PGN - SUPRESION DE CARGOS - Dber de motivar el acto desde el punto de vista fáctico y jurí

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto que ordena retiro del servicio por supresión del cargo SUPRESIÓN DE CARGO-Por reestructuración de planta de personal ACTO ADMINISTRATIVO-Las circunstancias de hecho y de derecho constituyen el motivo de la decisión/ACTO ADMINISTRATIVO-No puede proferirse sin motivo alguno SUPRESIÓN DE CARGO-Deber de motivación fáctica y jurídica Por ende, en sentir de esta Procuraduría Delegada, la motivación fáctica-jurídica que explican los citados doctrinantes, indudablemente toca con la forma en que los distintos operadores jurídicos y las autoridades administrativas (en sentido lato del término decisión) han de exponer las situaciones; con la autonomía que ha de otorgárseles, a través de las respectivas competencias entregadas a cada uno de ellos, para que decidan, en función de la prevalencia del interés general, las cuestiones sometidas a su consideración. CONCEJO MUNICIPAL-Competencia para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA-Debe estar precedida de la correspondiente disponibilidad presupuestal REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA-Debe fundarse en estudios técnicos Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 2

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO N° 203 – 2014 13 – VI - 1014

SIAF: 2014-190056

S e ñ o r e s

CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”

CONSEJERA PONENTE: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ de PÁEZ

E. S. D.

REFERENCIA : EXP. 680012331000200201122 01 (R. I.

4737/2013)

ACTOR : JAIRO RIVERO ARDILA C. C. 91.239.613 de

Bucaramanga DEMANDADO : MUNICIPIO DE PIEDECUESTA

MEDIO DE CONTROL : NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DERECHO

ASUNTO : Concepto del Ministerio Público 2ª Instancia

TEMA : SUPRESIÓN CARGO

I. INTRODUCCIÓN La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en oportunidad legal, conceptúa en el referido proceso, que conoce la Sección Segunda, Subsección “B”, con ocasión de la alzada interpuesta por la parte demandante contra la providencia de primera instancia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander -Sala de Descongestión-, el día veintidós (22) de agosto de 2013, mediante la cual denegó las súplicas propuestas, a través de apoderada judicial especial del ex servidor del ente local demandado, señor JAIRO RIVERO ARDILA.

II. ANTECEDENTES La parte accionante, mediante apoderada judicial especial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, (art. 85 C.C.A)1, formuló

demanda, el día dieciséis (16) de mayo de 2002 (fl. 40, al respaldo) ante el citado tribunal, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 2. 1. Proclamas “1. Que se declare la Nulidad Parcial del Decreto No. 0087 del 21 de diciembre de 2001, expedido por el Alcalde Municipal de Piedecuesta, por el cual se establece la nueva planta de personal de la Administración Central Municipal de la Alcaldía de Piedecuesta y se dictan otras disposiciones, nulidad que se depreca solo en su “Artículo 5°: TRANSITORIO” en lo que hace referencia a la supresión condicionada del cargo de JAIRO RIVERO 1 Preceptiva adjetiva a tener en cuenta por la fecha de presentación de la demanda y en acatamiento a lo normado por el artículo 308 del Copaca –Ley 1437/11. -18 eneroProc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 3

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta ARDILA, AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES, CÓDIGO 605, GRADO 01, mientras se levanta su fuero sindical”. 2. Que se inaplique, por vía de excepción, el Decreto 082 del 21 de diciembre de 2001, expedido por el Alcalde Municipal de Piedecuesta, por el cual se adopta el estudio técnico de la reestructuración administrativa de la Administración central de Municipio

de Piedecuesta, inaplicación que se solicita especialmente respecto de su artículo primero cuya parte pertinente a continuación se transcribe: “ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar el estudio técnico de la Reestructuración Administrativa de la Administración Central de Piedecuesta, con todos sus anexos, los cuales hacen parte integral del presente estudio”. 3. Que se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 00551 del 21 de diciembre de 2001, expedida por el Alcalde Municipal de Piedecuesta, “Por la cual se hace la incorporación de funcionarios a la nueva planta de cargos de la Administración Central del Municipio de Piedecuesta”, nulidad que se depreca solo en lo concerniente a la no incorporación del Actor, en un cargo de Auxiliar de Servicios Generales de igual nomenclatura que existe en dicha planta de personal, que por disposición legal le corresponde en razón de los derechos de carrera”. 2. 2. Reparación A título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de lo formulado en precedencia, la parte demandante deprecó el reintegro, sin solución de continuidad y al pago, indexado y en los términos establecidos en el artículo 176 y siguientes, del Código Contencioso Administrativo, de “los sueldos, primas, vacaciones y demás emolumentos, dejados de percibir, inherentes al Cargo de “Auxiliar de Servicios Generales”, Código 605, Grado 01, con retroactividad a la fecha de la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reincorporada, incluyendo el porcentaje de aumento salarial aplicado a los empleos de esta naturaleza en el Municipio de Piedecuesta”. 2. 3. Preceptiva transgredida y el concepto del quebrantamiento

