PGN - SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA - Competencia del gobierno para dictar su estructura con

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PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 199 – 2007 25 – IX - 07

CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

CONSEJERO PONENTE: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

E. S. D.

REFERENCIA : PROCESO 1474 – 2006

ACTOR : ARIEL HERNÁNDEZ SERNA

DEMANDAD0 : NACIÓN – GOBIERNO NACIONAL

ACCIÓN : SIMPLE NULIDAD

ASUNTO : VISTA FISCAL ÚNICA INSTANCIA I.- INTRODUCCIÓN Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro del término legal, a emitir su concepto en el proceso de la referencia, que conoce el Consejo de Estado en única instancia, a través de su Sección Segunda, Subsección “A”, en virtud de lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (modif.. art. 2° Decreto 597 de 1988 y art. 36 Ley 446 de 1998), por ser proferido, por autoridad nacional, el acto demandado, y versar el litigio sobre materia laboral, en particular, respecto de la estructura del Banco Cafetero S. A., Bancafé. (Reglamento del Consejo de Estado: Acuerdo 039 de 1990, modificatorio del Acuerdo 1° de 1971, Acuerdo 055 de 2003 y normas subsiguientes y concordantes).

II. ANTECEDENTES 2 2. 1. De la nulidad deprecada

Mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad o contencioso objetivo previsto en el artículo 84 del Decreto Ley 01 de 1984, modificado por el artículo 14 del Decreto Ley 2304 de 1989, se pidió desde el 28 de julio de 2006 (Fl. 47 vuelto), con expresa solicitud de suspensión provisional, formulada en el mismo escrito, por el ciudadano ARIEL HERNÁNDEZ SERNA la nulidad de la expresión “excepto en cuanto al régimen de personal que será el previsto en el artículo 29 de sus estatutos”, contenida en el artículo 1° del Decreto No 092 de 2000. 2. 2. Normativa infringida y de las razones de la infracción El demandante considera violados los artículos 6°, 13, 53, 115, 122, 150 numerales 1, 2, 10 y 19, y, 189 numeral 16 del Estatuto Superior; y, de manera general la Ley 6ª de 1945, los Decretos 2400 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, así como los artículos 4°, 492 y 494 del Código Sustantivo del Trabajo, “al remitir al artículo 29 de los estatutos del Bancafé para que, en aplicación de esta última norma, se cambiase el régimen jurídico aplicable a los trabajadores oficiales que es y debe ser el aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado régimen de personal encuadrado por normas especiales diferentes al Código Sustantivo del Trabajo que es lo que inconstitucionalmente consagra el aparte demandado del artículo 1 del decreto 092, al crear una

excepción al régimen de personal e imponer como excepción la aplicación del Código Laboral. Resulta palmaria, entonces, la inconstitucionalidad del aparte subrayado del decreto que sujeta todas las relaciones en cuanto al régimen de personal tanto los derechos colectivos e individuales a las normas del estatuto laboral ya que lo natural y constitucional es que las relaciones laborales de los trabajadores oficiales se regulen por normas especiales y las demás que son aplicables a servidores del Estado vinculados con contrato de trabajo. Reformó y derogó el Presidente, mediante decreto las leyes enunciadas pues sustrajo de su aplicación a los trabajadores oficiales del Bancafé, los exceptuó de su aplicación, excepción que las mentadas leyes no legislan. El Decreto 092 al remitir para que se aplique el artículo 29 de los estatutos del Bancafé, que es una simple escritura pública y no una norma de alcance nacional, también desconoció abruptamente y de manera evidente el numeral segundo del artículo 150 constitucional ya que derogó los artículos 4° y 492 del Código Sustantivo del Trabajo. El primero de ellos 3 expresamente prohíbe someter a los dictados del Código a los trabajadores oficiales como lo son las personas que laboran en el Bancafé servidores del Estado, rama Ejecutiva, que deberán regirse por las normas aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado. El segundo de dichos artículos del Código, deja vigente el derecho individual del trabajo en cuanto se refiere a los trabajadores oficiales, es decir que continúan aplicándose las normas especiales para los trabajadores oficiales y por tanto las relaciones individuales entre el Estado empleador y los

