PGN - SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Función de carácter administrativo y jurisdiccional

Bogotá, D.C., 5 de julio de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137 de la Ley 446 de 1998,”Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

Demandante: JORGE LUÍS PABÓN APICELLA

Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Expediente No. D-6274 Concepto No. 4129 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., 42, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano JORGE LUÍS PABÓN APICELLA contra el artículo 137 de la Ley 446 de 1998, publicada en el Diario Oficial No. 43335, de 8 de julio de 1998, cuyo texto legal es el siguiente:

TITULO II

DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

CAPÍTULO 1

IMPUGNACIÓN DE DECISIONES ARTÍCULO 137. COMPETENCIA. La impugnación de actos o decisiones de

Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de Sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, podrán tramitarse mediante el proceso verbal sumario ante dicha Superintendencia. Procurador General Concepto No.4129 Con todo, la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se deriven del acto o decisión que se declaren nulos será competencia exclusiva del Juez.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano PABÓN APICELLA pretende la declaratoria de la inconstitucionalidad del artículo 137 de la Ley 446 de 1998, por las siguientes razones: 1.1. El legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al no establecer la desconcentración territorial de la función judicial atribuida por la disposición acusada a la Superintendencia de Sociedades, lo cual vulnera el derecho al debido proceso e impide el acceso real de todas las personas a la administración de justicia, en condiciones de eficiencia e igualdad, desconociendo así lo dispuesto en los artículos 13, 29, 228, 229 y 365 de la Carta Política. 1.2. Esa omisión legislativa también riñe con los artículos 1, 2, 121 y 123 superiores, pues para que una autoridad del Estado o un servidor público puedan ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento o puedan evitar la realización de funciones distintas a las atribuidas por tales ordenamientos, es preciso que la Ley determine en forma clara las funciones que deben desempeñar.

2. Aclaración previa El Ministerio Público advierte que los cargos de la demanda bajo estudio son

esencialmente iguales a los esgrimidos por el actor para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 133 de la Ley 446 de 1998 que ya fue objeto de análisis por este Despacho, razón por la cual se retoman algunos de los planteamientos presentados en el concepto 4127 de 16 de junio de 2006, correspondiente a la demanda D-6270. 2 Procurador General Concepto No.4129

2. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde determinar si la función judicial atribuida por el artículo 137 de la Ley 446 de 1998 a la Superintendencia de Sociedades debía otorgarse en forma desconcentrada, y si con dicha regulación el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa que afecta los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, lo mismo que los artículos 1, 2, 121 y 123 Superiores.

Para resolver el problema jurídico planteado es preciso realizar algunas consideraciones acerca de la función pública de administrar justicia, los órganos y personas que pueden administrarla, la libertad de configuración normativa del legislador frente al concepto desconcentración y el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, lo cual permitirá establecer si el Legislador, eventualmente, incurrió en una omisión legislativa relativa que riñe con la Constitución y vicia la constitucionalidad de la disposición acusada.

3. Consideraciones generales sobre la función pública de administrar justicia, en especial, a cargo de las superintendencias 3.1. El artículo 228 superior señala que la Administración de Justicia es una función

pública, cuyo funcionamiento será desconcentrado y autónomo. 3.2. A su turno, el artículo 116 de la Carta Política enuncia los órganos y personas encargados de administrar justicia, esto es, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales, los jueces y la Justicia Penal Militar. El Congreso de la República también ejerce determinadas funciones judiciales. 3 Procurador General Concepto No.4129 De la misma manera, dispone que excepcionalmente, la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas; no obstante, les está prohibido adelantar la instrucción de sumarios y juzgar delitos (artículo 116 Ibídem). Y, eventualmente, los particulares podrán ser investidos transitoriamente de dicha función, en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que establezca la ley (artículo 116 Ibídem). 3.3. El artículo 13 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, al desarrollar el artículo 116 constitucional contempla que las autoridades administrativas administrarán justicia en los eventos y de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes, sin que puedan en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal. 3.4. Tal como lo ha manifestado la jurisprudencia constitucional,1 el ejercicio de la función de administrar justicia por parte de las autoridades administrativas, y, en

