PGN - SUPERINTENDENCIAS - Función reguladora residual de los asuntos contables del sector

Bogotá, D.C., enero 22 de 2002 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979; artículo 95 del Decreto 663 de 1993; numeral 3 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994; artículo 5 de la Ley 174 de 1994; numeral 1 del artículo 86 de la Ley 222 de 1995; parcialmente, literales a), b), e), g), h) y l) del artículo 4 de la Ley 298 de 1996; numeral 3 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998; y artículo 38 de la Ley 510 de 1999.

Demandante: HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-4350 Concepto No. 3125 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1, ibídem, instauró el ciudadano HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO, en contra el numeral 10 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979; artículo 95 del Decreto 663 de 1993; numeral 3 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994; artículo 5 de la Ley 174 de 1994; numeral 1 del artículo 86 de la Ley 222 de 1995; parcialmente, literales a), b), e), g), h) y l)

del artículo 4 de la Ley 298 de 1996; numeral 3 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998; y artículo 38 de la Ley 510 de 1999, que hacen referencia a la potestad normativa contable de las Superintendencias y del Contador General de la Nación.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. El demandante LONGAS LONDOÑO afirma que el legislador al consagrar las funciones de dictar, establecer, determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable a las Superintendencias de Valores,

2 Bancaria, Servicios Públicos Domiciliarios, Sociedades, Economía Solidaria y otros entes de vigilancia y control, violó la competencia constitucional que en materia de determinación de las normas contables le corresponde al Contador General de la Nación. 1.2. El Legislador al establecer las funciones del Contador General de la Nación de determinar las normas contables solamente para el sector público, violó su competencia constitucional que se extiende a todo el país, lo que abarca los sectores público y privado.

2. Problema Jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar: 2.1. Si el Legislador al asignar las funciones de dictar, establecer, expedir, unificar, y/o fijar las normas generales en materia contable de sus vigiladas, a las Superintendencias de Valores, Bancaria, Servicios Públicos Domiciliarios, Sociedades, Economía Solidaria y otros entes de vigilancia y control, violó la competencia constitucional que en materia de determinación de las normas contables le corresponde al Contador General de la Nación. 2.2. Si el Legislador al establecer las funciones del Contador General de la

Nación de determinar las normas contables solamente para el sector público, violó su competencia constitucional reguladora contable que se extiende a todo el país, si se entiende que abarca los sectores público y privado. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:

3. Aclaración previa en cuanto a la cosa juzgada constitucional en relación con el numeral 10 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979 3.1. Al conocer de una demanda contra, entre otros, del numeral 10 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979, por haber violado la competencia del legislador y del Presidente de la República en materia de regulación de la 3 actividad bursátil, al asignársela al ente de que realiza la función de inspección, vigilancia y control de tal actividad, la Corte Constitucional lo declaró exequible bajo el entendido que las disposiciones de carácter general que en ejercicio de sus funciones dicten la Sala General de la Superintendencia de Valores y su Superintendente, deben estar sujetas a las reglas generales de las leyes marco previstas en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y los reglamentos de las mismas dictados por el Gobierno Nacional. 3.2. La anterior decisión se tomó con base en las funciones residuales de regulación de las superintendencias, a través de la desconcentración, descentralización y delegación administrativas, que permite el ejercicio de funciones presidenciales por entes que no integran el Gobierno Nacional en sentido estricto (artículo 115 Constitucional), pero que son sus agentes para alcanzar los pertinentes objetivos estatales.

De acuerdo con lo establecido en los artículos 150, numerales 7, 8 y 19

literal d); 189 numerales 22, 24 y 25, y 335 de la Constitución Política, la ley puede establecer que el Gobierno actúe por conducto de las superintendencias, con funciones reguladoras sometidas a los órdenes normativos de más alto rango. Lo anterior, expuso la Corte, porque existen cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; o fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y cuyo manejo resulta inadecuado y engorroso si es efectuado por vía jerárquica superior. Para el caso analizado por la Corporación, el mercado de capitales, por su misma naturaleza y dinamismo, requiere no sólo el marco regulador general superior, sino la constante intervención y vigilancia de la Superintendencia de Valores para asegurar la transparencia de las operaciones que se realizan en el campo de las transacciones de valores y así proteger a ahorradores e inversionistas como modo de asegurar el interés público comprometido, representado éste en la confianza pública en el sistema financiero, la 4 democratización de la propiedad accionaria y la lucha contra el monopolio de los grupos económicos. Lo anterior permite concluir que existe cosa juzgada constitucional en relación con el numeral 10 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979, en tanto que las razones señaladas permiten a la en ese entonces Comisión Nacional de Valores y actualmente Superintendencia de Valores (artículos 52 Transitorio Constitucional; y 1 del Decreto 2739 de 1991), el ejercicio de funciones

