PGN - SUSPENSION PROVISIONAL - No desvirtúa la presunción de inocencia en actuación discip

Bogotá, D.C., enero 13 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario

Único”.

Demandantes: JORGE ENRIQUE APARICIO, MILTON ARMANDO

GOMEZ, JUAN MANUEL MENDOZA, ROCIO DEL ROSARIO MENCO

y PORFIRIO CASTILLO ZAMORA Magistrado Sustanciador: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Expedientes acumulados Nos. D-4234 y 4238 Concepto No. 3119 Una vez esa Corporación admitió los impedimentos manifestados por el señor Procurador General de la Nación y por el señor Viceprocurador General de la Nación, en cumplimiento de la Resolución No. 401 de 2002, proferida por el Jefe del Ministerio Público, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos JORGE ENRIQUE APARICIO, MILTON ARMANDO GOMEZ, JUAN MANUEL MENDOZA, ROCIO DEL ROSARIO MENCO y PORFIRIO CASTILLO ZAMORA quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, que regula lo relacionado con la suspensión provisional en la investigación disciplinaria.

1. Planteamientos de la demanda Los demandantes manifiestan que la norma impugnada viola los artículos 1,

4, 13 15, 25, 29, 53, 93 125 y 215 de la Constitución Política, por cuanto: 2 1.1. Los ciudadanos Aparicio Castillo y Gómez Cardozo, afirman que vulnera el artículo 1º de la Constitución Política, en el sentido que al servidor se les desconocen sus derechos pues se le retira para darle un mejor trámite a la investigación con el pretexto de la reincidencia y la obstaculización, lo cual no está en concordancia con la mayoría de faltas gravísimas que son de ejecución inmediata. La dignidad humana como un principio fundamental, es vulnerada por la disposición impugnada ya que al servidor público se le está tratando de forma impropia, pues con la sola querella se podrá suspender, asumiendo el funcionario investigador la responsabilidad del indagado en forma objetiva e igualmente se le suspende el pago del salario afectando su mínimo vital. 1.2. La suspensión provisional afecta el mínimo vital a que alude el artículo 53 de la Constitución Política, dado que el Estado hace mal uso de su posición dominante desconociendo los derechos del investigado, pues los derechos constitucionales son irrenunciables y no puede la norma limitarlos, como en efecto lo hace. 1.3. Se desconoce el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen, por cuanto, además del agravante de no recibir remuneración, se expone a que su buena imagen construida durante toda una vida, se vea trastocada por la decisión de suspensión provisional, situación que no se compadece con la justificación de la eficacia de los fines de la investigación disciplinaria. 1.4. El derecho al debido proceso y la presunción de inocencia se ven

afectados en la medida en que la suspensión provisional se puede adoptar hasta por el término de seis meses, lapso con que cuenta el investigador para adelantar la investigación, lo que no es aceptable, pues se le separa del cargo por un término igual a la etapa investigativa. La suspensión provisional también rompe el principio de presunción de inocencia, y a su vez el aparte de la norma que prevé la posibilidad de interferir en el trámite de la investigación y la reincidencia, son tendencias de carácter peligrosista ya que están sancionando hechos que sólo están en la esfera mental del investigador. 3 1.5. Se vulnera el artículo 93 de la Constitución Política, el cual integra los tratados internacionales con la misma y es así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU, estable la presunción de inocencia y protege de los ataques contra la honra y sobre el trabajo que el salario es un derecho que debe ser equitativo y satisfactorio. 1.6. Los ciudadanos Mendoza Barraza, Menco Escorcia y Castillo Zamora, afirman que se desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, puesto que es necesario agotar un procedimiento previo para tomar una decisión y la administración no puede imponer la suspensión provisional, que lleva implícita la violación al núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, como es la presunción de inocencia, el derecho a la defensa, entre otros. 1.7. La administración no puede suspender provisionalmente a un investigado mientras no se termine el correspondiente proceso, dado que tal medida constituye una sanción disciplinaria anticipada impuesta sin la