concreto por las Superintendencias, constituye una excepción al reparto general de competencias entre las ramas del poder público. 3.5. Ahora bien, el Constituyente facultó al Congreso para determinar la estructura de la administración nacional y, dentro de ésta, para crear, suprimir o fusionar superintendencias (CP, artículo 150, numeral 7o.). En ejercicio de esta función, el Legislador expidió la Ley 489 de 1998, ordenamiento que definió a las superintendencias como “organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal…”, (artículo 66); y en los artículos 68 y 82 indicó que las Superintendencias con personería jurídica son entidades descentralizadas del orden nacional, con 1 Sentencia C-1641 de 2000. 4 Procurador General Concepto No.4129 autonomía administrativa y patrimonial, sujetas al régimen jurídico de la ley que las crea, y en lo no previsto, al de los establecimientos públicos. En suma, las Superintendencias son organismos que integran la rama ejecutiva del poder público (Ley 446 de 1998, artículo 38, numeral 1, literal e) y por ello, en principio, sus funciones tienen carácter administrativo. 3.6. La Ley 446 de 1998, de la cual forma parte la disposición acusada, fue expedida por el legislador en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 23, de la Carta

Política, con el fin de lograr mayor eficiencia del sistema de administración de justicia mediante la descongestión de los despachos judiciales y facilitar el acceso a la misma, mediante la atribución de facultades jurisdiccionales a las Superintendencias, entre otros mecanismos. Así se advierte en la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley 234 de 1996 – Cámara, 01 de 1997 – Senado, que dio lugar a la expedición de la Ley 446 de 1998, en la cual se destacó que: “Este proyecto, tal como se desprende de su epígrafe, no solo propende por la descongestión de los despachos judiciales como presupuesto de una mayor eficiencia del sistema de administración de justicia, sino que, en adición persigue, a través de sus disposiciones, un mayor acceso a la misma, mediante la reglamentación de mecanismos alternativos de solución de conflictos y atribución de facultades jurisdiccionales a las Superintendencias. (…) En la parte IV. Del acceso y la eficiencia en materia comercial y financiera. El proyecto desjudicializa funciones y las radica en cabeza de autoridades administrativas que por su carácter técnico son idóneas para resolver algunas contenciones, de tal suerte, que las labores de dichas entidades, que frecuentemente se veían entrabadas por la necesidad de pronunciamientos judiciales para su desarrollo, ahora son resueltas por ellas mismas.”2 3.7. Esta asignación de competencias judiciales a autoridades administrativas como las Superintendencias, se enmarcan dentro de la potestad atribuida por el artículo 2 Gaceta del Congreso No. 621 de 1996, p. 4.

5 Procurador General Concepto No.4129 150, numeral 23, de la Carta Política, al Congreso para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, y dictar las disposiciones tendientes a definir la estructura de la administración de justicia, regular los procedimientos y fijar las competencias judiciales3. Un ejemplo del desarrollo de dicha atribución, es el artículo 137 de la Ley 446 de 1998, acusado, el cual determina la autoridad competente para conocer de la impugnación de actos o decisiones de Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de Sociedades Vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. No obstante, esa libertad de configuración del Legislador no es absoluta, pues está sometida a los límites que la misma Constitución le señala, entre los cuales se encuentran los derechos a la igualdad (artículo 13), al debido proceso (artículo 29) y de acceso a la administración de justicia (artículo 229), así como el principio de desconcentración de la misma (artículo 228), los cuales, a juicio del actor, fueron vulnerados por la preceptiva acusada.

