PGN - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Funciones de inspección vigilancia y control

REPARACIÓN DIRECTA-Contra Superintendencia Nacional de Salud por los daños ocasionados por la presunta omisión en ejercer la función de inspección, vigilancia y control a las entidades PROGRESALUD S.A y PROBIENESTAR S.A RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-A título de falla en el servicio según la jurisprudencia del consejo de estado RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-A título de falla en el servicio RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Por daños causados como consecuencia de la presunta omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-A nivel territorial FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN-Requisitos para su configuración SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones de inspección vigilancia y control SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Marco legal INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Concepto legal RÉGIMEN DE LOS DISTRITOS-En materia de salud SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Puede delegar las funciones de inspección, vigilancia y control en los distritos En suma, el referente normativo expuesto, permite advertir sobre la existencia de una obligación legal en materia de seguridad social en el sector salud, a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, a quien le compete ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades que administren planes adicionales de salud, y sobre los prestadores de servicios de salud públicos, privados o mixtas, función que además puede ser delegada en los jefes de las entidades territoriales, entre ellas "los distritos", quienes dentro de sus funciones, tienen competencia para dirigir y

coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción. 2 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa

Concepto: Ministerio Público

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No 113/2021

Bogotá, D.C., 11 de noviembre de 2021 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente Dr. FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ

E. S. D.

Ref: Proceso No 08001-23-33-000-2016-00479-01 (66.874) Medio de Control: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Demandante: CARLOS ELIAS SALES PUCCINI Demandado: NACION-SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDSUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, y DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLASECRETARIA DE SALUD DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA.- CARLOS ELIAS SALES PUCCINI, en ejercicio del medio de control de reparación directa instauró demanda1 en contra de la NACION1 Incoada el 18 de mayo de 2016 (fl 16 c.Principal), esto es dentro del término legal de los dos (2) años establecido para el medio de control de reparación directa, pues la parte actora pudo evidenciar la supuesta

omisión o falla del servicio, que dio lugar al daño que reclama, al conocer el contenido de la Resoluciones 02271 de 19 de julio de 2012, y su confirmatoria contenida en la Resolución No 002632 de 31 de diciembre de 2013, el 21 de marzo de 2014, como consta en la comunicación de la misma fecha en la cual se hace entrega de los referidos actos administrativos (fl 610 del expediente), lo cual permite inferir que tenía como plazo máximo para demandar hasta el 22 de marzo de 2016. Termino que fue suspendido el 14 de enero de 2016 con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 117 Judicial II para Asuntos Administrativos, diligencia que se llevó a cabo el 10 de marzo de 2010, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio, como consta en la certificación de 16 de marzo de 2016, expedida por la titular de la referida procuraduría judicial (fl107 c. principal), lo cual permite afirmar que presentó la demanda dentro del término legal.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 3 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa

Concepto: Ministerio Público

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL-SUPERINTENDECIA

NACIONAL DE SALUD, DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO

DE BARRANQUILLA - SECRETARIA DE SALUD DISTRITAL, para obtener las siguientes declaraciones y condenas: "1. Se declare la responsabilidad solidaria administrativa extracontractual del

Estado Colombiano de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Nacional, por medio de la NACION COLOMBIANA en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud (...) solidariamente con la Superintendencia Nacional de Industria y Comercio (...) y solidariamente con el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla NaciónMinisterio de Salud y Protección Social - Superintendencia Nacional de Salud - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla - Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla (...) ya que son solidariamente administrativamente responsables de todos los daños antijurídicos (patrimoniales, daño emergente, lucro cesante, de oportunidad, morales y de la vida de relación) causados al demandante doctor CARLOS SALES PUCCINE, por su omisión y mora en materia de la prestación del servicio de salud al no cumplir las entidades demandadas con la función de inspección, vigilancia y control a las entidades PROGRESALUD S.A y PROBIENESTAR S.A, quienes por la falta y falla de inspección, vigilancia y control le causaron daños antijurídicos que perjudicaron directamente al, doctor CARLOS SALES PUCCINE, al violarle injustificada sus derechos fundamentales de protección de sus bienes al debido proceso, a la protección de la confianza legítima, a la inspección, vigilancia y control de las entidades prestadoras del servicio público de salud derechos consagrados en los artículos 2,6. 29, 48, 58, 90 de la Constitución Nacional"