Si bien es cierto, el libelista diferenció la nulidad de los actos de supresión de la del acto de incorporación, mencionó como causales comunes las de infracción de norma superior, desvío de poder y expedición irregular –pero en ésta argumentó también falta de motivación -, mas para el tema de incorporación agregó la de violación del debido proceso, y respecto de cada uno de ellos desarrolló el criterio de violación, manifestando, en lo pertinente: “...En desarrollo del principio de legalidad, presupuesto natural de todo Estado Social de Derecho, el Municipio de Piedecuesta estaba obligado a ajustar su conducta a la estructura normativa jerárquicamente dispuesta, en virtud a que los Actos Administrativos están condicionados por el precepto inmediatamente superior, como lo es la ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios. En este punto debo ser enfática, al no contener la totalidad de los requisitos exigidos por la normatividad de la Carrera Administrativa para la modificación de las Plantas de Personal, se incurre en la VIOLACIÓN DE UNA NORMA DE CARÁCTER SUSTANCIAL, toda vez que la omisión del Estudio Técnico, para el caso específico, vulnera el ordenamiento jurídico que informa la materia y tiene la virtualidad de afectar la validez de los actos administrativos (...) El Municipio de Piedecuesta, no podía limitar ni constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación, tal como lo dispone el artículo 1 de la ley 443 de 1998, no obstante, en el caso de marras, se Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta evidencia que el fin previsto en la ley, es opuesto al fin determinante que condujo la conducta del servidor público, que expidió los actos administrativos demandados. Efectivamente, la reestructuración administrativa adelantada por el Municipio, se encauso (sic) arbitrariamente a menoscabar el derecho de asociación sindical, mediante la supresión de los cargos de empleados con fuero sindical. Olvido (sic) el Alcalde, que con su proceder violentaba el derecho de sindicalización, que para el Constituyente de 1991, es un derecho fundamental, como quiera que es un elemento indispensable del Estado (...) Se evidencia el vicio de carácter formal que emana de los actos acusados, al pretermitir la etapa previa del Estudio Técnico conforme las exigencias de ley, formalidad que hace parte de la sustancia del acto, pues, si el Estudio se hubiere efectuado, la decisión administrativa hubiese variado, esto es, no se hubiera registrado en dicho acto la supresión del empleo aquí demandado. Esta omisión de las formalidades legales vigentes, lesiona los derechos protegidos legalmente a mi Poderdante; al respecto, es importante precisar que el Artículo 9 del Decreto No. 2504 de 1998, exige que los estudios que soportan las modificaciones de la Planta de Personal, deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los

siguientes aspectos: A. Análisis de los procesos técnicos, misionales y de apoyo. B. Evaluación de la prestación de servicios. C. Evaluación de las funciones asignadas, perfil y las cargas de los empleos. Adicionalmente, los actos que se impugnan fueron expedidos irregularmente, porque la Administración no plasmó en ellos las razones de orden legal o los motivos que tuvo para suprimirle el cargo y separar del servicio a mi representado; dichos actos carecen de motivación, tal como se observa en el número 40 de la Gaceta Provincial del 31 de diciembre de 2001, fecha en la que se publicaron las normas que aquí se demandan, cuyas copias se anexan a la presente demanda. La falta de motivación de estos actos administrativos implica que estos han sido expedidos irregularmente y que de la misma forma se está violando el derecho de defensa porque no se le da al particular afectado la posibilidad de conocer las razones específicas que lo separan del cargo y por ende de defenderse (...) La institución del Debido Proceso, es un Derecho de Orden Constitucional que es definido por la doctrina como la garantía que comprende el derecho material de la Ley preexistente y el procedimiento adecuado ante el funcionario investido de competencia. Ciertamente, el Debido Proceso se centra en el cumplimiento de la exigencia que el orden jurídico impone a los órganos del Estado, en relación con los administrados, dentro de la noción de legalidad; una de estas exigencias radica en la debida fundamentación de los Actos Administrativos, máxime si afecta derechos de los particulares. Cuando el Municipio se abstiene de consignar los motivos por los que adopta la decisión de desvincular un