residuales de regulación en asuntos contables para que sean observados por sus vigilados, sin que se viole la competencia asignada al Contador General de la Nación en materia de regulación contable, la cual sólo está circunscrita al campo público, como se expondrá en los siguientes acápites, razón por la cual se solicitará a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia C-397 de 1995.

4. Marco conceptual básico de la disciplina contable 4.1. Dado que los problemas jurídicos a resolver se relacionan directamente con la disciplina contable, se hace necesario una aproximación conceptual al tema, para lo cual se tomará como referente lo consignado en la obra

Elementos de Contabilidad General, del autor José Francisco Mendoza Hernández (Bogotá D.C., ESAP, 1998). 4.2. La contabilidad es el arte de registrar los hechos económicos que ocurren en una entidad o empresa y de informar su situación financiera en una fecha dada. Es la disciplina que se encarga de ordenar, clasificar, sintetizar o interpretar datos financieros que van a permitir la toma de decisiones por parte de la administración o dueños del negocio, así como también proporcionar información a otras personas o entidades que tienen interés en el mismo tales como el Estado, inversores, acreedores, entidades financieras, etc. En este sentido, la contabilidad se constituye en un instrumento de administración y control. 5 La información contable se presenta resumida a través de los estados financieros, siendo los más importantes los estados de pérdidas y ganancias y el balance general. El balance general alude al estado de la situación financiera de un ente en una fecha determinada, el cual incluye activo,

pasivo y patrimonio. Si bien existen los principios de contabilidad generalmente aceptados (artículo 6 Ley 43 de 1990), también hay especializaciones según las características particulares de cada área de la sociedad que expresa sistemáticamente hechos económicos. La contabilidad comercial se aplica a las empresas dedicadas a la compra y venta de mercancías. La de costos tiene aplicación en el sector industrial, de servicios y de extracción minera, y busca primordialmente determinar el costo de los bienes producidos para que sirva de base en la determinación de los precios de venta. La bancaria está relacionada con la prestación de servicios financieros y se encarga de registrar las operaciones de depósito o retiro de dineros por parte de los clientes, además de las operaciones de crédito y demás relacionadas con la actividad financiera. La contabilidad cooperativa se aplica a aquellas instituciones de economía solidaria que no tienen como función principal la obtención de lucro en sus actividades. La de servicios registra las operaciones de negocios dedicados a las actividades de transporte, salud, educación, profesionales, etc. La administrativa se especializa en la producción de información confidencial para el personal interno encargado de tomar decisiones. La ambiental es una modalidad de contabilidad que se encarga de registrar los costos y erogaciones efectuadas con el fin de explotar, conservar y proteger la diversidad e integridad del ambiente y los ecosistemas. 4.3. De igual manera, la contabilidad general se divide en dos grandes ramas, la contabilidad gubernamental y la contabilidad privada. La contabilidad gubernamental, pública o del Estado, es el sistema de información contable que registra todas las acciones financieras y patrimoniales del Estado. Ella permite medir y registrar, en términos