2. Se declare y en consecuencia, de manera solidaria se condene y en consecuencia se ordene por medio de la NACION COLOMBIANA, en cabeza de

la Superintendencia Nacional de Salud, solidariamente con la Superintendencia Nacional de Industria y Comercio (...) y solidariamente con el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla NaciónMinisterio de Salud y Protección Social - Superintendencia Nacional de Salud - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla - Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla (...) que como reparación del daño ocasionado, resarzan y paguen al actor CARLOS SALES PUCCINE, de manera integral la totalidad de los daños antijurídicos causados, reparando en su totalidad todos los perjuicios consolidados, presentes y futuros de orden material, daños emergentes, lucro cesante, de oportunidad, morales, objetivados y subjetivos, de la vida de relación, que se estimen como mínimo para esta demanda de manera razonable de cantidad de dinero que se especifica en el acápite de la cuantía2

3. La demanda respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del CPACA y se reconocerán los intereses moratorios legales, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta cuando se le dé cabal cumplimiento a sentencia definitiva. 2 (fl 14 C. principal ) CUANTIA : total daños materiales $2.232.753.322, más los daños morales, vida de relación fijados directamente por los señores Magistrados.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 4 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa

Concepto: Ministerio Público

4. Se condene a la parte demandada al pago de las costas y agencias en derecho ocasionadas en esta demanda" Como soporte fáctico de la demanda se aduce en términos generales, que la entidad PROGRESALUD S.A nació producto de la unión entre el sector salud y el comercio (representada por Fenalco), para comercializar y realizar afiliaciones masivas a un programa opcional y complementario de salud, por tanto dicha entidad desde el año 2006, ofrecía y vendía acciones a personas que convertía en socias, sin que la Superintendencia Nacional de Salud realizara las funciones de inspección, vigilancia y control.

Que la entidad PROGRESALUD S.A. desarrolló actividades propias de una empresa de medicina prepagada, sin contar con la autorización de la Superintendencia Nacional de Salud, pues solo hasta el 6 de abril de 2011, esto es seis años después del cambio de razón social, pudo establecer que no estaba habilitada para ejercer esa clase de actividad. Que la omisión de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y la Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla, trajo consigo que PROGRESALUD S.A., vulnerará las normas que regulan el Sistema de Seguridad Social en Salud y le ocasionara daños a los socios de la misma, entre ellos al señor Carlos Sales, al ofrecer y vender y éstos comprar acciones sin valor alguno, como también a sus afiliados a quienes ofrecía servicios de salud, sin contar con el aval acreditado por funcionar como una Empresa de Medicina Prepagada. Que las omisiones y la mora en el cumplimiento de los deberes de inspección,

control y vigilancia de las entidades demandadas contra PROGRESALUD y PROBIENESTAR, permitieron que el señor Juan Carlos Schwartzman González y Fenalco con sus conductas ilícitas produjeran daños antijurídicos al señor Carlos Sale, pues perdió $390.000.000, que entregó para la compra de acciones de PROGRESALUD S.A., que no tenían ningún valor

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 5 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público Como fundamentos de derecho invoca los artículos 2, 6, 29, 48, 49, 58, 90, 184, 211 de la Constitución Política; 2341 a 2360 del Código Civil; 2, 153, 154 de la Ley 100 de 1993; Decreto 2221 de 2008, Ley 715 de 2001, Decreto 3518 de 2006 y frente al concepto de violación, aduce que las actuaciones administrativas iniciadas de oficio que puedan afectar a particulares, se les debe comunicar su existencia y el objeto de la misma, lo cual no se cumplió por la SUPERSALUD, ello aunado a la demora en resolver el recurso de reposición y no publicar lo decidido, lo cual evidencia la responsabilidad de los funcionarios encargados de esas actuaciones. 1.2 CONTESTACION DE LA DEMANDA 1.2 (i) La Superintendencia Nacional de Salud3, se opuso a las pretensiones por considerar que no le resulta imputable ninguna acción u omisión por tanto no

se le puede declarar administrativamente responsable de los daños que reclama el actor. Precisa sobre las funciones legales y reglamentarias de la Superintendencia Nacional de Salud, en concreto de las relacionadas con la inspección, control y vigilancia, para concluir que cumplió a cabalidad, como lo demuestra los actos administrativos expedidos en ejercicio de esas facultades (Resoluciones Nos 002271 de 19 de julio de 2012 y 002632 de 31 de diciembre de 2013), pues logró evidenciar la gravedad de las irregularidades en que venía incurriendo PROGRESALUD S.A. y las decisiones que tomó respecto de esa sociedad. Ilustró además sobre la normatividad que reglamenta la organización y funcionamiento de las Empresas de Medicina Prepagada, para luego advertir que en cumplimiento de las funciones de inspección, control y vigilancia pudo advertir que PROGRESALUD S.A desarrollaba funciones propias de las Empresas de Medicina Prepagada, sin que hubiera tramitado autorización para ello, razón por la cual se ordenó la suspensión de manera inmediata, a través del procedimiento 3 (fls 161 a 186 c. principal )

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 6 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público administrativo sancionatorio, que se desarrollo en acatamiento de las normas legales y que demuestran que actuó de manera oportuna y diligente.

