PGN - SUBSIDIO FAMILIAR - Protección especial sector primario

Procurador General Bogotá, D. C., junio 14 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 70 de la Ley 21 de 1982 “por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: LUIS FERNANDO LOPEZ ROCA y JUAN

FERNADO MEJIA VILLEGAS

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D - 5721 Concepto No.3836 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos LUIS FERNADO LOPEZ ROCA y JUAN FERNANDO MEJIA VILLEGAS, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 70 de la Ley 21 de 1982 que a la letra dice: “igual comprobación se requiere cuando se tramite un crédito ante la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, o ante cualquier institución que tramite o haga intermediación de crédito para el sector agropecuario”.

1. Planteamientos de la demanda Los ciudadanos LUIS FERNANDO LOPEZ ROCA y JUAN FERNANDO MEJIA VILLEGAS, manifiestan que el inciso de la norma demandado, viola los artículos

13, 64 y 66 superiores por cuanto el precepto acusado impone un trato desigual y discriminatorio respecto de los ciudadanos y empresas que componen el sector productor agrícola ya que a éstos se les exigen comprobantes de paz y salvo del pago del subsidio familiar y aportes al Sena cuando quieran acceder a un crédito Procurador General para el sector agrario, mientras a otras empresas o sociedades que no hacen parte del dicho sector no se les hace el mismo requerimiento.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el requisito impuesto a los empleadores del sector primario para tramitar un crédito ante la Caja Agraria, consistente en acreditar la consignación de los aportes ordenados por la Ley 21 de 1982, subsidio familiar y aportes para el Sena, en la oficina de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero que funcione en la localidad más cercana al domicilio de sus trabajadores, o en la Caja de compensación a que se hallare afiliado, contraría los artículos 13, 64 y 66 de la Carta Política.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. Naturaleza jurídica del subsidio familiar 3.1. En Colombia, el subsidio familiar ha sido creado con el fin de beneficiar a los sectores más deprimidos de la sociedad, mediante la búsqueda de un sistema que compense la diferencia entre los salarios más bajos y los más altos, con el fin de llegar a satisfacer las necesidades mínimas de las familias de los empleados. El régimen legal de éste, se encuentra regulado en la Ley 21 de 1982. 3.2. Este subsidio se paga básicamente en dinero directamente al trabajador que

devenga un salario muy reducido, teniendo en cuenta el factor determinado por el número de hijos y también puede estar representado en servicios proporcionando al empleado y a su familia acceso a programas de recreación, salud, educación entre otros. Por lo que la doctrina y la ley lo han definido como “una prestación social legal de carácter laboral”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho al respecto: 2 Procurador General “El sistema del subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación vestuario, educación y alojamiento. (sentencia C1174 de 2001) 3.3. El subsidio familiar es entonces una obligación de los empleadores, quienes están obligados a afiliarse a las cajas de compensación por ocupar uno o más empleados. Hoy los empleadores del sector primario entendidos éstos como los que se dedican a la agricultura, la silvicultura, la ganadería, la minería, avicultura o la apicultura, pagan el subsidio familiar mediante el Banco Agrario que se encuentre más cercano al lugar en donde realizan su actividad económica primaria o de una caja de compensación, según su conveniencia. Sobre esta obligación ha dicho la Corte Constitucional: “Mirado desde el punto de vista del empleador es una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación social propia del régimen de seguridad social”. (resaltado

fuera del texto) (sentencia C3465 de 2001) 3.4. Las cajas de compensación familiar se encargan de recaudar el 4% del monto de la nómina mensual de cada empleador, incorporado en el concepto de nómina todos los pagos que conforman el sueldo básico, por concepto de subsidio familiar. La misma Ley 21 de 1982 define las Cajas de Compensación familiar como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, que cumplen funciones de seguridad social, bajo la vigilancia y control de la Superintendencia del Subsidio Familiar, por lo que la jurisprudencia constitucional, ha entendido que son entidades que desarrollan una función social.