funcionario que se encuentra en un cargo de carrera administrativa, inhibe el adecuado ejercicio de control de legalidad sobre la conducta administrativa del mismo. Con este proceder además de vulnerar flagrantemente el principio constitucional de publicidad que impone a la Entidad la obligación de consignar en el Acto Administrativo los motivos que determinaron la decisión, menoscaba el Derecho de Defensa...”. 2. 4. De los hechos Relató el memorialista como hecho relevante a la causa incoada que ingresó a laborar al citado ente territorial el día veinte (20) de enero de 1997 y fue Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 5

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta retirado, con ocasión de la reestructuración de que dan cuenta los actos cuestionados, del empleo de Auxiliar de Servicios Generales 605-01 el veintiséis (26) de diciembre de 2001, por los motivos y las circunstancias destacados en el concepto de violación (fls. 23 a 39). La foliatura que precede al escrito demandatorio dá cuenta del poder judicial especial (fl. 1); de la comunicación del 26 de diciembre de 2001, librada al demandante por la que el alcalde municipal le informa que a raíz de la crisis financiera el cargo que desempeñaba fue suprimido, pero por pertenecer a carrera administrativa tenía las opciones de solicitar reincorporación o acogerse a la indemnización de ley (fl. 2); constancia salarial del actor:

tiempo de servicio y sueldo devengado (fl. 3); la Resolución No. 077 de 1999 -18 de enero - : “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE UNA ASIMILACIÓN DEL CARGO” -De Auxiliar de Servicios Generales Grado 01 a Auxiliar de Servicios Generales Grado 01, Código 605, Nivel Operativo- (fl. 4); la Resolución Alcaldía Municipal Piedecuesta No. 0060/97 -16 de enero -: “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE UN NOMBRAMIENTO EN PERIODO DE PRUEBA” (fl. 5); diploma de Bachiller Académico del actor expedido por el Colegio Sindical Integrado JOSÉ RAQUEL MERCADO (fl. 6); apartes del Manual de Funciones de la municipalidad (fls. 7 a 10); Resolución No. 00551 de 2001 -21 diciembre -: “POR LA CUAL SE HACE LA INCORPORACIÓN DE FUNCIONARIOS A LA NUEVA PLANTA DE CARGOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA” (fls. 11 a 15); el acta de visita especial practicada por la Personería Municipal el día 24 de enero de 2002 a la Secretaría de Hacienda Municipal y al Sisben (fl. 16); el acta de inspección practicada por la Inspección de Trabajo a la Alcaldía Municipal el día catorce (14) de febrero de 2002 relacionada con la reestructuración (fls. 17 a 19) y la Gaceta Provincial No. 0080 del 31 de diciembre de 2001 (fls. 20 a 22).

La demanda se admitió por auto del treinta y uno (31) de marzo de 2003 (fls.41-42). El actor alegó de conclusión iterando el argumento de prosperidad de sus súplicas y haciendo hincapié en el hecho de que ante la no contestación de la demanda ha de operar en contra de la municipalidad accionada, el indicio en su contra (art.- 145 C. P. C.), como se observa a los folios 319 a 326.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Piedecuesta, en efecto, NO respondió el libelo introductorio

(Constancia en dicho sentido, obra al folio 54), pero SÍ registró escrito de cierre, oportunidad procesal en la que se opuso a las pretensiones indicando que el proceso de reestructuración se adelantó con arreglo a lo dispuesto por la Ley 617 de 2001, y obedeció al déficit fiscal que se presentaba, en mas de un punto, tanto sus ingresos corrientes como los de libre destinación. Al referirse al caso particular de la demandante, indicó que la reestructuración se apoyó en los respectivos estudios técnicos, como se designó en un cargo similar del que fue retirada la accionante no a un empleado afecto a carrera administrativa, como ella, sino a uno de libre nombramiento y remoción; circunstancia por la cual es de entender que la naturaleza jurídica de los empleos lo permitía; y, que la motivación viene dada por lo analizado en el estudio técnico previo que se tuvo en cuenta Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta para sacar avante la necesaria modificación de la planta de personal que pasó de 123 servidores a 46 (fls. 302 a 305).

