PGN - SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA - Configuración de la causal quinta de revisión

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Contra sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó decisión en acción de reparación directa CAUSAL DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Por existir nulidad originada en la sentencia que puso fin a proceso y contra la cual no procede recurso de apelación RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Procedencia RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada El recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con él se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguna de las graves situaciones consagradas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Objeto El recurso de revisión tiene por objeto procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión, cuando quiera que esta última ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el correspondiente proceso, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan romper el principio de la cosa juzgada Ha sido previsto para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio – como es el caso de los documentos falsos o adulterados–, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma – como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho–, o fueron sobrevinientes

a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta –, o deben poder ser objeto de examen judicial – como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y ésta no era objeto de recurso de apelación– En otros términos, el recurso busca revertir decisiones que fueron injustamente tomadas, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no procede para tratar de enmendar lo que en términos legales y jurisprudenciales se conoce como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o indebida aplicación de la misma (error de derecho) RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Procedencia limitada a causales taxativamente enumeradas

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020180018200 (62663) 5aCdeE/AMV/Llms

IUS-E-2019-235008

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Su naturaleza impone indicar la causal y determinar los supuestos que la configuran NULIDAD PROCESAL-Incoada por desconocimiento de apelante único en sentencia que pone fin al proceso CAUSAL DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causal 5ta del art 250 del cpaca invocada por el recurrente/CAUSAL DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Presupuestos de la causal 5a del art 250 del cpaca conforme al Consejo de Estado NULIDADES CONTRA FALLOS-Supuestos según sentencia del consejo de

estado/NULIDADES CONTRA FALLOS-Defectos o vicios graves o insaneables que afectan su validez según consejo de estado RECHAZO DE PLANO DE LA NULIDAD-Declaración de oficio de eximente de responsabilidad en favor de la administración/CAUSAL DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Nulidad procesal interpuesta después de tramitarse incidente de nulidad en la instancia/SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA-Configuración de la causal quinta de revisión por violación del principio de no reformatio in pejus RECURSO DE APELACION-Al declararse desierto se configura una impugnación con apelante único En la providencia que es censurada mediante recurso extraordinario, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pasó por alto que al haberse declarado desierto el recurso de apelación interpuesto por la Rama Judicial, se encontraba frente a una impugnación con apelante único, esto es, solo con el recurso presentado por la parte actora, la cual había sido beneficiada con una sentencia que declaró la responsabilidad de la entidad demandada y que condenó al pago de los perjuicios morales ocasionados por la privación de la libertad de la que fue objeto el señor Abadía Ventura Aunque el Tribunal en la providencia del 6 de julio de 2017 esgrimió las razones por las cuales consideraba que existía una causal eximente de responsabilidad en favor de la Rama Judicial, aun en el caso de que dichos argumentos tuvieran asidero fáctico y jurídico, no podía olvidar que se encontraba ante un apelante único, y que legal y jurisprudencialmente se ha previsto la intangibilidad de los derechos o situaciones

jurídicas reconocidas a la parte que impugna de manera solitaria una providencia judicial APELANTE UNICO-Restringe la competencia del juez de segunda instancia según regulación legal 2

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ALCANCE DEL RECURSO DE APELACION-Sentencia de unificación del consejo de estado CAUSAL DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Configuración de la causal 5a del art 250 del cpaca DEMANDANTE-Ostenta la calidad de apelante único configurándose nulidad originada en la sentencia que lo desconoce RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Resulta fundado por la configuración de la causal 5° del artículo 250 del CPACA 3

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PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 26 de abril de 2019

Doctor

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Consejero Ponente Sala de lo Contencioso Administrativo

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 19-49

Recurso: Extraordinario de Revisión

Radicación: 11001032600020180018200 (62663)

Actor: Jhonatan Abadía Ventura

Demandados: Nación – Rama Judicial Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término del traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso extraordinario en el que se solicitó la revisión de la sentencia del 6 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la que se revocó la decisión del 28 de octubre de 2016, que había accedido parcialmente a las pretensiones que la parte actora esgrimió en acción de reparación directa.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

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Con escrito radicado el 23 de octubre de 2017, el señor Jhonatan Abadía Ventura, mediante apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión invocando la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, por “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin a proceso y contra la cual no procede recurso de apelación”.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Problema Jurídico