trabajadores oficiales serán sometidas al régimen de personal establecidas en esas normas especiales y no al régimen de personal de las normas individuales del C. S. del T…El precepto demandado desconoce las normas generales dictadas por el Congreso que fijan los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para establecer el régimen de personal de los trabajadores oficiales al servicio de las empresas industriales y comerciales del Estado, entre dichas empresas está la denominada BANCAFÉ S. A…”, amén de la desatención a la jurisprudencia contenida en las sentencias C – 465 y 510 de 1992, C – 262 de 1995, C – 428 de 1997 y C – 129 y 196 de 1998 que tratan, en términos generales, sobre las Leyes Cuadro y sus principales características: “. Estas leyes trazan las normas generales, fijan la política, los criterios y los principios generales, y dan las orientaciones a las que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos. Se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta. Es una combinación del momento de necesaria estabilidad y generalidad (ley), con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de esa política general (decreto). El legislador define los principios y objetivos generales que regulan la materia, dejando al ejecutivo el espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. La determinación de las facultades de intervención en cabeza del Gobierno Nacional obedece a la preceptiva constitucional establecida en el numeral 19 del artículo 189 de la Constitución

Política. Esta delimitación de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo, obedece claramente a los lineamientos que sobre el particular ha fijado la Corte Constitucional…”. Con los mismos argumentos deprecó la suspensión provisional del acto parcialmente atacado”. (Fls. 29 a 47). 4 Los folios que preceden al libelo introductorio y a la petición de la medida precautelativa contienen el acto cuestionado en esta sede judicial y los antecedentes de transformación de la entidad bancaria.

III. ADMISIÓN DEMANDA y RESOLUCIÓN SOBRE LA MEDIDA PRECAUTORIA Se admitió por intermedio del proveído calendado al 25 de enero de 2007, ordenándose vincular a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público e imprimirle el trámite de rigor, y, respecto de la suspensión provisional, que se denegó, se dijo en tal entonces y en lo pertinente por el conductor: “…De conformidad con el artículo 152 del C. C. A., para que proceda la suspensión provisional, tratándose de la acción de simple nulidad, basta que hay manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. El decreto 092 del 7 de febrero de 2000, “por el cual se modifican algunos aspectos de la estructura del Banco Cafetero S. A., Bancafé”, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política,

y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998…De la confrontación de los textos, es claro que en efecto el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política consagra que el Presidente de la República, puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. A su vez, el artículo 1° del Decreto 092 del 7 de febrero de 2000, señala que el Banco Cafetero S. A., se encuentra sometido al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, excepto en cuanto al régimen de personal que será el previsto en el artículo 29 de sus estatutos y el de las actividades propias del giro ordinario de sus negocios que se sujetarán a las disposiciones del derecho privado. Deben entonces analizarse con detenimiento las normas demandad, a saber Decreto 092 del 7 de febrero de 2000 y el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, para establecer si realmente con la expedición del decreto mencionado, se vulneró la facultad consagrada en la ley, que en sentir del 5 peticionario, surgió al excepcionarse del régimen jurídico natural y obvio de los trabajadores oficiales, a los trabajadores del Banco…”. (Fls. 188 a 193).

IV. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Ministerio de Hacienda y Crédito Público Es de la teoría que las pretensiones de nulidad no deben prosperar y sustenta tal proposición con aporte jurisprudencial relacionado con la nueva calificación que de los empleados del Banco se hace a partir de su reestructuración (No son trabajadores oficiales), el reconocimiento de las

facultades presidenciales para modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales y la categorización de las leyes marco o cuadro como lo es la Ley 489 de 1998. En lo pertinente a cada uno de estos ítems, trajo a colación: “…Importa hacer notar que desde la contestación de la demanda BANCAFE alegó en su defensa que “a partir del 4 de julio de 1994, el BANCO CAFETERO tiene una naturaleza jurídica de Sociedad de Economía Mixta, pero con capital inferior al 90% por tal razón las relaciones laborales de ésta con sus trabajadores a partir de la fecha se rigen con las normas del sector privado, afirmación que halla respaldo probatorio en el certificado de folio 112, del que es dable deducir que, a lo sumo, para el 5 de julio de 1994 la participación estatal en esta entidad bancaria sería del 85.11%. Significa lo anterior que sí a partir de esa fecha al banco demandado no se le aplicaba el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, sus trabajadores no podían ser catalogados como oficiales. Y si es ello así, resultaría entonces que toda vez que ingresó a prestar servicios al accionado el 15 de octubre de 1975, el actor no alcanzó a completar 20 años de servicios continuos o discontinuos como trabajador oficial, razón por la cual no le son aplicables las disposiciones legales que 6 invocó en sustento de la pensión de jubilación que demanda, pretensión de la que, en consecuencia, deberá ser absuelto el demandado” “…Como el actor considera que las decisiones contenidas en el decreto acusado desconocen el régimen especial de los empleados

