PGN - SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA - Control de legalidad a la circula externa 1

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA-Control de legalidad a la circula externa 13 de 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Marco jurídico sustento constitucional y legal. La Constitución Política, C.P., en el artículo 215 establece que el Presidente de la República podrá declarar el estado de emergencia por periodos hasta de 30 días, sin superar 90 días calendario cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 los cuales perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico que constituyan grave calamidad pública. La Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los estados de excepción, en el artículo 20 establece un control de legalidad inmediato sobre todas las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ese control le corresponde, por mandato del artículo 20 antes mencionado, a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida el acto administrativo si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si los actos provienen de autoridades nacionales. Y al igual que en el artículo 215 de la C.P., en el caso del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las autoridades que expidan los actos de carácter general deben enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición al juez de lo contencioso administrativo. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, fue declarado exequible

por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-179 de 1994, resaltando mediante jurisprudencia que el artículo 237 la C.P., le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional indicando, al respecto: “… constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. JUSTICIA ROGADA-Control de los actos administrativos/COSA JUZGADA PARCIAL-Al realizarse el control automático o inmediato de legalidad Por tanto, el control de los actos administrativos procede cuando en ejercicio del principio de la justicia rogada se proponga la nulidad cuando: i) los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, ii) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos no incompetentes, iii) en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) mediante falsa motivación o v) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los expidió. En suma, al realizarse el control automático o inmediato de legalidad se produce una cosa juzgada parcial que abarca el bloque normativo que sirve de contexto y fundamento al acto administrativo general de que se trate, es decir, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, así como los decretos legislativos y las normas legales que con ocasión del respectivo estado de excepción se desarrollan o sean pertinentes a la materia de que, trata el acto sometido a

este control sin que dicho control excluya el control ordinario propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción/CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Su juzgamiento debe realizarse frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta/CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Requisitos para la procedencia y Características Debe tratarse de un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante la potestad reglamentaria, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. Que el referido acto o medida tenga como contenido el desarrollo de un decreto legislativo expedido con base en cualquier estado de excepción (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política). SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA-La circular 013 desarrolló disposiciones diferentes a los decretos legislativos expedidos en ejercicio de las facultades constitucionales del estado de excepción. Frente a las consideraciones anteriores, el Ministerio Público manifiesta que concuerda con estas, respecto a la categorización como decreto ordinario del Decreto 457 del 22 de

marzo del 2020, atendiendo que las medidas en el adoptadas hacen parte de las facultades ordinarias del presidente, pese a que estas se encuentren estrechamente relacionadas al estado de excepción; pues no se debe olvidar que estas disposiciones legales son adoptadas por el Presidente de la República atendiendo las muchas atribuciones constitucionales que le conciernen, y en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189; los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. Conforme a las precisiones efectuadas, se concluye al respecto que la Circular Externa 013 de 2020 desarrolló disposiciones diferentes a los decretos legislativos expedidos en ejercicio de las facultades constitucionales del estado de excepción, pues su fundamento legal se halló en el Decreto 457 de 2020, el cual, a su vez, indicó en sus consideraciones el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, contentiva del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, referido a las atribuciones del Presidente de la República, no propiamente a las situaciones del estado de excepción, que ordinariamente le corresponden al primer mandatario de Colombia, las cuales son: “(i) ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley; (ii) tomar las medidas que considere para garantizar la convivencia en territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y el Código Nacional Seguridad y Convivencia Ciudadana; y (iiI) impartir instrucciones a los alcaldes y