IV. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander -Sala de Descongestión-, mediante providencia de fondo calendada al veintidós (22) de agosto de 2013, adoptada unánimemente, decidió resolver negativamente el fondo de la controversia, considerando en lo sustancial, que: (i) se plasmó la razón objetiva de la reestructuración a través del estudio técnico, y la jurisdicción contenciosa no es competente para debatir el alcance del fuero sindical, razones que sustentan la no violación de norma superior; (ii) la causa legal de reforma de la planta de personal, consagrada en la regulación de saneamiento fiscal, es habilitante para efectuarla, por tanto, el vicio de desvío de poder, queda descartado; y (iii) la motivación, como arriba se analizó, se halla ínsita en el estudio técnico.

Adujo para cada uno de tales ítems: “...se tiene que el Decreto Municipal No. 0087 de 2001 se fundamentó en la adopción que se hiciera del estudio técnico elaborado para el proceso de reestructuración de la entidad a través del Decreto Municipal No. 0082 de

2001. El mencionado estudio técnico junto con sus anexos obra en el expediente en cuaderno separado y consta que fue elaborado por el Comité

Interdisciplinario conformado para esta especial función, documento en el que se incluyeron, entre otros, los siguientes puntos: “5. 3. 7. Análisis de Cargas de Trabajo...”. Además, dicho Comité señaló en el aparte denominado “CONCLUSIONES DEL DIAGNÓSTICO”, entre otros aspectos, lo siguiente: (...). Encuentra la Sala que en los estudios aportados se contempló una metodología y se definieron unos objetivos que se desarrollaron a través de un diagnóstico institucional, financiero y económico, en el que se hizo un análisis de la estructura orgánica y funcional atribuida a cada una de las dependencias del ente municipal, así como de las cargas de trabajo, del perfil de los cargos y de los alcances de la problemática fiscal que atravesaba en esa época la entidad accionada, planteando reducir la planta de personal de la administración municipal como consecuencia directa de la difícil situación económica, en aplicación de las políticas de saneamiento fiscal exigidas por la Ley 617 de 2000 (...) En estas condiciones, no le asiste razón a la parte actora en relación con las falencias que endilga a los estudios técnicos y a la supresión de su cargo, por cuanto –tal como se extrajo de los mismos -, en su análisis se tuvieron en cuenta los procesos técnico-misionales y de apoyo y una evaluación de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos, conforme a lo indicado por la norma que regula su contenido material. Sobre el desconocimiento de los derechos de carrera que alega por no ser incorporado en el cargo similar que permaneció en la planta de personal –sin manifestar en debida forma los motivos de tal decisión -, es necesario señalar que los hechos probados y el material probatorio examinado

permiten acreditar, de una parte, que la incorporación de algunos funcionarios a la nueva planta de personal de la entidad accionada – efectuada a través de la Resolución No. 0551 de 2001 – se hizo en cargos distintos al desempeñado por el accionante en el momento de las supresiones, y de otra, el accionante no demostró tener mejor derecho para Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 7

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta la incorporación con respecto a los funcionarios vinculados, puesto que no allegó prueba alguna que indique la falta de idoneidad y mérito de los empleados que fueron nombrados. Tampoco se evidenció el incumplimiento de los requisitos necesarios para ocupar los cargos por parte de los funcionarios que se vincularon (...) Además, destaca la Sala los planteamientos hechos en los párrafos precedentes respecto a la forma cómo la entidad accionada garantizó la permanencia del demandante en la planta de personal del Municipio de Piedecuesta, el cual se mantuvo sin solución de continuidad hasta el momento de su incorporación al Departamento de Santander; por tal motivo, no puede ser de recibo que se pretenda desconocer la realidad fáctica que demuestra la inexistencia de un rompimiento definitivo de la relación jurídica que se reclama. No sobra precisar que si el demandante consideraba desconocida por la accionada su condición de aforado, ha debido acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral

