PGN - SUSPENSION PROVISIONAL DEL SERVIDOR PUBLICO - El grado de consulta se ocupa únicamen

PROCURADURIA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PÚBLICA Radicación : 089-2037-03

Investigado: Cielo Beatriz Redondo Mindola

Cargo y entidad: Alcalde Municipal Uribia–Guajira Quejoso: Oficio Fecha Queja: 8 de octubre de 2003

Fecha Hechos: Enero a septiembre de 2003

Asunto: Consulta Suspensión Provisional (art. 157 inciso 4 Ley 734 de

2002) Bogotá D.C., 11 de diciembre de 2003

I. ASUNTO Este despacho en virtud de la competencia otorgada por el numeral 4 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, en concordancia con el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, revisa por vía de consulta la decisión adoptada el 24 de octubre de 2003 por el Procurador Regional de la Guajira, mediante la cual suspendió provisionalmente, por el término de tres (3) meses de su cargo de Alcalde Municipal de URIBIA (Guajira), a la Doctora CIELO BEATRIZ REDONDO MINDOLA (Fl. 20 y ss.).

II. ANTECEDENTES De oficio la Procuraduría Regional de la Guajira, atendiendo lo dispuesto por el Procurador General de la Nación en la Directiva 04, practicó visita a la Alcaldía de Uribia (Guajira) con el fin de revisar los procesos contractuales de acuerdo con los cronogramas de actividades, el cumplimiento de las normas que rigen la actividad contractual, la aplicación de las políticas de austeridad del Gobierno Nacional, con fundamento en la cual inició Investigación Disciplinaria el 24 de octubre de 2003

(Fl. 28), por presuntas irregularidades en la comisión de los siguientes hechos:

1. Celebración de contratos sin llevar un cronograma de actividades que permita realizar un control en las prioridades contractuales del municipio conforme lo establece la Ley 87 de 1993;

2. Muchos contratos con números consecutivos de los meses de julio y agosto sin que existiera en archivos físicamente, alegando quienes atendieron la visita que esos contratos de obras, de prestación de servicios y suministros que se encontraban en etapa de legalización reposan en poder de los contratistas, de lo cual la Procuraduría Regional de la Guajira presume que se están manejando las fechas de la contratación para eludir el control implantado para descubrir una indebida participación en política a través de la contratación con el fin de presentar contratos actuales como si fueran anteriores.

3. El contrato de prestación de servicios profesionales No. 056 fue celebrado el 1 de septiembre de 2003 y los documentos necesarios para la legalización del mismo, como el recibo de pago del impuesto y derecho de publicación tienen fecha del 8 de octubre de 2003 y la póliza número 7812929 de la compañía de seguros generales CONDOR S.S., presenta enmendadura en la fecha de expedición, pues se observa que en realidad fue expedida el 7 de octubre de 2003 y como la cláusula 13 del contrato señala que el contrato se perfecciona con la firma de las partes y para su ejecución se requiere de la publicación en la gaceta municipal a cargo del contratista, pero existe una orden de pago del 7 de octubre de 2003 en la que se dispone pagar los servicios prestados del mes de septiembre a través del cheque No. 25825559 de Bancolombia; que hubo incremento en la contratación de obras en el mes de agosto

de 2003, pues se celebraron 42 contratos de obra por contratación directa, teniendo 1 la mayoría como objeto recavar jagueyes y construcción de pozos artesianos por $1.489’147.901 y por que se encontraron espacios en blanco en la numeración consecutiva de contratos que no se encontraba físicamente aunque si fueron incluidos en la relación;

4. Que se incrementó la contratación de prestación de servicios profesionales en los meses de abril y julio de 2003, y en el mes de julio fue de $184’566.000;

5. Se realizó un proceso de licitación pública por mil ochocientos cuarenta y cinco millones ochocientos ochenta y nueve mil ochocientos sesenta y dos pesos ($1.845’889.862), contrato que se firmó el 28 de agosto de 2003, con el objeto de realizar interventoría a todos los contratos de obra del municipio.

En la misma fecha, es decir el 24 de octubre de 2003 esa misma Regional decidió suspender provisionalmente de su cargo a la Alcaldesa Municipal de Uribia (Guajira) Doctora CIELO BEATRIZ REDONDO MINDOLA, y mediante auto del 29 de octubre de 2003 se dispuso consultar esta decisión ante el superior (Fl. 36). Recibido el asunto en esta Delegada, mediante auto del 3 de diciembre de 2003 se dispuso el traslado al disciplinado por el término de 3 días, conforme lo ordena el inciso quinto del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 (Fl. 65).