¿Se configura la causal quinta del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que proceda la revisión extraordinaria de la sentencia del sentencia del 6 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la decisión del 28 de octubre de 2016, con la que el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones que la parte actora esgrimió en acción de reparación directa? Competencia del Consejo de Estado El Consejo de Estado es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso extraordinario de revisión oportunamente interpuesto1 contra una sentencia ejecutoriada, frente a la cual se invocó la causal 1 ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 5

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incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio – como es el caso de los documentos falsos o adulterados–, o no 2 ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 3 Sentencia del Consejo de Estado, del 2 de marzo de 2017, exp. 35392; Ver también las sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016 y del 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV). 4 Sentencia del Consejo de Estado, del 2 de marzo de 2017, exp. 35392 y del 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). 6

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cuando existe una nulidad originada en la sentencia y ésta no era objeto de recurso de apelación–. En otros términos, el recurso busca revertir decisiones que fueron injustamente tomadas, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no procede para tratar de enmendar lo que en términos legales y jurisprudenciales se conoce como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o indebida aplicación de la misma (error de derecho)5. En suma, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación de indicar con precisión cuál de aquellas es la invocada y señalar con claridad y exactitud los motivos y los hechos que le sirven de fundamento y que la configuran. Caso concreto Como presupuestos de su recurso, la parte actora indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no estaba facultado para revocar la decisión de primera instancia que había accedido parcialmente a sus pretensiones, toda vez que por ser apelante único, conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, no podía hacerse más desfavorable su situación. Ello por cuanto, aunque la providencia emitida por el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá también fue 5 Sentencia del Consejo de Estado del 2 de marzo de 2017, exp. 35392. Sobre los alcances del recurso extraordinario de revisión, puede consultarse también la sentencia del Consejo de Estado del 12 de febrero de 2014, exp. 41859. 7

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020180018200 (62663) 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2019-235008 impugnada por la Rama Judicial, la apelación de dicha entidad fue declarada desierta por no haber asistido a la audiencia de conciliación programada con posterioridad a la decisión de primera instancia que debía realizarse antes de conceder los recursos presentados. En la sentencia que es objeto del recurso extraordinario de revisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró encontrarse ante la impugnación conjunta de ambas partes. Atendiendo a dicha estimación, avocó el estudio del asunto concluyendo que no existía un daño antijurídico atribuible a la Rama Judicial, pues las demoras del proceso penal se habrían generado por el tiempo que el demandante estuvo sin defensa técnica. Concluyó que esta situación tuvo lugar por la renuncia injustificada de su apoderado de confianza, quien sin razón atendible retomó nuevamente el poder y con su asistencia judicial culminó dicha actuación judicial, lo que en consideración de la segunda instancia configuraba la eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima. Causal de revisión invocada por el recurrente En la demanda objeto de estudio se invocó la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que

no procede recurso de apelación”. Frente a la citada causal, el Consejo de Estado6 ha indicado que para darla por probada se exige el cumplimiento de los siguientes elementos: i) que exista nulidad procesal y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso. La Sala Plena de esa corporación ha precisado que la irregularidad debe 6 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN B - Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Bogotá D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) - Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00946-00(3819-15). 8

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consagradas en dicha normatividad y que podrían dar lugar al recurso, en los siguientes términos7: <<… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1° y 2°); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. (…)»8 Del mismo modo, para delimitar aún más acerca del vicio que debe contener la sentencia acusada para hacer viable su revisión, mediante proveído del 5 de abril de 2016 se señaló lo siguiente9:

7 Consejo de EstadoSala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 19 de enero de

2016. Expediente radicación: 11001-03-28-000-2016-00070-00.REV. 8 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV-93.

Actor: Gabriel Mejía Vélez. C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. 9 Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo

Rojas Betancourt. 9

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legalmente. 9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 9.5. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. 9.6. Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación del debido proceso”.

10. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta. De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial (…)11» 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.

REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 11 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por los recurrentes que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. 10

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Frente a la decisión demandada por vía del recurso extraordinario de revisión, previamente se interpuso incidente de nulidad que fue resuelto mediante proveído del 5 de octubre de 2017, decisión en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que no concurría causal de nulidad alguna en su emisión, ya que estimó que conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso se encontraba habilitado para declarar oficiosamente la configuración de

una eximente de responsabilidad en favor de la entidad demandada, y porque ello se ajustaba al marco constitucional del debido proceso. Conforme a la anterior postura, que es contraria a la afirmada por la parte actora, quien sostiene que se infringió el principio de no reformatio in pejus, pasaremos a analizar el citado cargo: Configuración de la causal quinta de revisión por violación del principio de no reformatio in pejus. Dentro de los elementos de juicio que fueron allegados para promover el presente recurso extraordinario, la parte actora allegó copia del auto que se emitió dentro de la audiencia de conciliación que debía celebrarse 7 de marzo de 2017, diligencia que no pudo llevarse a cabo por inasistencia del apoderado de la Rama Judicial y por lo cual se declaró desierto el recurso que dicha entidad había interpuesto contra la sentencia condenatoria que previamente había emitido en su contra el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá, por la privación injusta de la libertad de la que fue objeto el señor Jhonatan Abadía Ventura. Pese a lo anterior, en la providencia que es censurada mediante recurso extraordinario, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pasó por alto que al haberse declarado desierto el recurso de apelación interpuesto por la Rama Judicial, se encontraba frente a una impugnación con apelante único, esto es, solo con el recurso presentado por la parte actora, 11

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11001032600020180018200 (62663) 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2019-235008 la cual había sido beneficiada con una sentencia que declaró la responsabilidad de la entidad demandada y que condenó al pago de los perjuicios morales ocasionados por la privación de la libertad de la que fue objeto el señor Abadía Ventura. Aunque el Tribunal en la providencia del 6 de julio de 2017 esgrimió las razones por las cuales consideraba que existía una causal eximente de responsabilidad en favor de la Rama Judicial, aun en el caso de que dichos argumentos tuvieran asidero fáctico y jurídico, no podía olvidar que se encontraba ante un apelante único, y que legal y jurisprudencialmente se ha previsto la intangibilidad de los derechos o situaciones jurídicas reconocidas a la parte que impugna de manera solitaria una providencia judicial. Tal como lo indicó la parte actora en su recurso extraordinario, el Código General del Proceso no permitía que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pudiera ocuparse de un asunto que no fue objeto de la impugnación presentada por la parte actora, ni mucho menos que revocara la condena que ya había sido reconocida en su favor, tal como fue previsto en el artículo 328 de dicho estatuto procesal, que reza: ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (subrayado y negrilla fuera

de texto). Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos 12

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los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único, sin perjuicio de la potestad que tenía el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que fueran necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada. Aterrizando el caso bajo estudio en la causal quinta de revisión invocada por la parte demandante, el Ministerio Público estima que, en efecto, al haberse revocado la providencia de primera instancia que había acogido parcialmente las súplicas de la demanda presentada por el señor Jhonatan Abadía Ventura, se inobservó el principio de no reformatio in 12 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA - SALA PLENA - Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH - San Antonio, Tolima, seis (6) abril de dos mil dieciocho (2018) - Radicación número: 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005). 13

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de congruencia, pues estando ante un apelante único por haberse declarado desierto el recurso presentado por la otra parte, esto es, la Rama Judicial, no era posible hacer más desfavorable su situación. Conforme a lo anterior, el Ministerio Público encuentra que frente a la decisión emitida el 6 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configura la causal quinta de revisión contenida en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, por “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, ya que al haberse ocupado de aspectos no expuestos en el recurso presentado por la parte actora y haber desconocido que estaba ante un apelante único, incurrió en violación del principio de congruencia, lo que configura la nulidad de la sentencia recurrida y permite declarar prospera la causal invocada. CONCLUSIÓN De conformidad con las normas citadas, con la jurisprudencia invocada y con las consideraciones y reflexiones consignadas en este concepto, para esta Procuraduría Delegada el recurso extraordinario de revisión interpuesto resulta fundado, como quiera que se configura la causal consagrada en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que se esgrimió contra la sentencia del 6 de julio de 2017 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para resolver la impugnación contra la decisión del 28 de octubre de 2016 emitida por el Juzgado 34 Administrativo del Circuito

Judicial de Bogotá, que había acogido parcialmente las súplicas de la demanda de la parte actora. 14

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020180018200 (62663) 5aCdeE/AMV/Llms

IUS-E-2019-235008

Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, comedidamente solicita a esa Honorable Corporación que en este evento se declare fundado el recurso extraordinario de revisión