observancia del debido proceso. La norma demandada vulnera el derecho de defensa material, porque no puede controvertir previamente las pruebas de cargo, solicitar y aportar pruebas de descargo. 1.8. La disposición impugnada vulnera el artículo 25 de la Constitución Política. Al establecer el trabajo como un derecho-deber, goza de especial protección del Estado, no puede suspenderse a un servidor público, pues con ello se está alterando las obligaciones principales de una relación laboral, como son la prestación personal del servicio y el pago del salario, que se convierta en una sanción disciplinaria anticipada, que priva al trabajador y a su familia de las más elementales necesidades para la subsistencia. 1.9. Así mismo, se desconoce el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que consagra el debido proceso como garantía fundamental del investigado.

2. Problema jurídico

4 Corresponde al Ministerio Público establecer si la suspensión provisional del servidor público durante la investigación disciplinaria, vulnera los derechos constitucionales de la honra, el buen nombre, el debido proceso, el derecho al trabajo y el mínimo vital del suspendido. Sobre el particular, el Ministerio Público habrá de conceptuar lo siguiente.

3. La suspensión provisional es un mecanismo que protege el interés público dentro de la actuación disciplinaria El cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, sin lugar a dudas constituye el principio y la razón de ser de la estructura estatal, es así, que el ordenamiento jurídico superior y legal, encomienda esa misión a quienes se les inviste de la calidad de servidores públicos, los cuales se erigen en los instrumentos esenciales para llevar a cabo los cometidos estatales

consagrados en la Constitución Política. La continuidad de la función administrativa no solamente implica la realización material de la misma, sino que ésta debe corresponder en estricto sentido al alcance que le confiere el artículo 209 de la Constitución Política, es decir, que aquélla debe ser realizada conforme a los principios de igualdad, eficacia, moralidad, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Es por tanto, que la ley disciplinaria comporta el direccionamiento en las relaciones de sujeción entre el Estado y los servidores públicos, y la transgresión de la misma, se traduce en la obstaculización en el cumplimiento de los fines del Estado, que debe generar la respuesta inmediata de la potestad sancionatoria para evitar que la conducta del funcionario público interfiera o sea reiterativa en los propósitos fundamentales del aparato estatal. Es así como la suspensión provisional es un mecanismo adecuado y proporcional y es a su vez, una respuesta protectora del interés general, que evita la incursión reiterada de conductas que afectan la función pública, pues cuando las actuaciones de los servidores públicos no están en 5 consonancia con los deberes que se le han asignado, los fines estatales dejan de cobrar importancia para priorizar el desempeño irregular de quien desarrolla la actividad pública, con lo cual se atenta contra los principios constitucionales que exigen del Estado y de sus servidores, la realización de las funciones públicas dentro del marco del bienestar general. No es razonable, entonces, que aquellos servidores públicos que se han apartado del sendero de la responsabilidad que simboliza la actividad estatal, permanezcan en el ejercicio de sus cargos, cuando es evidente que

tal permanencia, constituye una reiteración de la conducta que no tiene otro objetivo que desviar el cumplimiento de los fines del Estado o que debido a las funciones desempeñadas, posibilite la interferencia en el trámite de la investigación disciplinaria.

4. La suspensión provisional no vulnera las normas demandadas invocadas por los actores 4.1. El artículo 157 de la Ley 734 de 2002 dispone: “Suspensión provisional. Trámite. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere. “El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia. “El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de reposición. “Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado. “Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en

secretaría por el término de tres días, durante los cuales el 6 disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes. “Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional podrá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia. “Parágrafo. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá a derecho a recibir la diferencia.” De la norma transcrita, se puede deducir que la suspensión provisional es una medida de carácter reglado que no obedece a la mera voluntariedad del funcionario investigador e igualmente no se adopta por la sola apertura de la investigación disciplinaria, sino que esta decisión debe estar debidamente motivada en situaciones claramente determinadas, es decir, que no solamente basta que la falta sea calificada como grave o gravísima, además se exige la existencia de serios elementos de juicio que conduzcan al investigador a establecer que la conducta realizada por el servidor público pueda reiterarse u obstaculizar el proceso disciplinario por la presencia del mismo. Los parámetros fijados por el legislador, desechan la posibilidad de emitir decisiones de suspensión provisional, sin fundamento alguno,

