PGN - SUBSIDIO FAMILIAR - Trámite y decisión

Bogotá, D. C., marzo 10 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 28 (parcial) de la Ley 21 de 1989 “Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y de dictan otras disposiciones”, y del artículo 3°

(parcial) de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”.

Actor: EDGAR EDUARDO MANRIQUE MUÑOZ

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-4435 Concepto No. 3166 De conformidad con lo previsto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1° de la carta, instauró el ciudadano EDGAR EDUARDO MANRIQUE MUÑOZ contra los artículos 28 (parcial) de la ley 21 de 1982 y 3° (parcial) de la ley 789 de 2002, según los cuales los beneficiarios del subsidio familiar cuya edad sea superior a doce (12) años deben acreditar el respectivo certificado de escolaridad.

1. Planteamientos de la demanda Según el ciudadano Manrique Muñoz, las normas cuestionadas vulneran el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 5°, 13, 16, 26, 27, 41, 42, 44, 45, 60, 64,

67, 68 a 71, 95 y 366 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 1.1. Se vulnera el derecho a la igualdad ante la exigencia legal de presentar el certificado de escolaridad de las personas mayores de doce (12) años para la obtención del subsidio familiar, mientras dicho requisito legal, no se hace 2 necesario para el mismo efecto respecto de las personas menores de esa edad. La norma no encierra un objetivo por lo que se evidencia la existencia de un perjuicio. 1.2. Se vulnera igualmente, el derecho a la seguridad social (artículo 44), que si bien, es un derecho de segunda generación, por su conexidad con los derechos de los niños (artículo 42), adquiere el carácter de fundamental. 1.3. Con la expedición de la norma acusada se atenta contra el derecho a la educación, toda vez que los recursos del subsidio familiar contribuyen a fortalecer la capacidad económica de la familia con la cual se coadyuva en la solución de situaciones deficitarias que conducen minimizar los factores que inciden en la desescolarización de los menores.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si las normas acusadas, en cuanto imponen a los beneficiarios del subsidio familiar la obligación de acreditar mediante el certificado de escolaridad, que las personas mayores de doce años, a su cargo, se encuentren incorporadas al sistema educativo, vulnera los derechos constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y a la educación.

Al respecto, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. Aclaración previa en relación con las normas vigentes El artículo 3° de la Ley 789 de 2002, prevé en su parte pertinente:

“Régimen del subsidio familiar en dinero. (...). “Parágrafo 1°. Darán derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran: 3 “1°. Los hijos que no sobrepasen la edad de dieciocho años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado. “2. Los hermanos que no sobrepasen la edad de 18 años, huérfanos de padres, que convivan y dependan económicamente del trabajador y que cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1. “3. (...)” Por su parte, el artículo 28 de la Ley 21 de 1982, establecía: “Los hijos legítimos, los naturales, los adoptivos, los hijastros y los hermanos huérfanos de padre se consideran personas a cargo hasta la edad de 18 años. “Sin embargo, a partir de los doce (12) años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente oficialmente aprobado con un mínimo de cuatro (4) horas diarias o de ochenta (80) mensuales. (...)”. Teniendo en cuenta que la norma posterior, ello es la Ley 789 de 2002, reguló la totalidad de los aspectos contemplados en la Ley 21 de 1982, en relación con el requisito de acreditación de la situación referida a la escolaridad de las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar cuya edad sobrepase los doce años y, por cuanto ésta última disposición resulta más favorable en su aplicación éste Despacho

entiende que el aparte del artículo 28 de la Ley 21 de 1982, citado por el actor como norma demandada, no se encuentra vigente. En virtud de lo precedentemente dicho, resulta impertinente el análisis y pronunciamiento sobre la disposición consagrada en el artículo 28 (parcial) de la Ley 21 de 1982, referido a la acreditación del certificado de escolaridad, tal como lo solicita el actor, por carencia actual de objeto material sobre el cual deba recaer la decisión y, por ende, de sentido práctico.