III. DE LAS RAZONES DE LA SUSPENSIÓN Tal como se anotó, la Procuraduría Regional de la Guajira decidió suspender

provisionalmente a la citada Alcaldesa Municipal, bajo los siguientes argumentos (Fl. 22): Las conductas objeto de investigación fueron calificadas como Gravísimas, por cursar investigación disciplinaria por conductas catalogadas como faltas de tal naturaleza establecidas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. A su juicio considera la Regional que se evidencian serios elementos de juicio que permiten establecer que su permanencia en el cargo, función y servicio público, posibilita y permite que continúe desplegándolas, cometiéndolas o reiterándolas.

IV. DE LAS ALEGACIONES El apoderado de la Doctora CIELO BEATRIZ RENDON MINDOLA, en el escrito de alegatos de consulta solicitó la revocación de la medida precautelativa de suspensión provisional proferida por el Procurador Regional de la Guajira en contra de su prohijada, con los siguientes argumentos (Fl. 69), apoyado en las pruebas anexadas

al mismo:

1. Que la providencia consultada no cumple con la exigencia legal de fundamentarse en serios elementos de juicio, pues se le atribuye a su defendida la realización de conductas que no radican en ella, se hacen afirmaciones que no corresponden a la realidad y que fueron consignadas en un acta de visita, como es el caso de no llevar cronograma de actividades, el adelantamiento de un proceso licitatorio por $1.800’000.000, el incremento de contratación directa de obra en el mes de agosto de 2003; las cuales considera apreciaciones subjetivas o sin respaldo probatorio. Y agregó, que la presencia de violaciones al principio de imputación objetiva y al debido

proceso, referente al deber de arrimar las pruebas y elementos de juicio y hacerlos materia de controversia, para poder apoyar la decisiones a adoptar en lo concerniente a servidores de elección popular, dado que no existe prueba que comprueba la indebida intervención en política imputada. 2

2. Falta de evidencias y de evaluación en cuanto a su contenido y procedencia, por que la decisión se adoptó teniendo en cuenta presunciones y suposiciones, un contrato suscrito por un Alcalde encargado y una relación numérica de contratos celebrados en cumplimiento de un plan de acción elaborada para llevar un control de prioridades contractuales del municipio y otros celebrados conforme al plan operativo de un convenio celebrado con la

Corporación Autónoma Regional de la Guajira.

3. No tiene fundamento legal la aseveración realizada en la providencia consultada referente a que la permanencia de la Alcaldesa en su cargo, posibilite o permita que continúe desplegando las supuestas conductas atribuidas a ella o reiterándolas, cuando, no se repara en una ilicitud disciplinaria en relación con ellas, no se indican las pruebas y brillan por su ausencia los serios elementos de juicio de que se procederá en un sentido u otro.

4. Y cuando de haber tenido evidencia para proferir la suspensión provisional, al haberse surtido los comicios del 26 de octubre de 2003 y por consumado el hecho, ninguna posibilidad lógica cabe considerar que incurra en los supuestos de hecho que facultan la medida precautelativa, pues al desaparecer los motivos que dieron lugar a ella esta debe ser revocada.

V. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA

Procede entonces, esta Delegada a estudiar si legalmente es viable mantener en firme la medida tomada por el Procurador Regional de la Guajira, sobre la suspensión provisional del ejercicio del cargo de la Alcaldesa Municipal de URIBIA, doctora CIELO BEATRIZ REDONDO MINDOLA. Para tal efecto son necesarias las siguientes consideraciones:

MARCO NORMATIVO

1. El primer inciso, del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, establece con relación a la medida objeto de la presente consulta: “Suspensión provisional. Trámite. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público, posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere”.

De esta norma, se desprenden claramente una serie de requisitos que deben cumplirse para que sea jurídicamente viable disponer la suspensión provisional, los cuales son:  Que la medida se adopte durante la investigación disciplinaria o de juzgamiento;  Que la suspensión se produzca por mediar presuntamente conductas que puedan conducir al establecimiento de faltas calificadas como gravísimas o graves;  Que la providencia a través de la cual se decrete la medida señale los motivos que conducen a esa determinación; 3  Que se haya evidenciado o que razonablemente se concluya, según

lo observado en las diligencias disciplinarias adelantadas, la existencia de serios elementos de juicio, de los cuales pueda deducirse que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilitaría la presentación de una cualquiera de las siguientes situaciones: o la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación; o la continuación de la falta o bien la reiteración de la misma.