gobernadores para preservar y restablecer la convivencia”. CONSEJO DE ESTADO-No es competente para estudiar este caso por no reunir requisitos de procedibilidad. … la Circular Externa 013 del 26 de marzo de 2020, no se le debió haber iniciado el presente proceso, ya que no reúne los requisitos de procedibilidad del control inmediato 2 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 de legalidad, por lo tanto carece de competencia legal el Consejo de Estado para proceder a efectuar estudio de fondo respecto de la legalidad o no de la Circular, siendo entonces el medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho si es invocado por un ciudadano, el único mecanismo judicial procedente para impugnar su legalidad. Entonces, teniendo en cuenta esta imposibilidad para decidir sobre la legalidad de la Circular objeto de examen en un proceso de esta naturaleza, la consecuencia necesaria de las consideraciones expuestas anteriormente sería que se profiera decisión inhibitoria. Atendiendo las consideraciones expuestas y al no ser procedente efectuar el control inmediato de legalidad respecto del acto administrativo que nos ocupa, el Ministerio Público considera que no es necesario efectuar el análisis de los otros problemas jurídicos planteados. FALLO INHIBITORIO-No corresponde a una medida administrativa sujeta al control inmediato de legalidad regulado por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y

el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011

CONCEPTO No. 044/2020

3 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 Bogotá, D.C., 28 de mayo de 2020.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera Ponente Doctora: MARÍA ADRIANA MARÍN

E. S. D.

EXPEDIENTE: 110010315000202001283 00

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTORIDAD: Superintendencia de Económica Solidaria – Circular Externa No 13 del 26 de marzo de 2020. Solicitud de expedir auto inhibitorio / La Circular Externa No 13 del 26 de marzo de 2020 proferida por la Superintendencia de Economía Solidaria NO cumple con los requisitos de procedibilidad del medio inmediato de legalidad / La Circular Externa No 13 del 26 de marzo de 2020 no desarrolla un decreto legislativo proferido durante el Estado de Emergencia / El Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 corresponde a un decreto ordinario // Tema: Control inmediato de legalidad de actuaciones administrativas proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los Estados de Excepción // Procedibilidad del control inmediato de legalidad.

El Ministerio Público, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales, atendiendo lo establecido en la constitución y la ley1; así como, lo dispuesto en el numeral 5 el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 que dispone: “Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto”. De esta manera, estando dentro del término legal dispuesto para ello, toda vez que, el traslado especial al Ministerio Público se realizó mediante correo electrónico el 18 de mayo del 2020; se presenta a consideración de la Sala el presente concepto de fondo:

1. ANTECEDENTES 1 De conformidad con lo establecido en los numerales 1, 3 y 7 del artículo 277 de la Constitución Política; los artículos 23, 30, 37 y 44 del Decreto 262 de 2000; 300 y 303 de la Ley 1437 de 2011 y; 45 y 46 de la Ley 1564 de 2012, corresponde al Ministerio Público intervenir como sujeto procesal especial, cuando sea necesario en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en defensa de los intereses generales, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.

4 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 1.1. Del acto administrativo objeto del control de legalidad. El Superintendente de Económica Solidaria – Dr. Ricardo Lozano Pardo, invocando sus funciones legales en especial la dispuesta en el numeral 222 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998; expidió, la Circular No 13 del 26 de marzo de la presente anualidad, mediante la cual profirió “Instrucciones sobre la prestación de los servicios financieros (ahorro y crédito) por parte de los fondo de empleados conforme a lo señalado en el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020” dirigida a representantes legales, miembros de los órganos de administración y control y revisores fiscales de los fondos de empleados. Se invocó como argumentos jurídicos, las instrucciones dadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 20203, en virtud de la emergencia sanitaria que atraviesa el país, por lo que consideró el Superintendente necesario impartir instrucciones específicas a los Fondos de Empleados para asegurar la continuidad en la prestación de los servicios financieros a sus asociados, esto, con el propósito de garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y a la supervivencia de los mismos, durante el aislamiento preventivo obligatorio declarado en el citado Decreto. De esta manera, manifestó que de conformidad con lo previsto en los artículos 22 y 23 del

Decreto Ley 1481 de 1989, los Fondos de Empleados deberán prestarán servicios de ahorro y crédito en forma directa y únicamente a sus asociados en las modalidades, requisitos y garantías que establezcan los estatutos, reglamentos internos y las normas que regulan la materia. Por lo tanto, y atendiendo que el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, estableció como garantía para la medida de aislamiento preventivo, la realización de actividades concernientes entre otras, con la prestación de servicios financieros, comprendiendo la actividad de ahorro y crédito. En este orden de ideas, procedió a impartir a los Fondos de Empleados una serie de instrucciones y directivas para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios financieros a cargo de los fondos de empleados, las cuales en síntesis establecieron: 2 “22. Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que rigen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación” 3 “Por medio del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” 5 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00

