36. INFORMACIÓN EN MATERIA ADUANERA. Los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental no están sometidos a reserva alguna.” 2 Procurador General Concepto No. 4340

1. Planteamientos de la demanda 1.1. El ciudadano Restrepo Vélez afirma que la sustitución del Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario como mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros,

cuya inscripción es requisito para que se les tramiten operaciones de comercio exterior; y, la no reserva de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, vulneran la reserva de las leyes generales o “marco” para que el gobierno regule el comercio exterior y modifique el régimen de aduanas, por estar relacionados los asuntos demandados con estos temas cuadro y haber sido tramitados directamente mediante ley ordinaria. Indica el demandante que la atribución legislativa en las materias señaladas se limita a la expedición de las leyes marco, y no a su desarrollo, que le compete al gobierno nacional, lo que considera no se cumplió porque ni del contenido material de las disposiciones acusadas, ni del título de la ley se puede afirmar que se trata de normas generales a las cuales se debe sujetar el gobierno nacional para desarrollarlas. 1.2. Finalmente, señala que el artículo 36 acusado viola el artículo 74 de la Constitución porque “la ley puede señalar en forma concreta los casos específicos de información que están sometidos a reserva, pero no, como se hace en la presente norma, los casos puntuales en que no opera dicha reserva, pues se repite, la regla general constitucional establece la no restricción de la información.” 3 Procurador General Concepto No. 4340

2. Aclaración previa 2.1. El Despacho encuentra que la argumentación del cargo por violación al artículo 74 constitucional es insuficiente, teniendo en cuenta que ciudadano no presenta elementos por lo menos despierten “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace

necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Auto 288 de 2001). El artículo acusado señala que “Los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental no están sometidos a reserva alguna.” Por su parte, el artículo 74 constitucional, consagra que “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.” De la argumentación según la cual, el legislador puede establecer los casos en que la información está sometida a reserva de ley, pero en cambio, no está autorizado para señalar puntualmente casos particulares de información que no está sometida a dicha reserva, no surge el mínimo elemento de juicio que permita al juez constitucional deducir una oposición razonable entre las normas confrontadas, esto es, el artículo 36 de la Ley 1111 de 2006 y el artículo 74 de la Constitución, razón por la que el Despacho solicitará a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva. 2.2. Ahora bien, teniendo en cuenta que los demás argumentos de la demanda no varían en lo sustancial de los expuestos por el mismo ciudadano dentro de la demanda de constitucionalidad D-6420, decidida mediante fallo inhibitorio C-111 de 2007, el Ministerio Público reiterará el concepto rendido dentro de ese proceso, así:

3. Problema jurídico

4 Procurador General Concepto No. 4340 El Ministerio Público analizará lo siguiente: ¿Vulneran la reserva de las leyes generales o “marco” para que el gobierno regule el

comercio exterior y modifique el régimen de aduanas, las decisiones directas del legislador de: a) sustituir el Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario para identificar, ubicar y clasificar a los usuarios aduaneros; b) exigir la inscripción de éstos en dicho registro para el trámite de las operaciones de comercio exterior; y, c) no permitir la reserva de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación? Para responder este interrogante, en el desarrollo del concepto se estudiarán los temas de: a) inhibición judicial constitucional para conocer de fondo la presente demanda por falta de claridad en el cargo, y, b) desarrollo del principio de eficiencia contributiva para combatir la evasión.

4. Inhibición para conocer de fondo acerca de la presente demanda por falta de claridad en el cargo formulado. Subsidiariamente, se tiene que los contenidos normativos demandados se ajustan al orden constitucional sin vulnerar el ámbito de las leyes marco para regular el comercio exterior y el régimen de aduanas, puesto que desarrollan el principio de eficiencia contributiva para controlar la evasión. 4.1. En primer lugar, debe indicarse que el demandante RESTREPO VÉLEZ, en sentido estricto presenta un libelo acusatorio que no genera una verdadera controversia constitucional en relación con el cargo de vulneración de la reserva de las leyes generales o “marco” para que el gobierno regule el comercio exterior y modifique el régimen de aduanas, porque el ataque formulado no es claro (Sentencia C-1052 de 2001) en cuanto no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el ámbito de su competencia en tal sentido e invade la órbita reguladora

del gobierno nacional para los temas aludidos. 5 Procurador General Concepto No. 4340 En este sentido, el accionante afirma que las decisiones directas del legislador de sustituir el Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario para identificar, ubicar y clasificar a los usuarios aduaneros; exigir la inscripción de éstos en dicho registro para el trámite de las operaciones de comercio exterior; y, de no permitir la reserva de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, vulneran el contexto constitucional de las leyes cuadro o de carácter general. Pero, en relación con los contenidos normativos demandados, no indica la manera cómo este contexto superior se vulnera, estableciendo o analizando el concepto de normas generales procedentes y/o los objetivos o criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para regular el comercio exterior o modificar el régimen de aduanas, de acuerdo con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 19o. del artículo 150 de la Constitución Política. Es decir, no establece cuál debió ser el ámbito de competencia del congreso y el del gobierno al respecto, ni cómo la actuación del primero invadió la competencia del segundo. Es más, se echa de menos la determinación previa de si dichas normas regulan, per se, asuntos de comercio exterior o de régimen de aduanas en sentido estricto. En esas circunstancias, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de la presente demanda por ineptitud sustantiva en relación con el cargo indicado, por falta de claridad en la formulación del mismo.

4.2. Sin embargo y teniendo en cuenta que la presente demanda fue admitida, de fondo puede decirse que las decisiones del legislador de sustituir el Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario para identificar, ubicar y clasificar a los usuarios aduaneros; exigir la inscripción de éstos en dicho registro para el trámite de las operaciones de comercio exterior; y, de no permitir la reserva de los datos 6 Procurador General Concepto No. 4340 contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, no vulneran la competencia de las leyes “marco” para regular el comercio exterior y el régimen de aduanas. Lo anterior debido a que los temas cuestionados desarrollan el principio de eficiencia contributiva encaminado a combatir la evasión, en un marco de dirección de la economía, con la consecuente unidad de materia, asuntos de competencia plena del legislador con el más amplio margen de configuración aceptable (Constitución Política, artículos 158, 169, 334, 363), tal como lo indican los títulos tanto de la Ley 863 de 2003 como del Título II de la misma (dentro del cual se encuentran los artículos 19 y 36 contentivos de las normas demandadas), y lo corrobora su artículo 37, el cual establece recompensas por denuncia de evasión y contrabando. Por tal razón, subsidiariamente la Vista Fiscal solicitará a la Corporación Constitucional declarar ajustados al orden fundamental los apartes normativos demandados.”

5. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para conocer de fondo acerca de las expresiones “los importadores,

exportadores y demás usuarios aduaneros”, “el Registro de Exportadores y”, y la del inciso final del parágrafo 2o., contenidas en el artículo 19, e “Información en materia aduanera” y “aduaneras de importación y exportación, así como en las”, del artículo 36, ambos de la Ley 863 de 2003, por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente, declarar EXEQUIBLES las indicadas expresiones. Señores Magistrados, 7 Procurador General Concepto No. 4340

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/JDContrerasB/MRuiz 8