6 monetarios, las operaciones, programas y actividades llevados a cargo por el Estado y sus entidades y organismos que lo integran, y comprende las actividades de procesamiento, registro, clasificación, resumen, evaluación, informe e interpretación de los resultados de las operaciones y transacciones de los organismos gubernamentales. En principio la contabilidad gubernamental existía principalmente con fines de proporcionar la confianza de que los fondos públicos habían sido recaudados, administrados y ejecutados legalmente y sin irregularidades. Actualmente, tal finalidad trasciende con el fin de que se produzca la información operativa para la toma de decisiones informadas en aspectos macroeconómicos (v.gr. déficit fiscal) y microeconómicos (v.gr. acuerdos concordatarios, créditos a entidades públicas, etc). La contabilidad privada representa el lenguaje de los negocios y se lleva según las particularidades de cada subsector (comercio; producción; bancario; economía solidaria; servicios; administración empresaria; ambiental, entre otros). La principal diferencia entre la contabilidad pública y privada radica en los fines que persigue cada uno de los sectores y subsectores en relación con su comportamiento económico, y que obliga a diseñar esquemas de información diferentes. El sector privado está animado por el afán de lucro, lo que exige que el diseño de su sistema contable apunte en esa dirección. El sector público no persigue una utilidad particular sino general o social, y por tanto el ánimo de lucro teleológicamente está ausente dentro de sus objetivos. La contabilidad privada también refleja la función social de la propiedad, y por tanto, es objeto de imposiciones regulatorias públicas en asuntos tributarios, judiciales, de inspección, vigilancia y control, entre otros,

imposiciones que deben estar ajustadas al comportamiento económico particular de cada subsector. La contabilidad pública se diseña en función del interés general, y su marco normativo está encaminado a reflejar la eficiencia y eficacia del comportamiento financiero estatal en materia de funcionamiento e inversión, y el estado del patrimonio público. 7 Lo expuesto permite establecer las diferencias fundamentales entre la contabilidad pública y la actividad privada, a saber: a) En el mundo privado, el sistema contable exige diseños según las características particulares de cada uno de los subsectores. Es decir, no existe un único sistema de contabilidad privada. La contabilidad pública reclama un sistema contable unificado, centralizado y consolidado (el Estado es uno solo). b) La contabilidad privada debe estar diseñada en función del ánimo de lucro. La contabilidad pública debe estar diseñada en función de los fines generales del Estado (funcionamiento, inversión, toma de decisiones macroeconómicas y microeconómicas). c) La contabilidad privada es objeto de imposiciones regulatorias públicas, en los aspectos tributarios, judiciales, y de inspección, vigilancia y control, derivadas de la obligación social de la propiedad y de la intervención económica, imposiciones establecidas según las características específicas de cada subsector. En la contabilidad pública, la normalización contable es de tendencia unificadora en función del interés general y el patrimonio público.

5. Marco constitucional y legal de la contabilidad 5.1. Teniendo en cuenta que la contabilidad es una disciplina que forma parte de la administración, pública y privada, que cumple con las funciones de registro, información y control del hecho económico, se tratará de esbozar

sus marcos jurídicos. 5.2. Constitucionalmente, la disciplina contable general (registro e información), basa su existencia dentro del ámbito jurídico colombiano en el principio de la buena fe y el derecho a la información, en cuanto a que siempre debe reflejar la situación real financiera del ente contabilizado. 8 La libertad de profesión u oficio, abarca la correspondiente a la de contador público. 5.3. La contabilidad pública es la expresión financiera de la finalidad de nuestro Estado, como social de derecho, garantizando la convivencia pacífica presente y futura. Debe reflejar el cumplimiento de sus fines en cuanto a servir a la comunidad (gasto público social), promover la prosperidad general (inversión; intervención económica), garantizar la vigencia del orden jurídico (gasto institucional), proteger a los habitantes en su vida, honra y bienes, y asegurar el cumplimiento de los deberes públicos y privados (fuerza pública; justicia; control; tributación; intervención). También debe expresar lo correspondiente al derecho de propiedad del Estado, y la situación de sus obligaciones. La contabilidad privada tiene su base constitucional en el deber de presentación de libros de contabilidad para efectos tributarios, judiciales, de inspección, vigilancia o intervención estatal; la extinción de dominio (control sobre la adquisición de bienes); la seguridad social; servicios de salud (vigilancia y control); derecho a la vivienda digna (formas asociativas de ejecución de programas de vivienda); el derecho a la propiedad privada, su acceso y promoción y su función social, incluida las formas asociativas y solidarias (adquisición y explotación con arreglo al sistema jurídico, lo cual