DEL CASO CONCRETO

2. El cabal examen respecto del cumplimiento de los requisitos anteriormente señalados, será el que prosigue.

El grado de consulta, ha de remitirse a la calificación así hecha por el funcionario competente para calificar, pues a pesar de que la ley, erige en primer requisito la valoración de la gravedad de la falta cuando se ocupa de la consulta, el permitir a quien conoce en grado de consulta discutir esa calificación, implicaría su posibilidad de variación por el superior funcional, lo cual no se encontraría conforme a derecho pues esta vía de consulta tiene un único fin, ocuparse del cumplimiento o no de los requisitos legales en que ha de fundarse la medida provisional. Así entonces, la conclusión es que el superior funcional que conoce de la consulta de la suspensión provisional ha de apegarse estrictamente a la calificación dada por el a quo. Tal como quedó reseñado en el acápite de antecedentes, la suspensión provisional se decidió por el Procurador Regional de la Guajira, en providencia del pasado 24 de octubre de 2003, aludiendo que ya cursaba formal investigación disciplinaria por conductas catalogadas como faltas gravísimas establecidas en el artículo 48 del Código Único Disciplinario (Fl. 20), habida cuenta que entre los varios hechos motivo

de investigación que versan sobre posibles irregularidades en contratación administrativa, en una de ellas, la referida a la falta de presencia física de de algunos contratos de los meses de julio y agosto de 2003, dio lugar a que la Procuraduría Regional de la Guajira dedujera que se están manejando las fechas de la contratación para eludir el control implantado para descubrir una indebida participación en política a través de la contratación, con el fin de presentar contratos actuales como si fueran anteriores. Sobre el requisito de procedibilidad de la suspensión provisional, atinente a que las faltas disciplinarias investigadas deben ser graves o gravísimas, la Corte Constitucional señaló: “La exigencia de que las faltas por las que se investiga o juzga al servidor, deban ser graves o gravísimas, busca circunscribir la medida respecto de conductas muy lesivas de los bienes jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las cuales son sancionadas con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo, inhabilidad general o inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44 del CDU. La Ley 734 de 2002, en su artículo 48, enumera las faltas gravísimas en 63 numerales y cuatro parágrafos, el último de los cuales está destinado a los servidores públicos en el ámbito penitenciario y carcelario. En el ordenamiento vigente, las faltas que el legislador ha incluido bajo el calificativo de gravísimas son muchas más que las que consagraba el 4 anterior Código Disciplinario Único en su artículo 25. La enumeración taxativa de tales faltas, no sólo es más extensa sino que incluye

conductas contrarias al derecho internacional humanitario, entre otras innovaciones. En cambio, el CDU no tiene una enunciación de las faltas graves. El legislador disciplinario acudió a otra técnica, consistente en, primero, indicar la base de la falta en el artículo 50, es decir, haber incumplido sus deberes, abusado de sus derechos, extralimitado sus funciones, o violado el régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la leyes y, segundo, señalar los criterios para determinar cuando cierta conducta, por ejemplo incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave o leve. Así, para que un servidor investigado o juzgado, pueda ser eventualmente suspendido en forma provisional, éste debe haber realizado una conducta susceptible de ser investigada como falta gravísima, artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o bien, como una falta grave.” 1 En la providencia objeto de consulta se hizo alusión a la posible comisión de la conducta de indebida intervención en política a través de la contratación administrativa - tal como lo entendió el apoderado en sus alegatos-, comportamiento que con el vigente Código Único Disciplinario está consagrado como falta gravísima en el artículo 48 ibídem. Así las cosas, se tiene como cumplido el primer requisito exigido por el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, pues una de las faltas investigadas en el dossier disciplinario y que fue fundamento de la medida de suspensión, es de carácter gravísimo.