Propuso las siguientes excepciones:

• Culpa exclusiva de la víctima, por falta de diligencia del demandante en sus propios negocios, lo cual constituye un hecho determinante que provocó su propio detrimento patrimonial. - Hecho de un tercero, pues el demandante fue inducido presuntamente en error por un tercero, ajeno a la Superintendencia Nacional de Salud, de manera concreta el representante legal de Progresalud S.A. - Inexistencia de falla del servicio o fundamento de responsabilidad en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, pues insiste en afirmar que no omitió cumplir con sus funciones de inspección, vigilancia y control contra la sociedad Progresalud como lo demuestra lo actuado frente a ese sociedad. - Caducidad de la acción, pues advierte que el demandado bajo su propia voluntad y autonomía decidió comprar las acciones de PROGRESALUS S.A. el día 9 de diciembre de 2011 y la resolución 2271 de 2012 "Por medio de la cual se ordena la suspensión inmediata de la practica no comercial no autorizada realizada por PROGRESALUD S.A" fue publicada el 4 de septiembre de 2012, por considerar que terceros no determinados se pudieran ver afectados directamente por esa decisión, es decir, que el actor tenía plazo para demandar hasta el 5 de septiembre de 2014, lo cual realizó mucho tiempo después. - La genérica, esto es cualquier otra que se demuestre en el proceso y que beneficien a la entidad demandada.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094

7 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público 1.2 (ii) El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla4, se opuso a las pretensiones, pues advierte inexistencia de nexo causal entre lo argumentado por la parte actora y el Distrito de Barranquilla, y propuso las siguientes excepciones: - Inexistencia de la obligación, pues afirma que el Distrito de Barranquilla no ha omitido ningún deber legal de inspección y vigilancia dentro de los hechos que se investigan, por tanto no existe nexo causal que pueda comprometer su responsabilidad administrativa. - Buena fe, en tanto ésta se presume en todas las actividades administrativas del Distrito de Barranquilla que están encaminadas al buen servicio de la sociedad y de los ciudadanos. - La innominada o genérica. 1.2 (iii) La Superintendencia de Industria y Comercio,5 se opuso a las pretensiones, por considerar que no le asiste responsabilidad frente a la presunta falla del servicio por incumplimiento el contenido obligacional atribuible a la Superintendencia Nacional de Salud, que tampoco existe daño antijurídico, respecto del cual pueda atribuirse responsabilidad a la Superintendencia, y propuso las siguientes excepciones: - Caducidad, pues advierte que la constitución de la sociedad PROSEGURIDAD S.A. fue desde el año 2006, y como quiera que para el año 2011 el demandante adquirió las acciones con dicha sociedad, en principio allí surgiría el hecho dañoso con la transacción realizada entre ambos particulares, sin embargo el presunto perjuicio que se pudo haber ocasionado al demandante, solo fue

advertido según la demanda con la firmeza de la decisión adoptada por la Supersalud, lo cual se dio el 26 de febrero de 2014, entonces podría decirse que desde esa fecha se tuvo conocimiento del presunto perjuicio ocasionado, sin 4 (fls 629 a 636 c. principal) 5 (fls 639 a 648 c. principal)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 8 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público tener certeza o claridad de la supuesta omisión, por lo que se infiere que los dos años de la caducidad de la acción se cumplirían el 27 de febrero de 2016, término que se suspendió el 14 de enero de 2016 con la presentación de la solicitud conciliación y se volvió a reanudar el 16 de marzo del mismo año con la expedición de la constancia expedida por la Procuraduría Judicial, así las cosas le quedaban al demandante 44 días para demandar (hasta el 29 de abril de 2016), sin embargo la presentó el 18 de mayo esto es 19 días después. - Falta de legitimación en la causa por pasiva, pues precisa sobre las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio, para concluir que no le resulta atribuible ninguna responsabilidad, en tanto no es la entidad pública llamada constitucionalmente y legalmente a atender el contenido obligacional que reclama el demandante, pues salta a la vista, que tanto las actividades de compra y venta