4. La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero

3 Procurador General 4.1. Desde su concepción, la Caja Agraria fue creada como un instrumento del Estado cuyo fin era la colaboración en la satisfacción de las necesidades de los agricultores y de los campesinos en especial en lo relacionado con la facilitación de líneas de crédito, adicionalmente cumplía funciones de servicio técnico, fomento en el manejo de granjas, etc. Con el transcurso del tiempo y en desarrollo de su principal función de ser institución facilitadora del crédito para los sectores primarios, ésta se convirtió en un momento de la historia del país se convirtió en una de las más reconocidas entidades financieras debido a la amplia cobertura de sus servicios en las regiones más separadas del territorio colombiano. Por lo tanto, su existencia se concibe en reconocimiento al estímulo y a la mayor eficacia en la prestación de sus servicios a los agricultores y campesinos, con el

agravante que en muchas de las regiones marginales de Colombia tal vez la única entidad del sistema financiero que se hacía presente era la Caja Agraria, convirtiéndose así en la única posibilidad que tenían los agricultores, ganaderos y campesinos para acceder a servicios del sistema financiero y por ende a líneas de crédito para la explotación de sus actividades en condiciones razonables (sentencia C074 de 1993). 4.2. La Caja Agraria era el instrumento financiero que a través de los créditos a los agricultores, hizo posible la garantía al derecho alimentario y el fomento del sector primario en Colombia. Sobre la función vital de la Caja Agraria señaló la Corte Constitucional: “…la Caja ha demostrado ser también en la práctica un instrumento adecuado para el otorgamiento de crédito agropecuario en las especiales condiciones previstas en la Constitución vitgente, vale decir, "teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales" (C. P. Art. 66)”. (Sentencia C074 de 1993) 4 Procurador General

5. El Banco Agrario 5.1. En 1999, mediante el Decreto 1065 del 26 de junio de 1999 se determinó la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A., de tal suerte que se ordenó al Banco Agrario de Colombia S.A., asumir varias de las funciones de recibo, depósito y administración de dineros, las que por mandato legal se venían depositando en la Caja Agraria, también se incluyó el traslado de la administración del subsidio de vivienda rural y familiar y de otros subsidios

administrados hasta entonces por la Caja Agraria. 5.2. Tal como había sido concebida la Caja de Crédito en su momento, también el Banco Agrario en su creación y función conserva los mismos lineamientos y fin primordial respecto del fomento al sector primario y en particular la creación y facilitación de líneas de crédito para el sector agrícola y ganadero. El Banco Agrario S. A., se define como: “ una entidad financiera estatal creada con el objetivo de prestar servicios bancarios en el sector rural, de manera eficiente, así como financiar oportunamente las actividades agrícolas, pecuarias, forestales y agroindustriales, y atender las necesidades financieras de los entes territoriales, fomentando actividades en el sector rural mediante la consecución de los siguientes objetivos: “- Propender por la institucionalización de la intermediación financiera en el otorgamiento de crédito a las actividades agropecuarias. - Proveer financiación al sector agropecuario a través de proyectos productivos rentables y sostenibles, preferencialmente para:

1. Actividades de producción.

2. Proyectos de inversión.

3. Pequeños productores, proyectos asociativos.

4. Otras actividades del sector rural y medianos y grandes productores”.

6. De la norma bajo estudio

5 Procurador General Artículo 70 de la Ley 21 de 1982: “Para que los pagos efectuados por concepto de salarios, subsidio familiar, aportes para el Sena , calzado, overoles para los trabajadores sean deducibles para efectos de impuestos sobre la renta y complementarios, es necesario que el contribuyente acredite haber consignado oportunamente en la oficina de la Caja de Crédito Industrial y Minero que funcione en la localidad más

cercana al domicilio de sus trabajadores, o en la Caja de Compensación a que se hallare afiliado, los aportes ordenados por la presente ley. “Igual comprobación se requerirá cuando se tramite un crédito ante la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, o ante cualquier institución que tramite o haga intermediación de crédito para el sector agropecuario. “Las certificaciones de paz y salvo que se expidan para efecto de este artículo serán válidas durante el año fiscal correspondiente” (se subraya el aparte demandado) 6.1. Del texto de la norma se infiere claramente que se está imponiendo una carga adicional a quienes desempeñan actividades agrícolas y ganaderas y requieren necesariamente acudir a las líneas de crédito especialmente creadas por el gobierno dentro de sus políticas de fomento al sector primario. La norma contrariaba la naturaleza misma de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero y así mismo hoy la del Banco Agrario, que como se expuso claramente es el fomento del sector primario de la economía nacional, lo que se logra con líneas de crédito, mediante las cuales el Estado cumple con los postulados constitucionales, en particular los comprendidos en los artículos 64, 65, y 66, no sólo garantizando la protección de este sector sino al mismo tiempo cumpliendo una función social. 6.2. Aún hoy después de 23 años de expedida la Ley 21 de 1982, en muchos lugares de Colombia la única posibilidad que tienen los agricultores, ganaderos y 6 Procurador General campesinos para acceder al sistema financiero es la prestación de tales servicios