involucra el control contable); los deberes de contribución y de colaboración con la justicia y las autoridades (inspección, vigilancia y control de la economía); y la responsabilidad en el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada. 5.4. El marco legal de la contabilidad pública está contenido en la Ley 298 de 1996, que traza los lineamientos básicos para desarrollar la contabilidad del Estado por intermedio de su organismo rector, la Contaduría General de la Nación. 9 El régimen normativo de la contabilidad privada está contenido en la Ley 43 de 1990, que regula aspectos relacionados con la profesión de contador público, como fedatario del mundo contable. El Decreto 2649 de 1993 reglamenta la contabilidad en general y contiene los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, cuyo ámbito de aplicación cobija a toda persona que de acuerdo con la ley esté obligada a llevar contabilidad y para quienes pretendan hacerla valer como prueba. Lo anterior permite observar la existencia normativa constitucional y legal que diferencia claramente los conceptos de contabilidad general, contabilidad pública y contabilidad privada, incluyendo lo atinente al ejercicio profesional de tal ciencia.

6. Función administrativa de contabilidad pública: Contaduría General de la Nación

10 En el orden constitucional vigente la contabilidad pública adquirió reconocimiento, como una labor administrativa directamente a cargo de la Administración, para separarla de la función de control fiscal. Así, se debe revisar la evolución de la institución contable para delimitar el alcance regulador asignado al Contador General de la Nación. 6.1. Antecedentes de la contabilidad pública en Colombia

En Colombia, a partir de 1923 y como una de las recomendaciones de la Misión Kemmerer, se expidió la Ley 42 mediante la cual se le otorgó competencia exclusiva al Contralor General de la República en los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de las cuentas de los funcionarios encargados de recibir, pagar y custodiar los fondos o bienes de la Nación; llevar las cuentas generales de la Nación; y prescribir los métodos de contabilidad y la manera de rendir todos los informes financieros de las entidades públicas de ese entonces. El artículo 76, literal a), del Acto Legislativo número 1 de 1968 estableció que la ley determinaría el organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de la Nación, y el artículo 8 del mismo acto legislativo le asignó al Contralor General de la República la atribución de prescribir los métodos de contabilidad de la Administración Nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales. Lo anterior obedeció a la razón técnica que exige que la contabilidad de cualquier ente público o privado debe ser llevada directamente por la Administración, la cual es objeto del control fiscal por parte de las revisorías, auditorías o contralorías. De ese modo, se empezaron a dar los primeros pasos para separar la función contable pública nacional de la de control fiscal. 11 Mediante el Decreto Ley 294 de 1973, en sus artículos 135 a 144, se le dio desarrollo a los mandatos constitucionales del Acto Legislativo número 1 de 1968, y se señaló que, con base en la distinción entre las funciones de

contabilidad y auditoría, la Contabilidad General de la Nación sería llevada por el Ministerio de Hacienda a través de la Dirección General de Presupuesto; estableció su sistema de contabilidad, compuesto por las contabilidades presupuestaria, financiera, patrimonial y la de responsables; el envío de estados financieros de los establecimientos públicos nacionales para su consolidación; y que el sistema de contabilidad de la Nación se llevaría conforme a los métodos prescritos por el Contralor General de la República. La Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles los referidos artículos, excepto el 143. La Ley 20 de 1975, determinó los parámetros con fundamento en los cuales la Contraloría General de la República debía prescribir los métodos y ordenamientos contables para el registro de fondos y bienes nacionales, manteniendo la clasificación de bienes fiscales, balance de la Hacienda, Tesoro Nacional, Balance del Tesoro y el Presupuesto Nacional, estableciendo una nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Constitución y las normas orgánicas del presupuesto. Hasta el momento de sesionar la Asamblea Nacional Constituyente, siguió rigiendo el literal a) del artículo 76 del Acto Legislativo número 1 de 1968, pero la Contraloría General de la República no cumplió con su misión transitoria de llevar la contabilidad pública de la Nación en espera del organismo que la ley estableciera para ello. Lo anterior demuestra que el contexto histórico siempre estuvo encaminado a darle un tratamiento jurídico a la contabilidad pública, diferente de la del sector privado. 12 6.2. Visión de la Asamblea Nacional Constituyente en relación con la institución del Contador General de la Nación