4. Examen de la constitucionalidad del artículo 133 de la Ley 446 de 1998, en relación con la presunta violación de los artículos 1, 2, 13, 29, 121, 123, 228, 229 y 365 de la Carta Política 4.1. El artículo 137 de la Ley 446 de 1998 atribuyó a la Superintendencia de Sociedades la competencia para tramitar, mediante el proceso verbal sumario, la impugnación de actos o decisiones de Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y

de Juntas Directivas de sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. No obstante lo anterior, la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se deriven del acto o decisión que se declaren nulos será competencia privativa del juez. 3 Sentencias C-407 de 1998 y C-828 de 2002, entre otras. 6 Procurador General Concepto No.4129 4.2. Por otra parte, el artículo 408 del Código de Procedimiento Civil determina que la impugnación de actos o decisiones de Asambleas de Accionistas, y de juntas Directivas o de Socios, de sociedades civiles y comerciales, cuando con ellos se contravenga la ley o los estatutos sociales, y la correspondiente indemnización, se tramitarán y decidirán en proceso abreviado, cualquiera sea su cuantía. 4.3. En este orden, la Superintendencia de Sociedades conoce a prevención junto con los jueces civiles, del trámite de impugnación de los actos o decisiones mencionados anteriormente; es decir, no se trata de una competencia que le corresponda, de manera exclusiva, sino que los interesados están en libertad de escoger, según las circunstancias de modo, tiempo y lugar que rodean su caso, si acuden a dicha entidad administrativa o al aparato judicial, debiendo considerar siempre que tal Superintendencia no tiene la competencia para conocer de la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se deriven del acto o decisión declarado nulo, por ser ésta una facultad exclusiva del juez. 4.4. A juicio del actor, el hecho de que esa función jurisdiccional de la Superintendencia de Sociedades esté concentrada en la capital de la República,

desconoce el concepto de desconcentración territorial de la administración de justicia, lo mismo que los derechos al debido proceso y de acceso a la misma en condiciones de igualdad, consagrados en los artículos 13, 29, 228, 229 y 365 superiores, puesto que no permite que todos los habitantes del territorio nacional puedan acceder en forma inmediata y directa a tal protección judicial. 4.5. Como se indicó en precedencia, el legislador goza de libertad relativa de configuración normativa para expedir las disposiciones tendientes a fijar las competencias judiciales, por cuanto debe ajustarse, entre otros, a los derechos de igualdad y de acceso a la administración de justicia, y al principio de desconcentración de la administración de justicia (C.P., arts. 150, num. 23, y 228). En este orden, cabe preguntarse si el Legislador desconoció todos estos postulados constitucionales, al no prever la desconcentración territorial de la función judicial prevista en la disposición acusada. 7 Procurador General Concepto No.4129 4.6. Sobre el particular, sea lo primero destacar que, si bien es cierto, salvo el caso de las altas cortes de justicia, las competencias no pueden concentrarse en un sólo juez o tribunal, también lo es que el legislador goza de una amplia libertad para diseñar, de manera razonable y proporcionada, las reglas que fijan la competencia por el factor territorial de los funcionarios que administran justicia4, teniendo en cuenta los requerimientos particulares en las distintas regiones del territorio nacional y las áreas del derecho de que se trate, así como la naturaleza de las materias a cargo de los administradores de justicia.

4.7. En el asunto en estudio, el Legislador le otorgó a la Superintendencia de Sociedades una función jurisdiccional a prevención con los jueces civiles y, en consecuencia, el interesado estará en la libertad de escoger, de acuerdo con las circunstancias que afecten su caso, si acude a ese organismo o a al juez. 4.8. Ahora bien, la vigencia del principio de desconcentración territorial en la función jurisdiccional asignada a la Superintendencia de Sociedades, no es constitucionalmente exigible, ni resulta, además, recomendable por las siguientes razones: 4.8.1. Aun cuando el artículo 228 superior determina que el funcionamiento de la administración de justicia es desconcentrado y autónomo, ello, per se, no comporta la obligación absoluta para el legislador de desconcentrar y fraccionar, en todos los eventos e instancias de conocimiento, las competencias dentro de la administración de justicia, por cuanto atentaría contra una distribución racional del ejercicio de la función, en la medida en que conduciría a la equivocada conclusión de que cada municipio del territorio nacional cuente con funcionarios judiciales encargados o con competencia para conocer de todos los asuntos y materias susceptibles de debate judicial. 4.8.2. De otra parte, la ausencia de desconcentración territorial de esa función judicial en otra autoridad judicial, responde también al hecho de que la asignación 4 Sentencia C-594 de 1998. 8 Procurador General Concepto No.4129 de competencia, a las citadas autoridades administrativas, participa de la misma finalidad que persigue la desconcentración y, en este sentido, puede afirmarse que se trata de una forma de distribución funcional de competencias