4. Ineptitud sustantiva de la demanda e inhibición parcial

4 El actor, no obstante lo decidido en Auto de 3 febrero de 2003 (folios 56 y 57), apenas cumplió parcialmente la exigencia legal contenida en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en lo relativo a la carga que le correspondía para explicar el concepto de la violación de las normas que dice contrarias al ordenamiento superior por contener aquéllas vicios de inconstitucionalidad; no cumple la demanda el deber de satisfacer el mínimo del contenido argumentativo que permita identificar plenamente el fundamento de los derechos que, con la expedición de la norma, pudo haber desconocido el legislador.

En efecto: encuentra el Ministerio Público que los cargos referidos a la vulneración de los artículos 13, referido al derecho a la igualdad, 44 inherente a la seguridad social de los niños y 67 atinente al derecho a la educación fueron razonados en el texto de la demanda.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en relación con la supuesta violación del

preámbulo y de los artículos 1°, 2°, 5°, 16, 26, 27, 41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95 y 366 de la Carta Política, pues debió el actor referir los argumentos que constituyen el soporte de la violación de las normas superiores referidas, carga legal que no se cumple en el sub lite. De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, ordenamiento jurídico que contempla el régimen de las acciones que se surten ante la Corte Constitucional, corresponde al actor señalar, en forma expresa las normas constitucionales que considera infringidas y explicar las razones por las cuales los textos acusados se consideran violatorios de las normas superiores. Tal exigencia legal, no constituye un requisito carente de sentido, pues se funda en la racionalización del ejercicio de las acciones públicas por parte del ciudadano y de la propia Corte. 5 La explicación de cómo la norma acusada violenta el ordenamiento constitucional, sin perjuicio del examen integral que realiza la Corte, fija derroteros que permiten determinar de manera lo suficientemente clara cuáles son los principios y derechos de orden prevalente que el actor estima deben ser objeto de protección a través del examen que suscita la acción pública de inconstitucionalidad. Así, los argumentos que sirven de soporte a la violación constitucional, han de exteriorizarse de manera clara en la demanda para establecer, a través del juicio comparativo, la relación directa que existe entre la norma superior contentiva del principio o derecho a preservar y aquella de rango legal que la

transgrede para que esta última, en el hipotético caso de resultar violatoria, sea excluida del ordenamiento jurídico. En el presente caso, el actor cita violada el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 5°, 16, 26, 27, 41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95 y 366, pues considera que se vulneran los derechos de las personas mayores de doce años al ser desconocidos por el artículo 3° (parcial) de la Ley 789 de 2002, pero tales cargos no presentan argumentación alguna que sea producto del análisis racional en que se sustenta la aludida violación. Teniendo en cuenta la falencia procesal puesta de presente, la H. Corte Constitucional, al momento de examinar la constitucionalidad del artículo 3° (parcial) de la Ley 789 de 2002, frente a los contenidos del preámbulo y de los artículos 1°, 2°, 5°, 16, 27, 41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95 y 366 superiores, habrá de declararse inhibida para hacer pronunciamiento de fondo por ausencia absoluta de cargos.

5. El legislador goza de la libre facultad configurativa de las leyes relativas al subsidio familiar. La exigencia legal encaminada a la acreditación de una situación material a efectos de obtener o mantener un derecho no vulnera per sé derechos fundamentales de las personas. En tal virtud, la norma acusada, en cuanto impone el deber de acreditar el certificado de escolaridad de las personas mayores de doce años para que los beneficiarios del