6.2.1. Con base en la evolución histórica de la contabilidad pública desde el punto de vista normativo y el diagnóstico de la no existencia de contabilidad general de la Nación porque ningún organismo público la llevó, la Asamblea Nacional Constituyente abordó el tema. 6.2.2. En la Gaceta Constitucional número 96, se publicó la ponencia para primer debate en sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, elaborada por parte del Delegatario Ignacio Molina Giraldo, en relación con el Contador General de la Nación, cuyo articulado, en términos generales, fue el que se convirtió en el actual artículo 354 de la Constitución Política. En la referida ponencia se dijo que debía preverse en la Constitución el órgano encargado de llevar la contabilidad de la Nación; su consolidación con la de los entes descentralizados; uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública; elaborar la cuenta general; determinar, conforme a la Ley, las normas contables que deben regir en el país, para que con base en ellas exista un sistema general de contabilidad. Al respecto, y especialmente en relación con la atribución reguladora contable para el país, se tomo como referencia doctrinaria lo dicho por el en ese entonces presidente de la Junta Central de Contadores, y hoy Contador General de la Nación, Edgar Fernando Nieto Sánchez, en los siguientes términos: “Se trata de una propuesta (...): la conformación del sistema nacional de contabilidad, que tendrá como órgano rector la Contaduría General... Este organismo producirá el ordenamiento de la contabilidad en todas las actividades del Estado en lo relacionado con su economía, sus finanzas, su labor empresarial, su

administración presupuestal y sus relaciones comerciales, internas y externas (...)” (negrillas fuera de texto). Lo expresado indica el querer del constituyente expresado en el artículo 354 de la Constitución de 1991, al crear una institución administrativa propia 13 encargada de la conducción únicamente de la contabilidad pública, incluido el ejercicio del poder de regulación de la normativa contable. 6.3. Contexto temático del artículo 354 de la Constitución Política 6.3.1. Dado que el problema jurídico central del presente concepto está encaminado a establecer el alcance del poder de regulación de las normas contables que deben regir en el país, otorgado al Contador General de la Nación, se hace necesario analizar el contexto del artículo 354 de la Constitución. Lo anterior, porque en una primera lectura, podría pensarse que tal poder sería de alcance general, para las contabilidades pública y privada, lo cual no es descabellado, si se tiene en cuenta que así como existen propuestas doctrinarias que abogan por la confección de presupuestos públicos que contengan la totalidad de los presupuestos públicos y privados de un país, por razones macroeconómicas, consecuentemente, resultaría válido pensar en la confección de sistemas contables unificados, centralizados y consolidados que representen la realidad financiera de esa concepción presupuestal universal. De hecho, la mayoría de estadísticas públicas se alimentan con la información contable de los entes económicos privados (numeral 8 artículo 3 Decreto 2649 de 1993). Además, existen doctrinantes que prohíjan una lectura donde la competencia normativa referida se extiende hasta el sector privado (MENDOZA HERNANDEZ, José Francisco.

Op. Cit. Pág. 41). 6.3.2. El artículo 354 de la Constitución Política establece la figura del Contador General de la Nación con la función genérica administrativa de conducir la contabilidad pública, excepto la referente a llevar la contabilidad de ejecución presupuestal, asunto a cargo de la Contraloría General de la República (vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, presentando directamente a la Cámara de Representantes la cuenta general del 14 presupuesto, antiguamente conocido como balance del tesoro. Artículo 268 Superior). En este sentido le corresponde: a) Llevar la contabilidad general de la Nación y consolidarla con la de los entes descentralizados de todo orden, y elaborar el balance general. b) Uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública (contabilidad general de la Nación y la descentralizada). c) Determinar las normas contables que deben regir en el País. Lo anterior establece el modelo racional de administración de la contabilidad pública colombiana en donde la información contable la levantan directamente todos organismos del Estado, la Contaduría General de la Nación la consolida y elabora el balance de la hacienda, el cual es objeto de auditoría y certificación por parte de la Contraloría General de la Nación y de revisión y análisis por el Congreso. Entonces, para poder elaborar el balance de la hacienda, como expresión unificadora anual del estado de la contabilidad pública, necesariamente hay que uniformarla, centralizarla y consolidarla, y para alcanzar estos objetivos fue que el Constituyente otorgó la función reguladora para todo el sector p (ramas del poder público, órganos independientes y autónomos, departamentos, municipios, etc.) al Contador General de la Nación, lo cual