para iniciar la acción pertinente en los términos del Código Procesal del Trabajo, pues la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para conocer de la acción de reintegro (...) Solo se tiene certeza, que de los 50 cargos suprimidos -según se lee del artículo 1° del Decreto 087 de 2001 - 36 eran ocupados por empleados y trabajadores con fuero sindical – artículo 5° del Decreto 087 de 2001 -, a quienes la entidad accionada dispuso tener vinculados hasta tanto se cumpliera el término de dicho fuero, o hasta tanto la autoridad judicial competente se pronunciara sobre el proceso del levantamiento, garantizando con ello la estabilidad laboral de la cual gozaban en virtud de su asociación al sindicato; en el caso particular del demandante, se le mantuvo vinculado hasta la época de su incorporación al Departamento de Santander. Respecto del segundo argumento, se tiene que el Decreto Municipal No. 087 de 2001 no suprimió en su totalidad los empleos de Auxiliar de Servicios Generales, Código 605, Grado 01, que existían en la planta de personal, pues, se mantuvo uno de ellos en la nueva planta de personal, sin que se encuentre probado que el accionante haya tenido mejor derecho a ser incorporado en este cargo que permaneció vigente, ni allegó material probatorio que permitiera entrever la falta de idoneidad de los funcionarios que fueron vinculados; carga probatoria que le era atribuible en virtud de lo contemplado en el artículo 177 del C. P. C...Sobre el particular, enfatiza la Sala, que el Decreto Municipal No. 087 de 2001 –por el cual se establece la nueva planta de personal de la administración central del Municipio de Piedecuesta -, tuvo como

fundamento el Decreto Municipal No. 082 de 2001 –mediante el cual se adoptó el estudio técnico de reestructuración de personal -, y que dentro de este último se exponen expresamente las razones que conllevaron al proceso de modificación de la planta de personal y a la supresión de unos cargos, razón por la cual no se evidencia la falta de motivación que se endilga a los actos enjuiciados. Por tanto, no prospera el cargo de falta de motivación. En cuanto a la vulneración del debido proceso del accionante, debe precisarse que el material probatorio obrante en el expediente, permite establecer que la entidad demandada notificó en debida forma los actos impugnados y en particular comunicó al interesado sobre la supresión de su cargo –en virtud de lo contemplado en el artículo 5° transitorio del decreto municipal No. 0087 de 2001 -, informándole en dicha oportunidad las razones que llevaron a la administración municipal a adoptar tal decisión, dándole a conocer la posibilidad de optar por la indemnización o la reincorporación a un cargo equivalente. Igualmente, se dio contestación a los escritos que dirigió a la entidad, teniendo la oportunidad de conocer el Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 8

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta contenido de los actos y evaluar sus decisiones, para posteriormente incoar la presente acción...” (fls. 357 a 366).

V. RECURSO DE APELACIÓN

La parte accionante impugnó la decisión manifestando su inconformidad con que el Decreto No. 087/2001, por ser el acto modificatorio de la planta de personal, debía ser motivado expresamente: “...La motivación que exige la ley debe quedar plasmada en el medio de publicación del acto administrativo y no puede ser oculto o secreto, porque el acto es uno solo y no puede ser cercenado al momento de publicarse; luego, si no se publica en su integridad, además de esconder las razones para su expedición, se está impidiendo ejercer el derecho a la defensa, pues se desconocen dichos motivos. Adicional a lo anterior, existe VIOLACIÓN A NORMA SUPERIOR, pues el artículo 41 de la ley 443 de 1998 y el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998, EXIGEN que los actos administrativos que se relacionen con reformas a la planta de personal (como el demandado), deben estar expresamente motivados...” (fls. 367 a 377). La parte oficial accionada alegó de conclusión solicitando la confirmación de la recurrida sentencia, como se lee a las páginas 385 - 386.

VI. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA 6. 1. Planteamiento general Considera la Procuraduría Tercera Delegada que la recurrida sentencia debe ser CONFIRMADA, en atención a las precisiones jurídicas que más adelante se expondrán. 6. 2. El debate Respetando el marco que le impone a esta instancia el recurso de apelación interpuesto, según lo normado por el artículo 357 del Código de

Procedimiento Civil2, para esta Agencia del Ministerio Público el problema jurídico en el sub examine y, en esta sede, se traduce en determinar si el Decreto No. 087 de 2001, al no hallarse debidamente motivado, infringe el derecho de defensa por violar la norma superior, y, en este orden de ideas, no puede producir efectos jurídicos. 6. 3. Análisis 6. 3. 1. Motivación. Alcance A folios 21 y 22 del cuaderno principal se encuentran publicados en la Gaceta Provincial No. 0080/01 -31 diciembre -, respectivamente, los Decretos Nos. 082/01 -21 diciembre -: “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTUDIO TÉCNICO DE LA REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO 2 “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla...”. Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 9

