PGN - TERRITORIO INDIGENA - Adjudicación de tierras

Procurador General 1 Bogotá, D.C., octubre 6 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad parcial de los artículos 21 y 85 de la Ley 160 de 1994 “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: ALFREDO ARANDA NUÑEZ

Magistrado Sustanciador: Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

Expediente No. D-5340 Concepto No. 3675 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio dela acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1° de la Carta, instauró el ciudadano ALFREDO ARANDA NUÑEZ contra los literales a) y b) del inciso segundo del artículo 21 de la Ley 160 de 1994 y contra el parágrafo del artículo 85 de la misma norma, según los cuales se fijan los porcentajes de los subsidios para la adquisición de tierras que adjudica el INCORA y se establece la gratuidad de los predios y mejoras que se entreguen para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano Aranda Núñez señala que las normas acusadas vulneran el

preámbulo y los artículos 1 y 13 de la Carta Política, referidos a los fines del Estado y la garantía del derecho de igualdad de trato. Procurador General 2 Para sustentar los cargos, afirma que: 1.1. Los literales a) y b) del inciso segundo del artículo 21 y el parágrafo 1° del artículo 85 otorgan un trato discriminatorio a los campesinos para adquirir tierras ya que a los indígenas se lo hace a título gratuito y a los campesinos sólo les da el 70% del valor. 1.2. No existe razonabilidad ni proporcionalidad en la diferencia de trato que las normas demandadas otorgan a los campesinos e indígenas para la adquisición de tierras por lo que tal discriminación resulta injusta, máxime si se tiene en cuenta que los campesinos son hijos de indígenas.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar: 2.1. Si los literales a) y b) del inciso segundo del artículo 21 en cuanto fijan un porcentaje del 70% del valor correspondiente a la respectiva unidad agrícola familiar como subsidio del Estado reconocido en favor de los beneficiarios de las adjudicaciones de tierras por parte del INCORA y del 70% para la fijación de la tasa de interés del crédito de tierras en las condiciones financieras que fije la Comisión Nacional del Crédito Agropecuario, vulneran las disposiciones constitucionales que establecen los fines esenciales del Estado y son violatorias del derecho de igualdad de quienes ostentando la condición de campesinos son adjudicatarios de tierras dentro del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo

Campesino. 2.2. Si el parágrafo 1° del artículo 85, al prever que los predios y mejoras que se adquieran para la ejecución de programas de constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras a las comunidades indígenas serán entregados a sus autoridades a Procurador General 3 título gratuito vulnera el derecho de igualdad de los adjudicatarios campesinos por cuanto entraña una discriminación injusta por su desproporción. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. Las normas demandadas no vulneran las disposiciones constitucionales que señalan los fines esenciales del Estado por cuanto el reconocimiento de los derechos de las minorías étnicas y la protección de la diversidad cultural de la Nación son elementos esenciales de dichos fines. Los tratados internacionales sobre derechos humanos, por virtud de lo dispuesto en la Carta Política, se erigen en normas amplificadoras que dan a ésta una densidad y extensión normativa que rebasa su lectura literal 3.1. La importancia de proteger los valores culturales y sociales de las comunidades indígenas, como se afirma en la sentencia T-405 de 1993, quedó plasmada en las discusiones que se llevaron a cabo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente que consideró de elemental derecho tal reconocimiento a través de su consagración constitucional -artículo 7°-; ya la O.I.T. había abordado el problema porque concibió que “existe una unidad inescindible entre pueblo, territorio comunal y trabajo.” (sentencia T606 de 2001).

El Convenio 169 de la O.I.T. sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, inspirado entre otras razones en el reconocimiento de que existe una “particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales”, adoptado en la 76a. Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra el 27 de junio de 1989, aprobado por la República de Colombia mediante la Ley 21 de 1991, y ratificado el 6 de agosto de 1992, dispone en sus artículos 13 y 14 y 19, lo siguiente: Procurador General 4 “Artículo 13 “1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. “2. La utilización del término <tierras> en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”. “Artículo 14 “1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados

a utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes. “2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados” “Artículo 19 “Los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, a los efectos de: “a) la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico: “b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen”.

Procurador General 5 3.2. Los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano, aún antes de la vigencia de la Constitución de 1991, en cuanto no contraríen sus disposiciones, se tornan imperativos (sentencia C-400 de 1998), pues la aplicación de sus disposiciones obliga a los gobiernos y autoridades, máxime que, en cuanto guardan relación con el derecho al