1. Evaluar la necesidad y pertinencia de prestar a sus asociados de manera presencial, los servicios de ahorro y crédito en las oficinas de la organización solidaria, acatando las disposiciones previstas en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, los decretos de orden público que expidan las entidades de orden territorial

(departamental, municipal y distrital) del lugar donde opera la organización solidaria, así como la Circular Externa 12 de 19 de marzo de 2020, expedida por esta Superintendencia.

2. Informar de manera inmediata a la Superintendencia de la Economía Solidaria, las medidas adoptadas por el Fondo de Empleados para asegurar la continuidad en la prestación de los servicios financieros a sus asociados.

Igualmente, solicitó a las organizaciones que no vayan a continuar con la prestación del servicio por ningún medio, informar a la Superintendencia las razones que sustentan su decisión.

3. Garantizar que los trabajadores del Fondo de Empleados que deban prestar a sus asociados los servicios de ahorro y crédito de manera presencial en las oficinas de la organización, adopten las medidas sanitarias y de protección necesarias para mitigar el riesgo de contagio; para lo cual, los Fondos de Empleados deberán establecer días y horarios específicos de atención, evitar la concentración de trabajadores y asociados en espacios reducidos e informar a todos los asociados a través de los canales disponibles, las medidas que se adoptarán para la prestación de los servicios de manera presencia. 1.2. Antecedentes procesales.

El 22 de abril se efectuó la radicación correspondiente reparto del presente proceso, ingresando el mismo día al Despacho de la Magistrada Ponente Dra. María Adriana

Marín, quien, posteriormente, mediante auto proferido el 27 de abril de 2020, avocó conocimiento. La Secretaria General del Consejo el 26 de abril de 2020, publicó el aviso a que se refiere el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, para que los ciudadanos interesados pudieran intervenir para 6 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 defender o impugnar la legalidad del acto administrativo objeto de estudio, sin que se presentara intervención alguna por parte de la academia, ni de la comunidad en general. El 14 de mayo de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió la Resolución 0928 del 27 de marzo de 2019 “Por la cual se delega la función de representar judicial y extrajudicialmente a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se dictan otras disposiciones”, adjuntando además poder especial, amplio y suficiente otorgado por la Dra. Sandra Mónica Acosta García en calidad de apoderada judicial del ministerio en virtud de la resolución 0928 antes prescrita, al abogado José Saúl Valdiviesa Valenzuela, documentos que reposan en el expediente virtual de la página del Consejo de Estado. 1.2.1. El Dr. José Saúl Valdiviesa Valenzuela en nombre y representación del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encontrándose dentro del término legal dispuesto para ello, presentó memorial el 14 de mayo de 2020, en el que precisó: La Circular enjuiciada satisface los criterios de:  Competencia, pues el acto administrativo se fundó en las facultades legales otorgadas al Superintendente de Economía Solidario.  Conexidad, la circular se expidió con el ánimo de dar cumplimiento al numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 de 2020, buscando garantizar, la prestación de servicios bancarios y financieros, el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia durante el aislamiento preventivo obligatorio. Frente a este criterio resaltó:

1. Se promulgó durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en Decreto 417 de 17 marzo de 2020 y con base en lo reglado en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020.

2. Fue expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, en ejercicio de sus facultades legales y con ocasión del decreto de emergencia y el decreto legislativo que decretó el aislamiento obligatorio.

3. El acto cuenta con los datos mínimos para su identificación, tales como número, fecha, autoridad emisora y objeto.

7 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co

Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00

4. La circular se encuentra debidamente motivada en el acápite correspondiente al “considerando” y en este se enuncian las razones y causas que justifican su expedición.

5. Teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se extiende a todo el territorio nacional, las medidas adoptadas en la presente circular tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance a todos los obligados del país.  Proporcionalidad de las medidas adoptadas, en el entendido que con las instrucciones a los fondos de empleados, se busca garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de ahorro y crédito, adoptando las medidas correspondientes para mitigar el riesgo de contagio del COVID-19.

Conforme lo anterior, solicitó se declare la legalidad de la Circular Externa No. 13 del 26 de marzo de 2020, expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria. Una vez cumplido el término de intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la comunidad en general, el 18 de mayo de 2020, se procedió a dar cumplimiento a lo ordenado en providencia del 27 de abril de 2020 en cuanto al traslado especial a la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con lo señalado en el numeral 5 del artículo 185 del CPACA.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos.  ¿La circular Externa 013 del 26 de marzo de 2020, expedida por la Superintendente de Económica Solidaria cumple con los requisitos de forma y de fondo establecido en el

artículo 136 del CPACA y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, con el fin de determinar la procedibilidad del control inmediato de legalidad?  ¿La expedición de la Circular Externa 13 del 26 de marzo de 2020, mediante la cual se estableció instrucciones sobre la prestación de los servicios financieros (ahorro y crédito) por parte de los fondos de empleados conforme a lo señalado en numeral 26 del artículo 3 del decreto 457 de 22 de marzo de 2020, cumple con los criterios establecidos para que se declaré su legalidad?  ¿Las medidas adoptadas mediante el la Circular Externa 13 del 26 de marzo de 2020 8 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 resultan proporcional de acuerdo a los términos establecidos en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994? 2.2. Marco jurídico -DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. 2.2.1. Sustento constitucional y legal. La Constitución Política, C.P., en el artículo 215 establece que el Presidente de la República podrá declarar el estado de emergencia por periodos hasta de 30 días, sin superar 90 días calendario cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 los cuales perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico que constituyan grave calamidad pública4.

4 Art. 215. C.P. “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el térmcino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.” 9 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00

La Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los estados de excepción, en el artículo 20 establece un control de legalidad inmediato sobre todas las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ese control le corresponde, por mandato del artículo 20 antes mencionado, a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida el acto administrativo si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si los actos provienen de autoridades nacionales. Y al igual que en el artículo 215 de la C.P., en el caso del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las autoridades que expidan los actos de carácter general deben enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición al juez de lo contencioso administrativo. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-179 de 1994, resaltando mediante jurisprudencia que el artículo 237 la C.P., le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional5, indicando, al respecto: “…constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”6. Por tanto, el control de los actos administrativos procede cuando en ejercicio del principio de la justicia rogada se proponga la nulidad cuando: i) los actos administrativos infrinjan las

normas en que deberían fundarse, ii) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos no incompetentes, iii) en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) mediante falsa motivación o v) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los expidió. En suma, al realizarse el control automático o inmediato de legalidad se produce una cosa juzgada parcial que abarca el bloque normativo que sirve de contexto y fundamento al 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): comentado y concordado. Editor José Luis Benavidez, 2ª edición. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2016, p. 369. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 13 de abril de 1994. Exp. P.E. 002. 10 YPCF (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 110010315000202001283 00 acto administrativo general de que se trate, es decir, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, así como los decretos legislativos y las normas legales que con ocasión del respectivo estado de excepción se desarrollan o sean pertinentes a la materia de que, trata el acto sometido a este control sin que dicho control excluya el control ordinario propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en su artículo 136 consagró el control inmediato de legalidad de todas las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. El control inmediato de legalidad es un control integral por cuanto debe hacerse tanto en relación con el fondo como con la forma del acto revisado, por lo tanto, su juzgamiento debe realizarse frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta. Este razonamiento fue expuesto por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el restablecimiento del orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para expedirlas, etc.”7 2.2.2. Requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, establece que la procedibilidad del control inmediato está determinada por los siguientes requisitos o presupuestos, a saber:  Debe tratarse de un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal.  Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será

mediante la potestad reglamentaria, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general.  Q