PGN - SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Toma de posesión de negocios de aseguradora con fines de

Concepto No. 258 Bogotá D.C., 31 de octubre de 2003

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejero Ponente doctor: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Referencia: 25000232400019910210501

Radicado: 14070

Asunto: Intervención de la Superbancaria en Seguros

Universal S.A. y Seguros de Vida Universal S.A.

Actor: Sociedad Financiera Géminis Ltda. y otros De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numeral 7, de la Constitución Política; 127, 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo; en el Decreto 262 del 22 de febrero de 2000, y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión.

I. ANTECEDENTES

1. La Supertintendencia Bancaria determinó en febrero 27 de 1991, ejercer vigilancia especial sobre Seguros Universal S.A. y Seguros de Vida Universal S.A., como consecuencia de su estado de iliquidez.

Aunque la sociedad intervenida llevó a cabo un plan de recuperación e incluso de recapitalización, la Superintendencia Bancaria decidió tomar posesión de los negocios de dicha sociedad, con fines de liquidación, Expediente 14070 2 mediante la Resolución 2807 de fecha 8 de agosto de 1991, decisión confirmada a través de la Resolución 3278 del 9 de septiembre del

mismo año, al desatar el recurso de reposición interpuesto oportunamente.

2. La Sociedad intervenida acudió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., así como también lo hicieron otras sociedades en su condición de accionistas, (procesos acumulados) en cuyas respectivas demandas solicitaron la nulidad de las resoluciones enunciadas y como restablecimiento del derecho, condenar a la Superintendencia al pago de perjuicios, a reconocer el valor comercial de la participación accionaria que tenían antes de la intervención, con intereses moratorios.

El Tribunal, en sentencia de fecha 22 de mayo de 2003, negó las pretensiones formuladas al encontrar que no se vulneraron los artículos 2º y 29 constitucionales, porque contrario a lo alegado por la actora, no hubo pruebas secretas ni vulneración del principio de contradicción en la expedición del acto acusado pues la sociedad intervenida estuvo al tanto de la vigilancia ejercida por la Superbancaria. Además, hubo una intervención administrativa tendiente a la recuperación de los negocios, previa a la decisión de la toma de posesión, la cual se fundamentó en la suspensión del pago de obligaciones de la sociedad intervenida. Tampoco encontró que hubiera extralimitación de funciones como se expone en la demanda, por cuanto la Superbancaria obró con fundamento en el Decreto 1730 de 1991 y en el análisis a las evaluaciones periódicas de la situación financiera de la intervenida, al igual que encontró debidamente motivados los actos demandados y la

Expediente 14070 3 decisión tomada fue compartida por el Ministro de Hacienda, lo cual equivale a su visto bueno. Disiente del carácter de sanción que la actora le atribuye a la medida tomada porque la decisión tomada corresponde a una medida administrativa para proteger la confianza de terceros y porque era evidente la iliquidez de las compañías. De otro lado encontró que la sociedad intervenida no se encontraba en ninguna de las situaciones de revocación del certificado de autorización como compañía de seguros, prevista en el artículo 59 de la ley 45 de 1990, alegado como vulnerado en la demanda, sino en una mas grave como era la suspensión del pago de obligaciones. Finalmente, a diferencia de lo considerado en la demanda, encontró que la sociedad había suspendió el pago de sus obligaciones, según los informes respectivos, obrantes en los antecedentes administrativos.

3. Concurren en apelación del fallo anterior, el representante judicial de la sociedad intervenida y de uno de los accionistas. Coinciden en insistir en la vulneración del derecho de defensa por cuanto la intervención se fundó en pruebas e informes secretos como los de la comisión de visitas que no se dieron a conocer, así como la expedición de un pliego de cargos o solicitud de explicaciones, antes de cualquier medida o sanción, carácter que da a los actos acusados en cuanto estima que impusieron la medida punitiva mas severa por parte de la Superbancaria. 3.1 También insisten en la extralimitación de funciones por parte de la Superbancaria, por cuanto de un lado, con fundamento en el artículo 35 del C.C.A. entre otros, la decisión no fue motivada, ni aprobada por