por el hoy Banco Agrario, luego si a factores como estos, se les adicionan cargas tales como las impuestas por el inciso segundo del articulo 70 de la Ley 21 de 1982, se estaría convirtiendo en letra muerta los articulo 64, 65 y 66 de la Carta Política que promueven una protección especial del Estado para las actividades agrícolas encaminadas a la producción de alimentos. El requisito impuesto en el aparte demandado, traba el acceso a los beneficiarios de los crédito diseñados especialmente para el sector agrícola, negando así la razón de ser y el fin mismo perseguido por el Estado a través de la Caja Agraria, en su momento, y actualmente por el Banco Agrario que como entidad financiera busca fortalecer todas las actividades de fomento encaminadas al sector agrícola colombiano, cumpliendo una función que primordialmente favorece a los sectores rurales más necesitados, cumpliendo claramente un servicio social fundamentado en los principios establecidos en la Carta Política. Dijo la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando se refirió a la función que cumplía la Caja Agraria: “…es claro que su actividad no se inspira en los mismos propósitos de la banca comercial sino en los propios de un servicio social y financiero, llamado por esto mismo a persistir en condiciones de productividad, eficiencia, rendimiento y manejo eficaz y racional de sus recursos que el Estado debe deparar a la producción de alimentos por voluntad expresa del Constituyente de 1991. ….Ciertamente el artículo 65 de la Constitución de 1991 consagra en forma expresa un tratamiento prioritario para las personas o entidades dedicadas a la producción de alimentos.

6.3. Por todo lo anterior, se advierte que la obligación impuesta en el inciso de la norma demandada, como requisito previo para acceder a un crédito agrario, es contraria a la Constitución Política en la medida que afecta negativamente de 7 Procurador General manera directa el principio constitucional de protección especial al sector primario productor de alimentos, y la obligación que tiene el Estado de estimular mediante la creación de políticas de fomento y de facilitación en la participación de las líneas de crédito diseñados para el sector agrícola. En el caso bajo examen, la norma limita sin razón los derechos de los empleadores del sector primario, atentando contra la eficiencia y el fortalecimiento y protección de la actividad agraria. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia en cita. “…en virtud de la muy relevante participación en el mercado del crédito agrícola que en su momento llevó al Estado colombiano a crear y consolidar la Caja Agraria. Con el transcurso del tiempo tal participación se ha constituido en su razón de ser en virtud de las exigencias del interés general. Ellas se manifiestan en el estímulo permanente a la actividad agrícola, a fin de propiciar la realización de la loable finalidad social plasmada en el artículo 65 de la Carta vigente.” 6.4. Naturalmente que los empleadores deben cumplir con sus deberes y obligaciones que surjan de las relaciones laborales, pero como se expuso es claro que éstas son de carácter laboral, en donde el mismo legislador ha señalado consecuencias por su inobservancia, que no pueden ser como la que señala la

norma acusada. Por lo tanto, las obligaciones correspondientes a los aportes del subsidio familiar, obedecen a “una prestación social legal de carácter laboral” y no es a través de la imposición de cargas inocuas que se pueden garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, a contrariu sensu una forma de procurar que los empleadores del sector primario cumplan con sus obligaciones laborales es garantizando que puedan desarrollar el objeto de su actividad productora, lo cual se logra mediante el acceso a las líneas de crédito agrario. De otra parte cabe anotar que la solicitud de créditos ante la Caja Agraria hoy Banco Agrario no es el único instrumento con que cuenta el Estado para cumplir 8 Procurador General con la función fiscalizadora y verificar el cumplimiento de las obligaciones del sistema de la seguridad social de los trabajadores que tenga a su cargo los solicitantes. 6.5. Por todo lo aquí expuesto y con base en los presupuestos desarrollados a lo largo de este concepto, en cuanto a que la voluntad del constituyente es darle una especial protección al sector primario de la economía nacional a través de políticas gubernamentales que ofrezcan mediante planes de fomento y el acceso a líneas de crédito, incentivos específicamente diseñadas por el gobierno e implementados a través del Banco Agrario, que es hoy la entidad llamada a satisfacer las necesidades de los campesinos y de quienes desarrollan las actividades agrícolas y ganaderas en las áreas rurales del territorio colombiano.

7. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD, del aparte del artículo 70 de la Ley

21 de 1982, “Igual comprobación se requerirá cuando se tramite un crédito ante la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, o ante cualquier institución que tramite o haga intermediación de crédito para el sector agropecuario”, por las razones aquí expuestas. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/AVLL.

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