que materializa dicho principio, pues con el fin de descongestionar los despachos judiciales el legislador ha adoptado esta medida, con la cual se logra mayor eficiencia del sistema de administración de justicia y, por supuesto, un mayor acceso a la misma, para casos exclusivamente controversiales, sin que para su desarrollo sea imperativa la creación en cada municipio o departamento del país de un organismo o dependencia para atender tal asunto, que valga resaltar, tiene aplicación a prevención. 4.8.3. La desconcentración a que refiere el precepto constitucional tiene un contenido finalístico que se logra con la disposición acusada y que va más allá del ámbito geográfico o territorial, pues comporta esencialmente la ausencia de concentración del poder judicial en un solo órgano, y, en este evento, es claro que el artículo acusado de ninguna manera atribuye tal poder omnímodo a la Superintendencia en mención, sencillamente le asigna una determinada competencia, en asuntos relacionados con los temas de su conocimiento. 4.8.4. Por lo demás, tampoco constituye una exigencia constitucional que el cumplimiento excepcional de la función judicial asignada a las Superintendencias se adelante mediante dependencias que tengan la misma estructura y organización funcional de la rama judicial, en la medida que la asignación de competencia judicial no desnaturaliza a aquellas autoridades administrativas, ni las somete a los mismos parámetros jerárquicos y principios organizativos de los demás servidores que administran justicia. 4.8.5. A través de la disposición censurada el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, atribuyó a la Superintendencia de Sociedades la función judicial de

resolver sobre la impugnación de actos o decisiones de Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de Sociedades Vigiladas por ese organismo, mediante el procedimiento verbal sumario; se trata, entonces, de una función que la 9 Procurador General Concepto No.4129 Superintendencia ejerce a prevención de los jueces civiles, por lo tanto resulta razonable y proporcionado que la ley haya previsto la concentración territorial de esa función judicial cuando quien debe ejercerla es la citada autoridad administrativa plenamente autorizada para hacerlo. 4.8.6. De manera que, no puede aceptarse la afirmación del actor, en el sentido de que exista una vulneración por la disposición legal acusada de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, ni del principio de desconcentración de la misma, consagrados en los artículos 13, 29, 228 y 229 de la Carta Política, por el hecho de no haberse aplicado el principio de desconcentración territorial de la función de administrar justicia para resolver sobre las impugnaciones señaladas, toda vez que se trata de una competencia a prevención con los jueces civiles, que cuenta con un procedimiento legalmente preestablecido, lo cual implica que de la impugnación de una decisión de un órgano de una sociedad sometida a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades puede conocer un juez civil o la Superintendencia, mediante el procedimiento verbal sumario. 4.8.7. Cabe advertir que, la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de las funciones que le fueron otorgadas por el Decreto 1080 de 1996, artículo 4o., organizó