subsidio familiar accedan a dicha prestación social, deviene 6 constitucional frente a los cargos por violación de los artículos 13, 44 y 67 de la Carta Política El legislador goza de la libre facultad para configurar las normas encaminadas a determinar la forma en que un grupo determinado de personas puede acceder a un derecho relacionado con la seguridad social, atendiendo a las obligaciones que corresponden a éstas frente a las personas a su cargo. En virtud del anterior postulado, la exigencia legal para que se acredite mediante certificado de escolaridad de las personas mayores de doce años que ellas están a cargo de quien funge como titular del derecho a obtener el subsidio familiar a que hace referencia la Ley 789 de 2002, armoniza con los principios de solidaridad, protección a la familia y al menor, consagrados en los artículos 1°, 42 y 44 de la Carta Política. Sobre este particular, dijo la Corte en sentencia C-1173 de 2001: “Particularmente, en lo que concierne al subsidio familiar, como especie del género de la seguridad social, los artículos 48, 49, 53, y 150-23 de la Carta confieren al legislador amplia competencia para regular esta materia, con arreglo a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad”, y sobre la autonomía legislativa en materia de regulación del subsidio familiar fue explícita la alta Corporación en la sentencia C-149 de 1994. El artículo 1° de la Ley 21 de 1982 al definir el carácter de esta prestación, estableció: “El subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores

ingresos, en proporción al número de personas a cargo y su objetivo fundamental consistente en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad. “Para la reglamentación, interpretación y, en general, para el cumplimiento de esta ley se tendrá en cuenta la presente definición del subsidio familiar” 7 La Corte constitucional, por su parte, fijó el alcance y naturaleza jurídica del subsidio familiar al consagrar en la sentencia C-508 de 1997 la naturaleza jurídica de tan singular prestación y, al efecto refirió que está destinada a favorecer a los sectores más pobres como una manera de compensar los salarios bajos y para asegurar las necesidades básicas del grupo familiar. refirió que el mismo se paga al trabajador cabeza de familia en consideración al número de hijos y que su reconocimiento ha de darse en dinero o en especie, en servicios complementarios o a través de programas de salud, educación, mercadeo o recreación. Plasmó en dicha sentencia el criterio de que: “Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio como familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social. “Y desde el punto de vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde

esta perspectiva, en su debida prestación se considera comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue”. Así, puede inferirse que dentro de sus facultades, cuyo límite es de alcance constitucional, puede el legislador hacer imposiciones en torno a la exigencia de certificaciones con las cuales se demuestre que la persona a cargo del trabajador se encuentra escolarizada y, de esa manera lograr la finalidad perseguida con la creación del subsidio familiar, evitando que tal beneficio llegue a quienes se han desvinculado del sistema educativo bien sea por el incumplimiento de las obligaciones propias de sus progenitores o porque se han incorporado al proceso productivo en calidad de trabajadores. La exigencia legal contenida en el artículo 3° de la Ley 789 de 2002, encuentra un fundamento de razonabilidad si se tiene en cuenta que la educación básica, hasta los quince años de edad, es de carácter gratuito y 8 obligatorio y, máxime cuando la familia tiene una obligación correlativa con el Estado y la sociedad en la formación de las personas que se encuentren en edad escolar -artículo 67 de la Constitución Política. No es de recibo el cargo por violación del derecho de igualdad de los niños mayores de doce años frente a sus similares con edades inferiores porque el legislador ha considerado que los primeros requieren una mayor protección para su permanencia en el sistema educativo habida cuenta que se encuentran en la franja de mayor deserción escolar.

6. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional hacer los siguientes pronunciamientos: 6.1. ABSTENERSE de hacer pronunciamiento en relación con los cargos

formulados contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 21 de 1982 por carencia actual de objeto práctico, toda vez que no existe el substrato material sobre el cual deba recaer la decisión, en virtud a que la citada disposición fue derogada tácitamente por el artículo 3° de la Ley 789 de 2002. 6.2. Declararse INHIBIDA para hacer pronunciamiento en relación con los cargos de violación del preámbulo y de los artículos 1°, 2°, 5°, 16, 26, 27, 41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95 y 366 de la Carta Política en que supuestamente incurrió el legislador al promulgar el artículo 3° de la Ley 789 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda. 6.3. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado”, contenida en el numeral 1 del parágrafo 1 del artículo 3° de la Ley 789 de 2002. 9 6.4. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “y que cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1”, contenida en el numeral 2 del parágrafo 1º del artículo 3° de la Ley 789 de 2002. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/ACA/ncdem