de acciones como de aquellas relacionadas con la prestación de servicios de salud sin autorización, no son actividades que regule la Superintendencia de Industria y Comercio, al margen de señalar que tampoco se puede reprochar una presunta omisión respecto de la comunicación a la Cámara de Comercio de Barranquilla para realizar las anotaciones correspondientes frente a la situación jurídica de la sociedad Progresalud, en tanto no obra en el proceso que demuestre que la Superintendencia hubiera recibido la comunicación emitida por la Superintendencia Nacional de Salud. Aclara en todo caso, que esas actuaciones no cumplen con el fin perseguido por el demandante, pues esas anotaciones se realizan en el registro mercantil no se traducen en control y vigilancia sobre las actividades de la sociedad que ocasionó el presunto daño. 1.3 AUDIENCIA INICIAL6.- El Tribunal no encontró causal de nulidad que invalide la actuación. En cuanto a las excepciones propuestas por las entidades demandadas, señaló que frente a la caducidad y la falta de legitimación en la causa por pasiva, consideró que no existe claridad o certeza suficiente para declararlas probadas y 6 (fls 730 a 738 del expediente)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 9 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público tomó como referente una sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera del 13 de agosto de 2014, para concluir que dichas excepciones se estudiaran y

resolverán en la sentencia. Indagó sobre los hechos y pretensiones para fijar el litigio en los siguientes términos. "De conformidad con lo planteado en los supuestos fácticos y lo pedido en las pretensiones de la demanda, y el punto a que las partes conocen la enumeración de los hechos y su contenido, el trámite de la demanda y su resolución, en otros términos, la fijación del litigio pasa por establecer si el daño que denuncia el señor CARLOS ELIAS SALES PUCCINE existe, si existe, si es antijurídico y se comprueba que lo es, si es endilgable a uno o algunos de los demandados. Y determinado ello, si se encuentra configurada la causal de exoneración alguna" 1.4 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.- El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 31 de agosto de 20207, declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por las entidades demandadas, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. El a-quo, indicó que la parte actora funda la atribución jurídica del daño deprecado en el título de imputación de responsabilidad de falla del servicio por omisión en contra de las entidades demandadas, por incumplimiento de sus deberes legales de inspección, vigilancia y control. En esa medida procedió a examinar si efectivamente le cabe responsabilidad a las demandadas y por ende si incurrieron en alguna irregularidad, negligencia u omisión en las funciones que les compete cumplir. En cuanto al daño alegado, advierte que existe prueba que demuestra la compra de 30.000 acciones realizada por el señor Carlos Elías Sales Puccini a la

Progresalud S.A., mientras que contra ésta cursaba un trámite administrativo sancionatorio por parte de la Supersalud, y que posteriormente le fue ordenada la suspensión inmediata de la práctica comercial no autorizada. 7 (fls 882 a 906 c. Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 10 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público Examinó en detalle las funciones de inspección, control y vigilancia a cargo de las Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de Industria y Comercio y Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla, para luego concluir, que en ejercicio de esas funciones, la Supersalud una vez pudo evidenció las irregularidades que presentaba PROGRESALUD S.A, inició el correspondiente procedimiento sancionatorio, por su parte la Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla realizó visitas y suscribió los respectivos informes de inspección, vigilancia y control, en donde pudo constatar que la empresa intervenida no estaba funcionando, en esa medida no existe motivo de reproche, pues no incurrieron en omisión de funciones.

Con respecto a la Superintendencia de Industria y Comercio, precisó que no era de su competencia adelantar proceso alguno en contra de Progresalud S.A. por tanto no le resulta imputable lo alegado por la parte actora. 1.5 IMPUGNACION.- El apoderado de la parte demandante8, solicita revocar la

sentencia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, pues no comparte las apreciaciones del Tribunal en tanto las considera erradas, dado que se apoyan únicamente en la mora del proceso sancionatorio, cuando lo cierto es que tanto la Superintendencia Nacional de Salud como la Secretaria de Salud Distrital de Barranquilla incumplieron con sus funciones de inspección, vigilancia y control, dado que en su condición de garantes permitieron que el representante legal de PROGRESALUD S.A. junto con el director de Fenalco, desde el 29 de agosto de 2006 (fecha en la cual se constituyó la precitada empresa) hasta febrero de 2014 (cuando empezó el proceso de notificación del acto administrativo que confirmó la suspensión de la actividad en salud no autorizada), estafaran a varias personas, entre ellas al señor Carlos Sales Puccini, pues la referida sociedad inició su funcionamiento como entidad prestadora de salud y de medicina prepagada, sin autorización de la Supersalud y sin la vigilancia de la Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla, lo cual se enmarca en una falla 8 (fls 416 a 503 c. Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 11 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público del servicio por omisión, puesto que antes, durante y después del inicio del proceso sancionatorio, estas dos entidades conocían de la existencia de PROGREALUD S.A. y la dejaron funcionar irregularmente.