Expediente 14070 4 Minhacienda, fue desproporcionada entre los hechos y la sanción, y de otra parte, desconoció el análisis final del plan de recuperación junto con el acta del Consejo Asesor, en los cuales se dice que ésta se estaba cumpliendo antes de la toma de posesión y, de otro lado, al fundamentarse en una inexistente suspensión del pago de obligaciones e irrumpir arbitrariamente una programación para la recuperación de los negocios. 3.2 Aducen respecto a lo sostenido por el Tribunal en relación con la infracción al artículo 59 de la ley 45 de 1990, que la sociedades intervenidas se encontraban cumpliendo un plan de recuperación, del cual se destacan en la apelación, algunos aspectos relacionados con fechas y pagos de obligaciones, que de haber resultado incumplido, debió generar como medida la cancelación del certificado de autorización y no la toma de posesión. Además se señalan las diferencias entre el informe de la visita efectuada antes de la toma de posesión, no conocido por el Consejo Asesor, que destacaba aspectos positivos sobre el cumplimiento del citado plan, que de seguro hubieran permitido una decisión distinta, del cual además, faltaba una fecha de pagos por cumplir. De otra parte se sostiene que la mencionada toma de posesión impidió el cumplimiento del plan de pagos provocando su debilitamiento y desconfianza pública. Además la Superbancaria no debió imponer una fecha límite (15 de junio de 1991) para subsanar la situación, sino el requerido según el cumplimiento de las obligaciones de la sociedad intervenida. Se afirma que no hubo pronunciamiento del

Tribunal respecto de la vulneración a los artículo 83 y 123 constitucionales.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Expediente 14070 5

A fin de pronunciarse en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede en la siguiente forma:

1. De la actuación desarrollada por parte de la Superbancaria, en ejercicio de la función de vigilancia asignada, se evidencia que contrario a lo sostenido por lo apelantes, su intervención no se fundamentó en pruebas secretas y menos impidió su controversia por parte de la sociedad intervenida o las explicaciones de ésta.

Es así como en el expediente constan las diferentes respuestas enviadas por parte de la sociedad actora a partir del 6 de julio de 1990, que constituyeron explicaciones de las glosas y observaciones efectuadas por la Superbancaria con ocasión del balance general con corte al 30 de junio del mismo año. Concordante con lo anterior, se expidió la Resolución 0700 de febrero de 1991, mediante la cual se estableció la medida de vigilancia especial con el fin de enervar la situación reseñada en dicho acto, de acuerdo con lo cual, también aparece la comunicación del 14 de mayo de 1991, suscrita por el representante legal de la sociedad en mención, en la cual se indica que se propone ‘el plan definitivo de pagos con el objeto de solucionar la conyuntural situación de iliquidez por la que atraviesan las compañías’. (fl. 66 c.p.) Los anteriores elementos probatorios son suficientes para desvirtuar la inconformidad de los recurrentes, con lo cuales se demuestra que estuvo

al tanto del seguimiento hecho pro la Superbancaria a su situación financiera, aclarando que pese a que la medida tomada no corresponde a una sanción sino a una medida de intervención conforme lo dispone el E.O.S.F., dicha entidad de vigilancia efectuó las Expediente 14070 6 observaciones del caso y la sociedad tuvo oportunidad de dar las explicaciones pertinentes conforme quedó anotado.

2. Los otros argumentos de inconformidad se pueden sintetizar en la extralimitación de funciones por falta de motivación y por desconocimiento del cumplimiento del plan de recuperación; inexistencia de la suspensión de pagos por parte de la sociedad; que no debió efectuarse la toma de posesión sino otra medida; el incumplimiento del plan de pagos debido a ésta intervención y la falta de pronunciamiento sobre los cargos a los artículos 83 y 123 de la Carta.