arbitrariamente o de plano. El debido proceso está garantizado en la medida de que la disposición impugnada proscribe la discrecionalidad de la decisión, y no como lo pretende hacer ver los demandantes, no es en razón a que al servidor publico se le cobije con un auto de apertura de investigación para suspenderlo provisionalmente, la decisión debe obedecer al análisis del acerbo probatorio recaudado y a las circunstancias que conduzcan a emitir un juicio valorativo con elementos contundentes que determinen que la permanencia del servidor público sigue causando perturbación a la función pública. 7 De la misma manera, es una medida que tiene límites en el tiempo, puesto que el término es de tres (3) meses prorrogables por otros tres (3), lo que permite establecer que no es indefinida, garantizando con ello el derecho que tiene el investigado a conocer previamente el alcance de la suspensión provisional. Además, como garantía procesal adicional, la disposición impugnada consagra la consulta, tratándose de procesos disciplinarios de dos instancias y en los de única instancia procede el recurso de reposición, es decir, que si la decisión de suspensión provisional se aleja de las directrices consagradas en la ley, el superior o el mismo funcionario que tomó la decisión en procesos de única instancia, puede revisarla y ajustarla al mandato legal. Igualmente, el debido proceso se materializa a través del derecho de contradicción que establece la disposición impugnada, cuando consagra que el investigado podrá no solamente presentar alegaciones sino allegar las pruebas que considere necesarias para rebatir las argumentaciones que condujeron al investigador a suspenderlo provisionalmente.

4.2. La suspensión provisional no es una sanción anticipada como lo advierten los actores, es apenas una medida preventiva en aras de privilegiar el interés general. En ese sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que la suspensión provisional debidamente motivada es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general y además garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública (sentencias C-108 y C-406 de 1995 y C-280 de 1996). Por tratarse de una decisión transitoria, la Corte Constitucional ha indicado que dicha suspensión no se opone al reconocimiento constitucional de la presunción de inocencia, pues ésta permanece invariable y sólo se destruye en el momento en que la decisión de fondo se determine que el investigado es responsable disciplinariamente y se le imponga la correspondiente sanción. Pero para que la suspensión resulte compatible con dicha presunción, es necesario que la respectiva decisión consulte las normas sustanciales y procesales, en cuanto a que sea expedida por funcionario competente; la autorice la naturaleza de la falta, y a la justificación, necesidad, proporcionalidad y finalidad de la medida, según las 8 circunstancias fácticas que medien en la investigación (sentencia C-004 de 1996). En este orden, la suspensión provisional se constituye en una medida preventiva, que no vulnera el debido proceso y preserva la presunción de inocencia, como tampoco transgrede los derechos a la honra y al buen nombre, puesto que la norma no está indicando que quien sea cobijado por dicha medida, deba inexorablemente ser sancionado. Aquí prevalece el

interés público, a efectos de que el ejercicio de la función pública cumpla con los objetivos propuestos, lo que supone también la garantía al suspendido de manera provisional, que en el evento de no prosperar la imputación disciplinaria, se le reintegrará a su cargo o función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión, como lo preceptúa el artículo 158 del Código Disciplinario Único. Además, la suspensión provisional no implica la restricción del derecho defensa y en especial de la contradicción de la prueba del investigado, dado que éste goza de todas las garantías que comporta el artículo 29 de la Constitución Política, desarrolladas por los principios y las normas procesales de la ley disciplinaria, que le permiten presentar y contradecirlas desde el momento mismo que tenga acceso al expediente. Así las cosas, el Ministerio Público no encuentra reparo en cuanto a la constitucionalidad de la norma demandada, por considerar que no desconoce los preceptos constitucionales invocados por los demandantes.

5. Conclusión El Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional, declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 157 de la Ley 734 de 2000, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados, 9

NUBIA HERRERA ARIZA

Procuradora Delegada SPTB/AEB/ncdem.