sus Intendencias Regionales, como oficinas que tienen a su cargo, entre otras funciones, la recepción de escritos relacionados con la impugnación de actos o decisiones de Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de Sociedades vigiladas por esa entidad, facilitando así el ejercicio de los derechos de impugnación de los interesados. En efecto, esta distribución funcional al interior de las Superintendencias también permite desvirtuar los cargos presentados contra el artículo 137 de la Ley 446 de 1998 referidos a la vulneración del principio de igualdad, de los derechos al debido proceso y del acceso a la administración de justicia, como quiera que las personas interesadas pueden presentar los documentos a través de las oficinas regionales, sin 10 Procurador General Concepto No.4129 desconocer que actualmente se cuentan con medios como el correo y el fax para los mismos efectos. 4.8.8. Con base en lo expuesto, tampoco es admisible la denuncia del actor acerca de la existencia de una omisión legislativa relativa en la disposición acusada. Dicha figura tiene lugar cuando el legislador no cumple de manera absoluta o relativa con el deber de acción que le ha señalado expresamente el Constituyente, vulnerando garantías constitucionales: “Una omisión es relativa cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica; pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas – específicamente por razones constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente.”

(Sentencia C-041 de 2002) 4.8.9. Si bien, en principio, el funcionamiento de la administración de justicia debe ser desconcentrado (artículo 228 superior), el legislador goza de libertad de configuración normativa conforme al artículo 150, numeral 23, de la Carta Política, para definir sobre la asignación de las competencias judiciales. Esto fue lo que ocurrió en el caso sub examine, como ya quedó sentado, atribuyendo la función judicial de resolución de la impugnación de ciertos actos o decisiones de los órganos decisorios de las sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, para que ésta como autoridad administrativa la efectúe. 4.8.10. Además, el Legislador asignó a dicha autoridad administrativa la función jurisdiccional a prevención con los jueces civiles, lo cual deja en libertad al interesado para acudir a los jueces civiles, existentes en gran parte del territorio nacional, o acudir a la Superintendencia, lo que hizo innecesaria la creación de dependencias desconcentradas territorialmente para atenderla. 4.8.11. En este orden, la desconcentración territorial de tal función judicial no constituye un elemento que obligatoriamente debía estar incluido en la disposición 11 Procurador General Concepto No.4129 acusada y que hubiese sido omitido por el legislador, generando una obstaculización del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, en la medida en que la ley consagró tanto las autoridades judiciales y administrativas competentes al igual que el procedimiento para atender dicho asunto en forma eficaz y bajo criterios razonables y proporcionados, lo que

constituye un claro desarrollo del ordenamiento constitucional más que su vulneración. 4.8.12. Por último, a juicio del actor la disposición demandada también vulnera los artículos 1o., 2o., 121 y 123 superiores, pues para que una autoridad del Estado o un servidor público puedan ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento, o puedan evitar la realización de funciones distintas a las que le atribuyen tales ordenamientos, asegurando la prevalencia del interés general y la búsqueda del bien común, es preciso que la ley determine en forma clara las funciones que debe desempeñar. Al respecto, sólo cabe señalar que comoquiera que este Despacho ha concluido que la función jurisdiccional atribuida por la disposición acusada a la Superintendencia de Sociedades, para conocer sobre la impugnación de actos o decisiones de Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de Sociedades vigiladas por ella, no desconoce el principio de la desconcentración de la función pública de administrar justicia, no procede la exigencia del demandante frente a una ausencia de señalamiento en la precisión de responsabilidades; de manera que, no hay lugar a estudiar una eventual contradicción de las disposiciones del ordenamiento superior señaladas por el actor como vulneradas. Y, al margen de lo anterior, no advierte el Ministerio Público de qué forma se afecte el cumplimiento de los deberes y la responsabilidad de los funcionarios encargados de la función judicial asignada por el artículo demandado, si la disposición señala de manera concreta e inequívoca la autoridad administrativa y la competencia judicial que en forma excepcional le es asignada.

12 Procurador General Concepto No.4129 4.8.13. En suma, por las razones expuestas la disposición acusada no contraviene los preceptos constitucionales invocados por el demandante, razón por la cual se solicitará a la Corte declarar su exequibilidad.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 137 de la Ley 446 de 1998, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/MLOvalleB 13