En cuanto a la Superintendencia de Industria y Comercio, advierte que también incurrió en falla del servicio por omisión, pues según la resolución sancionatoria se ordenó correr traslado a dicha entidad del expediente adelantado contra PROGRESALUD S.A., para ejerciera las funciones de inspección, vigilancia y control, lo cual no cumplió. II CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1 Problema jurídico Para resolver los cuestionamientos del apelante único, corresponde resolver en su orden los siguientes problemas jurídicos (i) La responsabilidad extracontractual del Estado, por daños causados como consecuencia de la presunta omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, (ii) Si el daño que se alega por la recurrente, le resulta imputable a las entidades demandadas por su omisión en sus deberes de inspección, vigilancia y control, solo en caso afirmativo, (iii) Establecer si procede o no atender las pretensiones de contenido económico que se reclaman por la parte actora. 2.2 Responsabilidad extracontractual del Estado, que surge de la presunta omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo. Sobre esta materia en particular el Consejo de Estado9: "ha considerado que el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio . Es así como frente a supuestos en los cuales se analiza si es procedente declarar la responsabilidad del Estado, como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia se alega que ha sido determinante la omisión por parte de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones 9 Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2014, Radicación número 08001-23-31-000-1998-00081-01

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 12 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Corporación ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro.

En tal sentido, se tiene que el primer elemento de la falla del servicio por omisión es el de la determinación de la existencia de la obligación a cargo del Estado, que, de haberse cumplido, hubiera producido la ruptura del nexo causal, que habría impedido el daño" 2.3 Caso concreto El título de imputación que aplica al caso concreto es el de falla del servicio por omisión, cuya configuración requiere de la existencia de los siguientes requisitos: a.- La existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de las entidades demandadas de realizar la acción con la cual habría evitado los perjuicios; b.- La omisión de poner en funcionamiento los recursos de que dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal; c.- Un daño antijurídico, y d.- La relación causal entre la omisión y el daño. 2.3 (i) En cuanto al primer requisito, corresponde revisar la carga obligacional que les imponía la ley a las entidades demandadas y de esta manera determinar a

cual o a cuales de ellas incumbía ejercer las funciones de inspección, control y vigilancia sobre sociedad PROGRESALUD S.A. Según el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Barranquilla de fecha 16 de mayo de 2016, se tiene por demostrado que PROGRESALUD S.A "EN LIQUIDACION" era una entidad privada cuyo objeto social principal era la intermediación para el acceso a servicios de salud, bien sea con profesionales independientes o instituciones prestadoras de servicios en salud adscritos de carácter

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 13 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público público y/o privado, a nivel nacional, proyectándonos a nivel internacional, para lo cual podrá (...)", la cual tenía un término de duración hasta el 30 de diciembre de 2050.

Según investigación adelantada por la Superintendencia de Salud contra la sociedad PROGRESALUD S.A., se pudo establecer que la actividad que desarrollaba dicha sociedad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, no estaba permitida, toda vez que los actores de dicho Sistema son las Administradoras de Planes de Beneficios, las Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Territoriales, quienes por Ley tienen unas funciones y obligaciones que no pueden ser ejercidas por Entidades que no se encuentren debidamente constituidas como tales, por tanto se concluyó que PROGRESALUD S.A incurrió en una PRACTICA IRREGULAR, toda vez que funge como

EMPRESA DE MEDICINA PREPAGADA, sin cumplir los requisitos de ley y sin contar con la debida autorización de la Superintendencia Nacional de Salud. Dentro del contexto anotado, y bajo el entendido que PROGRESALUD S.A, desarrollaba actividades propias de una empresa de medicina prepagada, correspondía entonces a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer el control, inspección y vigilancia sobre dicha sociedad y a la Secretaria de Salud del Distrito de Barranquilla, dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, lo cual encuentra soporte legal en las siguientes disposiciones. La Ley 1122 de 2007 "Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", en el artículo 35, define las funciones de inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, así: "A. Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica-científica,

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 14 Expediente No 2016-00479-00 (66.874)

Medio de control: Reparación Directa Concepto: Ministerio Público administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la

Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de su competencia. Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas.

B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salu