oficiales, al remitirlo a la aplicación del artículo 29 de los estatutos, documento privado, creado por un grupo de particulares, él concluye que tal acto administrativo contravía el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política antes descrito, y el artículo 115 constitucional, el cual prescribe el régimen jurídico de los servidores que pertenecen a la rama ejecutiva del orden nacional. En relación con lo anterior, este Ministerio resalta el error en que incurrió el actor al llegar a tales conclusiones, toda vez que desconoció los mínimos principios constitucionales y legales que autorizan al Gobierno Nacional para ejercer las funciones descritas a través del decreto mencionado. En efecto, el presidente goza de facultades constitucionales y legales para modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales, adoptar su planta de personal y suprimir cargos en establecimientos públicos descentralizados…El Consejo de Estado ha reconocido las facultades del Presidente de la República para modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales y adoptar las plantas de personal correspondientes, particularmente en entidades descentralizadas como lo es Bancafé…La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo del 6 de septiembre de 2001, determinó que: el presidente goza de facultades para suprimir los cargos en los establecimiento públicos descentralizados por servicios, con base en el artículo 189 numeral 16. Así mismo, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 establece unos principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar, variar, transformar o renovar la

estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política…De los 7 supuestos anteriores se concluye que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, autoriza al Gobierno Nacional para modificar la estructura y de contera la planta de personal de las entidades nacionales, entre estas la de los establecimientos públicos, condicionando su ejercicio a que el Congreso determine previamente “los principios y reglas generales”… “…Ahora bien, el artículo demandado incluye una disposición respecto de la planta de personal de una entidad administrativa nacional como es Bancafé. En consecuencia, el acto administrativo acusado está en armonía con las facultades previstas en cabeza del presidente por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y, por tanto, íntimamente ligado con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, norma a la cual la jurisprudencia nacional le ha otorgado la categoría de norma GENERAL, CUADRO O MARCO, la cual se entiende como aquellas que “deben obedecer a una estructura general, abstracta, deben señalar los objetivos y criterios que ha de seguir el gobierno en determinadas materias, dejando las particularidades en manos del Ejecutivo”… (Fls. 64 a 74).

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por los intervinientes activo y pasivo no se registró escrito alguno de tal naturaleza, en esta etapa procesal.

VI. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 6. 1. Planteamiento general

En criterio de esta Agencia del Ministerio Público la petición de anulación parcial del artículo 1° del Decreto 092 de 2000 – 2 de febrero -, atinente específicamente a la excepción de aplicación del régimen de personal a los trabajadores del Banco Cafetero S. A., Bancafé, de la que corresponda a los adscritos a las empresas industriales y comerciales del Estado, debe ser DESPACHADA DESFAVORABLEMENTE, en atención a las razones de 8 derecho y a los razonamientos jurisprudenciales que a continuación se plasman. 6. 2. Análisis Por incompetencia fue atacado el artículo 1° del precitado decreto que se refiere a la no aplicación del régimen laboral de trabajadores oficiales a os empleados de Bancafé, en cuanto en él se dispuso: “El Banco Cafetero S. A., Bancafé, es una sociedad por acciones, de economía mixta del orden nacional de la especie de las anónimas, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, excepto en cuanto al régimen de personal que será el previsto en el artículo 29 de sus estatutos y el de las actividades propias del giro ordinario de sus negocios que se sujetarán a las disposiciones del derecho privado”. La parte demandada corresponde a la subraya y ésta es extra texto. (Fls. 1 y 79). 6. 2. 1. Incompetencia El mayor y más grave de los vicios imputados dentro de esta causa es el de la incompetencia por parte del Presidente de la República para proferir el acto administrativo cuestionado, en cuanto en sentir del demandante la