no incluye la determinación de las normas contables del sector privado. En este sentido, la Contraloría General de la República consideró que las deficiencias del sistema contable, se presentaban entre otros factores, porque el balance general de la Nación no permitía un análisis real desde el punto de vista financiero por carencia de una normatividad contable uniforme en el sector público; la diversidad de métodos de incorporación, mala clasificación y determinación de las cuentas, dificultaban su consolidación, distorsionaban la verdadera situación de los organismos y entidades; y 15 porque para la incorporación y consolidación de los registros contables no se contaba con un manual de procedimientos que indicara los registros y forma de contabilizar las diferentes transacciones que efectuaban los organismos y entidades (Contraloría General de la República. Propuesta plan único para el sector público. Santafé de Bogotá, 1993). 6.3.3. Frente a una demanda contra las facultades de inspección y sanción asignadas a la Contaduría General de la Nación en los literales q) y t) del artículo 4 de la Ley 298 de 1996 (consecuencia de la atribución reguladora del máximo órgano administrativo de la contabilidad pública), por considerar que se le habían trasladado funciones constitucionales a cargo de otros entes control como la Contraloría General de la República o la Procuraduría General de la Nación, en la sentencia C-487 de 1997 la Corte consideró que del texto del artículo 354 de la Constitución se advertía claramente que la máxima autoridad administrativa e institución rectora de la contabilidad pública, son el Contador y la Contaduría General de la Nación, respectivamente, correspondiéndoles determinar las normas

contables que deben regir en el país de acuerdo con la ley, siendo las subordinadas en esa materia todas las entidades públicas. Las facultades de inspección y sanción se limitan al ámbito administrativo, otorgadas por el Legislador exclusivamente para verificar el cumplimiento de las normas expedidas por la misma Contaduría General de la Nación. Lo anterior permite concluir que el desarrollo de la función reguladora para todo el País asignada constitucionalmente al Contador General de la Nación, en la Ley 298 de 1996, está circunscrito únicamente a los asuntos contables del sector público, sin involucrar los del sector privado, resulta técnica e históricamente ajustado al querer del Constituyente de 1991, y por tanto el Ministerio Público solicitará a la Honorable Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 4 de la referida Ley.

7. Función reguladora residual de los asuntos contables del sector privado, por parte de las superintendencias

16 En términos generales, el Estado colombiano es unitario. Consecuencia de eso, su suprema autoridad administrativa es el Presidente de la República, a quien en teoría le corresponderían todas las funciones administrativas. Sin embargo, dado que esto es imposible, el mismo Constituyente precavió su ejercicio a través de las figuras de la desconcentración, delegación y descentralización de la función administrativa, como manera de garantizar el cumplimiento de sus principios. La desconcentración, entendida como la manera como se descongestionan los despachos públicos y se evita la concentración del poder en pocas manos, puede ser territorial (desplazamiento de funciones del poder central a la

provincia), jerárquica (otorgamiento de funciones de las autoridades superiores a las inferiores sin existir desplazamiento territorial), por delegación (el titular de una competencia la traslada a funcionario de inferior jerarquía, para que éste la ejerza en nombre de aquel), o por adscripción (La Ley es quien otorga una función a una autoridad inferior que corresponde, en principio, a una autoridad superior). De acuerdo con lo anterior, para que el Estado, como director general de la economía (la iniciativa privada en el ejercicio de su derecho de propiedad como valor de cambio), ejerza su función interventora, por mandato de la ley, el Congreso hace leyes para determinar la estructura de la administración nacional, creando, entre otras entidades, superintendencias, señalándoles sus objetivos y estructura orgánica; expide las normas a las cuales se sujeta el gobierno nacional para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control que señala la Constitución; y las normas generales o marco, con sus objetivos y criterios, para que el Gobierno Nacional regule las actividades financiera, bursátil, aseguradora y demás relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. 17 El Presidente de la República, para la cumplida ejecución de las leyes ejer