3. Ahora bien, como lo ha señalado la H. Corte Constitucional en pronunciamiento

sobre la constitucionalidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, cuyas conclusiones resultan fundamentales para avanzar en esta consulta, la motivación exigida constituye una de las varias garantías previstas por dicha norma, la cual permite el ejercicio del control judicial sobre la legalidad de la medida y al dar cuenta de “Los motivos sobre los que el funcionario fundó la orden de suspender provisionalmente al servidor, también constituyen el fundamento único de la medida”.2 En efecto, esta Delegada se permite agregar que esta motivación, además de ser una prenda del principio de legalidad en cuanto sujeta al funcionario de conocimiento a los límites que le marca el ordenamiento jurídico para poder tomar la decisión, es también una garantía del derecho de defensa del disciplinado, dado que le posibilita controvertir los fundamentos de la decisión ante el superior funcional, discutiendo las valoraciones fácticas y jurídicas que sustentan la medida de suspensión provisional, de tal suerte que el señalamiento de los motivos es un elemento fundamental en este tipo de decisiones, y de otra parte, aquellos que se indican en la respectiva providencia, constituyen el fundamento único de la medida adoptada, conforme ha sido definido por la H. Corte. Siendo así, la segunda instancia, y en este caso, la Delegada, queda limitada en su examen a los motivos invocados por la decisión de suspensión, así como a la fundamentación de los mismos, por lo cual es dentro de ese marco material y conceptual que debe proceder a la correspondiente revisión. 1 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-450 del 3 de junio de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

2 Sentencia C-450 de 2003 5

4. El defensor se queja de la subjetividad de la argumentación del funcionario investigador al suspender a su prohijado por fundamentarse en meras suposiciones y ausencia de serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita que continúe cometiéndola o que la reitere. Y en ello apenas la razón le asiste de manera parcial pues, es lo cierto, que todos los funcionarios con poder decisorio tienen la obligación de respetar una carga de argumentación suficiente que diluya las sospechas de arbitrariedad en sus conclusiones. Esa argumentación por supuesto, debe hacerse por medio de juicios recognoscitivos y no apenas constitutivos o subjetivos. Sin embargo, lo que si no parece correcto es deplorar los juicios que construyen posibilidades, pues, ante todo, habrá de recordarse que el derecho sancionador debe operar con esta clase de argumentos cuando valora conductas humanas y realiza juicios de prognosis, lo cual no los erige en arbitrarios per se, pues ha de partirse de elementos fundados, debidamente establecidos en el proceso que permitan las inferencias a que se llega.

Tal sucede con los juicios respecto a la valoración de lo subjetivo en la libertad condicional en el proceso penal (temporalmente abolido pero que ya se proyecta reformar), el criterio personalidad en la libertad provisional o en la condena de ejecución condicional, etc. Un tanto sucede así, en el derecho disciplinario en frente de la suspensión provisional en el empleo o cargo.

5. En la ya citada sentencia de constitucionalidad, al ilustrar el concepto emitido el 13 de enero de 2003, en el curso del proceso de revisión constitucional al artículo 157

del CDU, la Procuradora Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales consignó que “la suspensión provisional es una medida de carácter reglado que debe estar debidamente motivada en situaciones claramente determinadas, es decir, que la falta investigada se califique como grave o gravísima y que existan serios elementos de juicio que lleve al investigador a establecer que la conducta del servidor público puede reiterarse u obstaculizar el proceso por la presencia del mismo. De ahí que no se pueda entender que la suspensión provisional se pueda adoptar sin fundamento alguno, arbitrariamente o de plano. Al contrario, ella requiere del análisis del acervo probatorio recaudado y de un juicio valorativo con elementos contundentes que la justifiquen”. Como ya se indicó, la motivación debe referirse a serios elementos de juicio detectados dentro del proceso, de los cuales se deriva la existencia de una o varias de las causas que distingue la Corte en la ya citada sentencia: “De tal manera que existen sólo tres causas que podrán justificar que el funcionario que adelanta la investigación o el juzgamiento, ordene la suspensión provisional del servidor: “(a) Que permanecer en el cargo, función o servicio posibilite la interferencia del servidor en el trámite de la investigación. “(b) Que permanecer en el cargo, función o servicio permita la continuación de la comisión de la falta por la que se le investiga o juzga. “(c) Que permanecer en el cargo, función o servicio permita que se reitere la falta por la que se le investiga o juzga”.

6. En el caso que nos ocupa, observa esta Delegada que en la providencia

consultada el a quo expresó que evidenció serios elementos de juicio que permiten 6 establecer que su permanencia en el cargo, función y servicio público, posibilita y permite que continúe desplegándolas, cometiéndolas o reiterándolas (Fl. 22). La Corte Constitucional, en relación con las citadas causales expresó: “Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado. No basta la sospecha de que estas causales pueden llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia “se evidencien serios elementos de juicio”. Es importante, también, subrayar que la medida provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines específicos. …. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de elementos

probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.”3 La decisión tomada por el a quo no puede compartirse por esta Delegada y se juzga incorrecta. Las razones son estas, (i) no se encuentra probado dentro del proceso que exista la posibilidad de que la Alcaldesa continúe desplegando, cometiendo o reiterando ninguna de las conductas que le fueron imputadas, pues no basta con la sospecha sino que se requiere que se encuentren probados serios elementos de juicio, y (ii) en la providencia consultada el Procurador Regional no motivó los serios elementos de juicio que dijo tener para considerar que la permanencia en el cargo posibilita que continúe o repita las faltas disciplinarias endilgadas Entonces, la causal aludida no está detectada, establecida o declarada dentro de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Regional de la Guajira, además que como ya se dejó dicho, es necesario que los motivos que dan origen a esta medida de la suspensión provisional, no pueden estar basados en supuestos subjetivos, pues es preciso esforzarse en dar razones confutables. Por ello es incorrecto afirmar que “… se sobrepasan los requisitos para proceder a tomar la motivada decisión de inmediata suspensión provisional de la citada servidora pública, … se evidencian serios elementos de juicio que permiten establecer que su permanencia en el cargo, función y servicio público, posibilita y permite que continúe desplegándolas, cometiéndolas o reiterándolas...”; pues lo esperable a la luz del principio de la buena fe, es que a la vista de la vinculación a

una formal investigación disciplinaria el investigado repiense la corrección o no de su actuar y extreme la prudencia debida en el administrar, y pues de probarse lo contrario, se haría expedita la puerta para el ingreso a la medida provisional. 3 Sentencia C-450 de 2003 7

7. En consecuencia, encuentra esta Delegada que no existen los serios elementos de juicio que demanda la ley, para concluir que las faltas se seguirán cometiendo o reiterando, porque esa simple observación en la motivación de la suspensión provisional no se sustenta en prueba o en exámenes concretos, así como tampoco se precisan razones que permitan llegar a esa conclusión.

No basta decir que existen elementos de juicio, es necesario hacerlos ver y además, tales deben aparecer como algo evidente en el dossier y esa evidencia debe hacerse notar expresamente en la motivación de la suspensión.

8. Se comparte entonces por esta Delegada, lo manifestado por el defensor, en relación con que la providencia consultada no cumple con la exigencia legal de fundamentarse en serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia de la Alcaldesa en su cargo, posibilite o permita que continúe desplegando las supuestas conductas atribuidas a ella o reiterándolas.

9. De la revisión efectuada por esta Delegada a través de las anteriores consideraciones, permite concluir que la medida adoptada por el Procurador Regional de la Guajira, no llena a cabalidad los requisitos exigidos por el Art. 157 del CDU; por el contrario, dicha motivación permite deducir claramente que no se evidencian en la presente investigación disciplinaria, serios elementos de juicio a

partir de los cuales se pueda establecer que la permanencia de la doctora CIELO REDONDO MINDOLA en el cargo de Alcaldesa Municipal de Uribia (Guajira) posibilita o permite que continúe cometiendo o reiterando las faltas disciplinaria que le fueron atribuidas. Por esta razón, este despacho no se ocupará del estudio de la argumentación realizada por el defensor, referida a la desaparición de los motivos que dieron lugar a la medida. En consecuencia, esta Delegada revocará la decisión de suspensión provisional adoptada por el Procurador Regional de la Guajira, en contra de la doctora CIELO BEATRIZ REDONDO MINDOLA en su calidad de Alcaldesa de Urbilla (Guajira), y que es objeto de la presente consulta. El a quo librará los oficios de rigor para que la alcaldesa cuestionada sea reincorporada a su cargo así como los demás que fueren menester para la efectividad de esta medida. En mérito de lo expuesto, el Procurador Delegado para la Moralidad Pública, en uso de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO.- REVOCAR la providencia del 24 de octubre de 2003, proferida por el Procurador Regional de la Guajira, mediante la cual suspendió provisionalmente, por el término de tres (3) meses de su cargo de Alcalde Municipal de URIBIA (Guajira), a la Doctora CIELO BEATRIZ REDONDO MINDOLA, por las razones consignadas en la parte motiva de esta decisión. SEGUNDOCOMUNICAR por el a quo la presente decisión a los sujetos procesales, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno. Al señor

defensor le enterará la UNIDAD COORDINADORA PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL por tener este su sede en Bogotá. TERCERO.- REGISTRAR por la Unidad Coordinadora las constancias de rigor y DEVOLVER el expediente a la oficina de origen. CUARTO.- Cumplido lo anterior, devolver las diligencias a la dependencia de origen. 8

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Procurador Delegado PD. Moralidad Pública 089-02037-03

JFRC/LYRM

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