Al respecto se advierte que en la Resolución controvertida se exponen con precisión las actuaciones que la Superintendencia Bancaria desarrolló en ejercicio de la función de inspección y vigilancia de las instituciones del sistema financiero y en cumplimiento de las disposiciones que señalan sus funciones, con el propósito de prevenir una situación de quebranto patrimonial que afectara el equilibrio financiero de la sociedad actora, relacionando incluso las obligaciones incumplidas que finalmente condujo a la adopción de la medida de toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios. Este Despacho en relación con lo anterior encuentra que en consonancia con los planteamientos expuestos por el Tribunal y con las piezas procesales, con las cuales coinciden las explicaciones contenidas

en la Resolución atacada, la Superbancaria hizo el seguimiento de la situación irregular que afectaba a la sociedad intervenida, previniéndola sobre ésta sin apartarse de la ley. Aunado a lo anterior, la orden está sustentada en las normas legales que la Resolución 2807 acusada invoca y además se basa en el control y vigilancia que faculta a la Superbancaria para confrontar la conducta Expediente 14070 7 de las entidades bajo su observación, se aprecia claramente que ésta entidad fijó con fundamento en todo lo anterior le medida adecuada, al atender particularmente la existencia de la causal de cesación del pago de las obligaciones. No es de recibo la afirmación hecha en la apelación, referente a la inexistencia de dicha cesación de pagos, por cuanto la misma sociedad, reconoció haber incurrido en ellos, inicialmente en la comunicación del 14 de mayo de 1991 atrás mencionada, que precisamente origino la propuesta de un plan de pagos para sanear la situación de iliquidez. A este respecto cabe destacar que el informe en el cual se pretende fundamentar el recurso de apelación a fin de hacer notar que el plan de pagos se estaba cumpliendo, se contradice con lo sostenido en el mismo escrito cuando se indica que ‘... que si bien las aseguradoras presentan algunos días de atraso en el pago de varias de sus obligaciones, ...se hace necesario que las mismas tomen las medidas conducentes a la mayor brevedad posible para la cancelación e estas exigibilidades y nuevamente se pongan al día en su cubrimiento. Todo esto con la exigencia inmediata de que se enajenen los bienes aun

quedan pendientes de realizar y que no corresponden al giro ordinario de los negocios ..’ (Cfr. Fl. 21 cuad. apelación). Si bien expone que con recursos propios y con ingresos por aportes de capital quedarían cumpliendo, es evidente que la situación de la compañía dependía de una expectativa, cual era, la de enajenar tales bienes, pero en todo caso, estaba incursa en un atraso. Debe señalarse que, el cumplimiento de pagos alegado en el recurso, correspondía al plan de pagos adoptado como medida de saneamiento pero que como se expuso, ante la expectativa e Expediente 14070 8 incumplimiento anotados, no ofrecían a la Superbancaria garantía de recuperación inmediata, razón por la cual, bien podía proceder como lo hizo, pues tales circunstancias ameritaban la medida tomada, máxime si se tiene en cuenta que no hay norma que la obligara respetar un plan de recuperación, en todo caso fallido, de acuerdo con lo indicado. Conforme a lo anterior, bien puede entenderse que la toma de posesión tenía como finalidad, evitar que se prolongara la expectativa en que se encontraba la compañía y que ahondara mas la difícil situación económica que motivo la intervención, conllevando un perjuicio mas grande en la confianza pública económica, que representaba en el ejercicio de su actividad comercial. De ahí que a diferencia del perjuicio que se alega en el recurso de apelación con la intervención, el proceder de la Superbancaria debe considerarse oportuno para evitar que por el contrario ese perjuicio fuera en detrimento de terceros. Finalmente, se advierte que la vulneración al artículo 83 se relaciona por

parte de la recurrente, con la extralimitación de funciones, respecto de la cual resolvió el Tribunal al aducir las normas con fundamento en las cuales obró la Superbancaria. Sin embargo no sobra agregar que en ningún momento se trató de cuestionar por parte de dicha entidad, el postulado de la buena fe en la actuación de la compañía intervenida, ya que simplemente se atuvo a la situación económica presentada por ésta, de acuerdo con la cual obró. Expediente 14070 9 Iguales argumentos tuvo en cuenta el Tribunal, al examinar el artículo 123 constitucional, razón por la cual carecen de fundamento las razones expuestas en el escrito de apelación. Por lo anterior, esta Agencia del Ministerio Público solicita atentamente a la H. Sala, confirmar la sentencia apelada. De los Señores Consejeros, con toda atención,

LIDA BEATRIZ SALAZAR MORENO

Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado

P: B.U. / R: L.B.S.M.