decisión administrativa en él contenida ni está consagrada en el numeral 16 del artículo 189 del Estatuto Superior como atribución suya, ni le era posible crear la excepción para darle relieve de norma legal de alcance nacional a una escritura pública, la que contiene los Estatutos. La incompetencia ha sido entendida como la inexistencia del poder o la potestad legal de la autoridad pública para ejercer determinada y válida actuación, pues la expresión de la voluntad administrativa debe emanar del órgano al cual la ley le atribuyó dentro de sus funciones el desarrollo de una actividad determinada, y si el acto administrativo se expide por alguien que carece de competencia el acto es inválido. 9 Asimismo es de recordar que la doctrina y la jurisprudencia han afirmado que en todo acto administrativo existen ciertos elementos esenciales, de los cuales dependen su validez y eficacia, como el del órgano competente, amén de la voluntad administrativa, su contenido, sus motivos, la finalidad y la forma. Las anteriores nociones traídas al sublite le permiten a esta Agencia del Ministerio Público precisar que no es de recibo la precedente apreciación interpretativa del actor pues, en primer lugar, la Ley 489 de 1998 sin perjuicio de disponer, a tono con la Constitución de 1991, de manera general, la nueva estructura administrativa, por intermedio de su artículo 121 dispuso la derogatoria de las disposiciones que le fueren contrarias, esto es, que respecto del Banco Cafetero S. A., quedó sometido a las nuevas regulaciones, y, en este orden de ideas, como Sociedad por Acciones, de Economía Mixta –anónima – sometida al régimen de Empresa Industrial y

Comercial del Estado –con las excepciones relacionadas con su personal y con el giro ordinario de sus negocios, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debía adecuarse a lo previsto respecto de estos entes en el artículo 85 y siguientes de la Ley 489; y, en segundo término, que entratándose de esta clase de entidad descentralizada la jurisprudencia ha convenido que el Presidente de la República sí es competente para dictar los actos administrativos necesarios a su adecuación a la nueva estructura. Ahora bien, para determinar si el Gobierno Nacional es competente para dictar la nueva estructura del Banco Cafetero S.A., como sociedad de economía mixta, con régimen de empresa industrial y comercial del estado por tener un capital superior al 99% de carácter oficial, con las excepción acusada, es necesario hacer el recuento normativo de las disposiciones que regulan el caso: La Carta Política estableció en sus artículos 150 y 189: “Artículo 150.- Corresponde al Congreso: numeral 7°: Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos 10 administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía, así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. “Artículo 189.- el Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa puede:…14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, lo empleos

que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. 15. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley 16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”. Por su parte la Ley 489 de 1998, determinó en su artículos 38, 54, 97 y 105: “ARTICULO 38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: 2. Del Sector descentralizado por servicios: b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;…”.

“ARTICULO 54. PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES CON SUJECION A LAS

CUALES EL GOBIERNO NACIONAL PUEDE MODIFICAR LA ESTRUCTURA

DE LOS MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y DEMAS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente

de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: a)…m) Literal CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal”. “ARTICULO 97. SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA. Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley. PARAGRAFO. Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales 11 el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado. “ARTICULO 105. CONTROL ADMINISTRATIVO. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades. No obstante, se exceptúa de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto.” Así mismo, es necesario precisar que:

1.- La Ley 489 de 1998 en el artículo 54 señala los principios y reglas generales a los cuales debe ceñirse el Gobierno Nacional para modificar, es decir, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional, dentro de los cuales están las sociedades de economía mixta y las empresas industriales del estado, pues éstas últimas forman parte del sector descentralizado por servicios, de acuerdo a lo dispuesto en el literal f) del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 489. La Corte Constitucional en sentencia C - 209 del 24 de abril de 1997, con ponencia de HERRERA VERGARA, indicó: “El ordenamiento constitucional colombiano atribuye al Legislador la facultad de regular la organización y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asignó mayores poderes al Ejecutivo para que la administración pública fuera dinámica y se adecuara más fácilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la función administrativa, mantuvo para el Congreso de la República la competencia constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, con el respectivo señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, así como, de regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras. 12 De ahí que, el numeral 7o. del artículo 150 de la Carta le atribuya al Congreso de la República la función constitucional de "Determinar la estructura de la

administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.". Cabe anotar, que dicha potestad del Legislador no supone un ejercicio totalmente independiente de la misma, requiere de la participación gubernamental para expedirlas o reformarlas, ya que la iniciativa de esas leyes pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional (C. P., art. 154, inciso 2o.). A su turno, el artículo 189 de la Constitución Política reconoce al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, las atribuciones consistentes en reordenar la estructura de la administración central mediante la creación, fusión o supresión, conforme a la ley, de los empleos que demande la administración central, con el señalamiento de sus funciones especiales y la fijación de sus dotaciones y emolumentos (num. 14); suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (num. 15); así como, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales (num. 16), de conformidad con la ley. Así pues, estas facultades le permiten al Ejecutivo adecuar las entidades y organismos mencionados a las políticas del gobierno, de conformidad con los principios y reglas generales que para el efecto defina el Legislador, mediante una ley que señale el ámbito

de acción y decisión del Ejecutivo. En este orden de ideas, el Constituyente de 1991, distribuyó las distintas competencias que determinan la reestructuración general de la administración pública entre el Legislador y el Presidente de la República, a fin de que sean ejercidas en forma coherente y armónica, evitando, así, la discrecionalidad excesiva en su ejercicio. 13 De manera que, frente a la facultad otorgada al Ejecutivo para crear, fusionar o suprimir los citados empleos requeridos por la administración central y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (C. P., art. 189, numerales 14 y 15), corresponde al Legislador establecer las condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles respectivos dentro de los cuales se desarrollará dicha función y que han de conformar un régimen razonable y reglado sobre esa materia; y, respecto de la atribución asignada al Presidente de la República para modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales (C. P., art. 189-16), la intervención del Legislador se circunscribe a la definición de los principios y reglas generales que precisan la actividad administrativa del Gobierno, delimitando así el ámbito de las competencias del mismo”

2. La intervención del legislador para precisar los principios y reglas generales que orientan la actividad administrativa del Gobierno se llevó a cabo mediante la Ley 489 ya mencionada. De ella, los artículos 53 y los literales b); c); d); g); h); e i) del artículo 54 y el artículo 120 fueron declarados inexequibles por la

Corte Constitucional en sentencia C -702 del 20 de septiembre de 1999. No obstante lo anterior, es claro que el Presidente de la República como máxima autoridad administrativa puede modificar la estructura de los diferentes organismos que integran la Rama Ejecutiva del poder público siguiendo los principios señalados por el legislador en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, del cual fueron declarados inexequibles varios literales, sin embargo permanecen en el ordenamiento jurídico los literales a), e), f), j),k), l), m) y n) del citado artículo, de los cuales el último hace mención expresa al deber de adoptarse la planta de personal. Ahora bien, para esta Agencia Fiscal, no le asiste razón al demandante en señalar que el Presidente de la República no era el funcionario o la autoridad competente para dictar o determinar la nueva estructura de BANCAFÉ, toda vez que de acuerdo tanto a los estatutos como al Decreto 092 de 2000, dicha entidad es una Sociedad de Economía Mixta del orden nacional. 14 No se debe pasar por alto que de acuerdo a su naturaleza jurídica, las sociedades de economía mixta gozan de autonomía administrativa, pues el control administrativo al que hace alusión el artículo 105 de la Ley 489, no comprende la autorización o aprobación de los actos específicos que compete expedir a los órganos interno de dichas sociedades, razón por la cual, es del resorte del Gobierno Nacional, determinar su estructura de acuerdo a los principios del artículo 54 de la Ley 489. La existencia de las entidades descentralizadas por servicios encuentra su sustento en el artículo 209 de la Constitución Política, que prevé: “La función

administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado...”. Es decir, que los organismos descentralizados tienen una naturaleza eminentemente técnica y administrativa. La Corte Constitucional reconoce el carácter técnico de la descentralización por servicios. Al respecto señaló en la sentencia C – 295 de 1995: “La descentralización administrativa obedece a una concepción política y a una técnica y modelo de organización y funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual implica la concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos que son personas jurídicas, de funciones o potestades propias del Estado o de actividades que comportan la actuación de éste en el campo de la actividad privada, o la gestión y satisfacción de necesidades regionales y locales....” Sostuvo el Consejo de Estado, en pronunciamiento del 6 de septiembre de 2001, con ponencia de LEMOS BUSTAMANTE, expediente No 72 (8092000): “En otras palabras, la modificación de la pl