PGN - TASA - Autoridad competente para su determinación

Bogotá, D.C., 15 de enero de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el 78 (parcial) de la Ley 160 de 1994,”Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Germán Ríos Arias

Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

Expediente: D7846

Concepto No. 4883 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano GERMÁN RÍOS ARIAS contra el inciso segundo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994, resaltado a continuación: LEY 160 DE 1994 (Agosto 3) Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 78. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará por

medio de funcionarios de su dependencia los procedimientos administrativos de adjudicación de las tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa Concepto No. 4883 función. Para la identificación predial, tanto el lNCORA como las entidades públicas en las que se delegue esta función, podrán utilizar los planos elaborados por otros organismos públicos o por particulares, cuando se ajusten a las normas técnicas establecidas por la Junta Directiva del Instituto. Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación serán señaladas por la Junta Directiva. (negrilla fuera de texto).

1. Planteamientos de la demanda 1.1. Según el ciudadano RÍOS ARIAS, la disposición acusada vulnera el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política, por cuanto a través de ella el Legislador facultó al INCORA, hoy INCODER, para fijar las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación, sin establecer el sistema y el método para determinar los costos y beneficios de tales servicios, así como la forma de hacer su reparto. 1.2. Como consecuencia de lo anterior, el demandante pide que “se declare la inexequibilidad de la norma acusada. En su defecto que se declare su exequibilidad condicionada a que una norma legal establezca los beneficios que se ofrecen a cambio de los costos, el sistema y el método de cálculo que permita cobrar la tarifa por el servicio de titulación de baldíos y la forma de

repartir los costos...Además de declarar el efecto inmediato de la sentencia, teniendo en cuenta algunos de los criterios expuestos en las aclaraciones de voto de la sentencia C-243 de 2005..., solicito que se establezca el efecto de la sentencia en este caso hacia el pasado...” 2 Concepto No. 4883

2. Problema jurídico Al Ministerio Público le corresponde determinar si la disposición acusada, al facultar a la Junta Directiva del INCORA, hoy INCODER, para señalar las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación, sin establecer el sistema y el método para determinar los costos y beneficios de tales servicios, así como la forma de hacer su reparto, vulnera el inciso segundo del artículo 338 de la Carta

Política. Sobre el particular este Despacho precisa lo siguiente:

3. Consideraciones Generales 3.1. El artículo 338 de la Carta Política consagra los principios de legalidad del tributo y de representación popular al establecer que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La misma disposición señala que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

El inciso segundo de la misma norma determina que las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los

costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. 3 Concepto No. 4883 El último inciso preceptúa que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 3.2. Tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional1 han identificado tres tipos de tributos en sistema fiscal colombiano, esto es, los impuestos, tasas y contribuciones, exponiendo con claridad y precisión las cualidades propias de cada uno de ellos, así: Los impuestos “-Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. - No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. - Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. - Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. - Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. - No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales,

para atender todos los servicios necesarios”. Las contribuciones parafiscales “ tienen carácter obligatorio; -afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados; 1 Sentencia C-243-05, entre otras. 4 Concepto No. 4883 -no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica; -cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales." Las tasas -constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla; -Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio...” (negrilla fuera de texto). Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, el Despacho procede a estudiar en concreto la disposición acusada.

4. El caso concreto 4.1. La “tarifa” prevista en la disposición acusada es una tasa Teniendo en cuenta las cualidades de las tasas, el Ministerio Público considera que la “tarifa” cuestionada es un tributo de ese tipo, por los

siguientes motivos:

1. Constituyen el precio que el Estado cobra a los adjudicatarios de terrenos

baldíos por el servicio de titulación. 5 Concepto No. 4883

2. En principio, no es obligatoria, por cuanto el particular tiene la opción de adquirir o no tal servicio, aunque una vez que ha tomado la decisión de acceder al mismo, se produce la obligación de pagarla.

3. Su finalidad es la de recuperar los gastos en que incurre el INCODER por los servicios de titulación.

4. El precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de dicho servicio.

Lo anterior lo confirma el hecho de que el Consejo Directivo del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, mediante Acuerdo No. 76 del 3 de septiembre de 2009, “por el cual se modifica parcialmente el Acuerdo 102 de febrero 15 de 2007, en lo relativo a las tarifas que deben cobrarse en los procedimientos de tierras baldías de la Nación”, estableció en el artículo 2 las tarifas diferenciales de conformidad con el tamaño de la respectiva Unidad Agrícola Familiar (UAF) que se pretende en adjudicación, “como compensación a los gastos en que incurre el Instituto por los servicios de titulación”, así: Tamaño UAF Tarifa (en hectáreas) 0 hasta 5 35% S.M.M.L.V. Más de 5 y hasta 15 50% S.M.M.L.V. Más de 15 y hasta 100 75% S.M.M.L.V. Más de 100 y hasta 250 1 S.M.M.L.V. Más de 250 y hasta 800 1.5 S.M.M.L.V. Más de 800 2 S.M.M.L.V. 6 Concepto No. 4883

4.2. El precepto demandado vulnera el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política, Teniendo en cuenta que el tributo cuestionado es una tasa, el precepto demandado que la contempla vulnera el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política, por cuanto autoriza a la Junta Directiva del INCORA, hoy Consejo Directivo del INCODER, para establecer su tarifa sin definir el sistema y el método para determinar los costos de los servicios que les prestan a los ciudadanos y los beneficios que les proporcionan, como tampoco la forma de hacer su reparto. Al respecto vale destacar que la premisa jurídica del argumento central del Acuerdo No. 76 del 3 de septiembre de 2009, “por el cual se modifica parcialmente el Acuerdo 102 de febrero 15 de 2007, en lo relativo a las tarifas que deben cobrarse en los procedimientos de tierras baldías de la Nación”, es únicamente el artículo 78 de la Ley 160 de 1994, lo cual permite inferir que no existe ninguna otra norma legal que sirva de fundamento al Consejo Directivo del INCODER para fijar las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación. La Carta Política si bien se refirió en el artículo 338 al “sistema y el método” para determinar las tarifas de las tasas y contribuciones, no determinó el significado de tales conceptos, por tal razón la jurisprudencia constitucional ha fijado su sentido así: “...En efecto, un sistema... en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o

servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. 7 Concepto No. 4883 17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados. Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más

que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios. En suma, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual comparte el Ministerio Público, en el caso que nos ocupa el Legislador desconoció los principios de legalidad del tributo y de representación popular contenidos en el artículo 338 de la Carta Política al no señalar los elementos estructurales del método y del sistema para señalar las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación, por parte del Consejo Directivo del INCODER, razón por la cual se solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la disposición acusada. Sobre la petición de modulación en el tiempo de la sentencia hay que recordar que según el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en virtud de los dispuesto 8 Concepto No. 4883 en el artículo 241 superior tienen efectos hacia el futuro, salvo que la misma Corporación decida lo contrario. En un caso similar al que se estudia dijo la Corte Constitucional que “Es claro que proferida la sentencia, la inejecutabilidad de las expresiones respecto de las cuales se ha evidenciado la falta de sustento superior debe ser inmediata, pues riñe con la primacía de la Constitución (artículo 241 C.P.) que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad

al fallo en el que así se declara por esta Corporación”2.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación serán señaladas por la Junta Directiva”, contenida en el artículo 78 de la Ley 160 de 1994.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación CEVV/MLOvalleB. 2 Ibídem 9