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Contencioso subjetivo de Jairo Rivero Ardila VS. Municipio de Piedecuesta DE PIEDECUESTA” , y, 087/01 -21 diciembre -: “POR EL CUAL SE

ESTABLECE LA NUEVA PLANTA DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS

DISPOSICIONES”, los que se adoptaron con base en las facultades constitucionales consagradas en el artículo 315. Así las cosas, para esta Agencia del Ministerio Público, a diferencia de lo planteado por la recurrente que acusa, con ocasión de su alzada, al segundo de los decretos como ilegal por falta de motivación, tal apreciación no tiene cabida, tanto porque el mismo texto del Decreto 087 ofrece expresamente su soporte jurídico, sus consideraciones3, como por el hecho de que la situación debatida -la reestructuracióndebe ser leída en su contexto integral, esto es, que deben armonizarse los dos actos reseñados, y, en esa línea interpretativa debe tenerse el primero de los actos -Decreto 081como parte integrante de la decisión administrativa de adopción de la nueva planta de personal. Es de apreciar, además, que la demandante, en el capítulo de las pretensiones declarativas, solicitó expresamente la inaplicación del Decreto No. 082 sin que en la impugnación hubiere efectuado comentario alguno al respecto, asunto que para esta Agencia del Ministerio Público significa que mantiene incólume su presunción de legalidad, por lo que, con mayor razón, soporta la integración con lo dispuesto en el Decreto 087. Ahora bien, sobre las causas de las decisiones administrativas, o sea sobre la motivación o las razones para decidir, se ha dicho por la doctrina. “… “Motivo; del concepto de causa del derecho privado no puede aplicarse exactamente a los actos administrativos, porque en derecho privado se trata generalmente de convenciones libremente pactadas por las partes, mientras que, en derecho

administrativo, generalmente se trata de actos unilaterales, que emanan de una sola voluntad, la de la Administración. Pero la Administración no puede actuar caprichosamente, sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho y derecho que corresponda. En las actividades discrecionales, la administración tiene un margen más o menos amplio para decidir, pero debe tener en cuenta las circunstancias, los fines propios del servicio a su cargo, y que la medida sea proporcionada a los hechos que la determinan. Las circunstancias de hecho y de derecho que, en cada caso, llevan a dictar el acto administrativo, constituyen el motivo de dicho, y su inexistencia conduce a las figuras de la desviación de poder y a la falsa motivación. “…”. 4 3 Ratio decidendi es una expresión latina, que significa literalmente en español “razón para decidir” o “razón suficiente”. Hace referencia a aquellos argumentos en la parte considerativa de una sentencia o resolución judicial que constituyen la base de la decisión del tribunal acerca de la materia sometida a su conocimiento. 4 González Rodríguez, Miguel. Derecho Procesal Administrativo. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. Bogotá, D. C. 2002. Décima Edición. págs. 29 y 30 Proc. 3ª ante Consejo de Estado Concepto minpúblico No. 203 de 2014 Exp. No. 680012331000200201122 01 10

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Por su parte, el doctor JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ5, al punto tiene expuesto: “… “Los motivos son los antecedentes de hecho y de derecho que conducen a la expedición del acto, por lo cual podemos decir que los motivos están constituidos por todas las circunstancias que llevan a la Administración al expresar su voluntad, y por tanto, que la existencia real de esos motivos fundamenta la legalidad de la misma, habrá Falsa Motivación cuando hay ausencia real de los motivos expresados. “… “No hay decisiones sin motivo, de ahí que lo más sano, por razones de transparencia, es expresar aquellos antecedentes, hechos u omisiones, que originan la decisión. “…”. Y, a su turno, JUAN CARLOS GALINDO VÁCHA6, al respecto analiza: “… “El principio que informa la actividad de la Administración es el legal, como quiera que son las disposiciones jurídicas, los valores y el interés general los que condicionan su actuar, por lo que su voluntad estará siempre dirigida por éstos,; simplemente para determinar la razón de ser de su actuación, tendrán que examinarse las circunstancias fácticas y de derecho, que constituyen los motivos. “… “En síntesis, la causa de los actos administrativos está constituida por las circunstancias de hecho y de derecho que conducen a la administración pública a determinada actuación, esto es su motivación, que se expresar