trabajo, al que es inherente el contenido de dignidad humana (sentencia T475 de 1992), como lo ha sostenido la Corte Constitucional (sentencias T568 de 1999 y C-567 de 2000) los tratados de la O.I.T., hacen parte del bloque de constitucionalidad (“El bloque de Constitucionalidad en Colombia. Un análisis jurisprudencial y un ensayo de sistematización doctrinal” de Rodrigo Uprimny en Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional, páginas 128 a 135). Se evidencia entonces, que las normas demandadas, en cuanto consagran el derecho de las comunidades indígenas a poseer, bajo el concepto de propiedad comunitaria, las tierras suficientes para su desarrollo cultural y espiritual y para el ejercicio de las actividades agropecuarias que los sitúan dentro de los cánones universales de convivencia normal y garantizan la efectiva materialización de los elementos suficientes para disfrutar de una vida digna, responden a los principios sobre los cuales se estructura el Estado Social de Derecho, consultan los cánones superiores sobre los cuales se edifican las relaciones entre los sujetos del derecho internacional y contribuyen al desarrollo de los cometidos estatales. 3.3. Considera el Ministerio Público que, además, el Estado debe propender por la dotación de tierras a las comunidades indígenas, pues para la efectiva protección del plexo de los derechos inherentes a dichas comunidades el concepto de territorio subsume categorías tales como: miembro de la comunidad indígena, autoridad indígena y jurisdicción indígena, entre otras, las cuales entrañan un contenido de extrema

relevancia jurídico política. Dentro de este contexto, la Corte Procurador General 6 Constitucional al establecer que no existe contradicción entre los principios de Estado Unitario y autonomía de los territorios indígenas, señaló: “6. El fortalecimiento de la unidad nacional es uno de los fines postulados en preámbulo de la Constitución. La importancia de este valor que preside la Carta, se refleja en el establecimiento de la república unitaria como forma de gobierno, pero con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1) La consagración simultánea en el mismo artículo constitucional de principios contrarios -no contradictorioscomo el régimen unitario y las autonomías territoriales, muestra la intención del Constituyente de erigir un régimen político fundado en la conservación de la diversidad en la unidad”. (sentencia T-254 de 1994).

4. El derecho a la igualdad sólo se predica entre iguales; el amplio desarrollo jurisprudencial de este derecho resulta suficiente para determinar que, en el presente caso, no existen las supuestas violaciones al preámbulo y al artículo 13 de la Carta Política. La diferenciación de trato normativo entre los campesinos y las comunidades indígenas para optar por el derecho a la adjudicación de tierras por parte del Estado a través del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Campesino, a que hacen referencia los artículos 21 y 85 de la Ley 160 de 1994, abunda en razones de orden filosófico y fundamentos de orden fáctico que justifican dicho tratamiento de manera razonable y proporcionada. 4.1. El derecho de igualdad en cuanto consagración normativa, ha de

mirarse desde dos ópticas, en primer término desde la perspectiva de que el legislador promulgue disposiciones que otorguen un trato igualitario a las personas que se encuentran en situaciones de hecho idénticas para que asuman las mismas cargas y gocen los mismos derechos y, de otra parte, desde aquella que permite al legislador determinar en qué casos es necesario el ejercicio de su actividad para otorgar a través de una normativa los derechos de los cuales carecen algunos ciudadanos o grupos por razón de sus condiciones materiales reales o la liberación de ciertas cargas impositivas que resultan imprescindibles para garantizar el orden justo, la igualdad material, la convivencia pacífica y la paz en su sentido amplio. Procurador General 7 4.2. La sociedad, por su carácter desigual, originado en las condiciones individuales o colectivas de insuperable relación con la forma en que se accede a los medios que posibilitan el desarrollo de una vida en comunidad en condiciones dignas y justas, requiere que el derecho como instrumento regulador de las relaciones sociales y económicas se active, por sobre todo, en relación con los grupos étnicos minoritarios y con personas que padecen discapacidades a efectos de que se superen, en lo posible, los factores materiales de diferenciación que imposibilitan el disfrute de los derechos. Es así que las comunidades indígenas, en virtud a su particular origen y costumbres culturales, requieren, tal y como lo ha reconocido el derecho internacional, la doctrina y la jurisprudencia nacional de una normativa que, por su carácter especial materialice el principio constitucional del reconocimiento y protección adecuada de la diversidad étnica y cultural de

la Nación -artículo 7° de la Constitución PolíticaEn ese sentido, la Corte Constitucional ha manifestado: “El primer argumento general del Gobierno, consiste en señalar que la protección de los derechos económicos y sociales debe realizarse de manera tal, que no se establezcan distinciones injustificadas entre sectores de la población que por su carácter vulnerable, requieren de idéntica protección. “La Corte comparte prima facie esta postura del Gobierno Nacional. En efecto, el cumplimiento de las obligaciones estatales de respetar, proteger y desarrollar los derechos constitucionales debe realizarse de forma tal, que los resultados que se demanden y las medidas exigibles, cobijen a toda la población que se encuentra en idéntica situación de hecho. Es así como, la adopción de medidas especiales que protejan a la población más vulnerable (art. 13 inciso 3), a fin de garantizar una igualdad real (art.13 inc.2), no puede hacerse al margen de la obligación de que exista una igualdad en la ley. Así, la posibilidad de realizar distinciones con el objeto de favorecer a ciertos grupos, no puede involucrar desigualdades entre los grupos favorecidos. Procurador General 8 “Con todo como lo ha señalado esta Corporación1, el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural (C.P. art. 7) justifica que se dicten disposiciones especiales dirigidas a las comunidades indígenas. Estas normas, en tanto que implican una distinción, deben basarse en razones suficientes que expliquen la diferencia de trato (sentencia C-088 de 2001).

4.3. La forma en que se ejercen los derechos de posesión, tenencia y propiedad de las tierras que el Estado asigna a las comunidades indígenas y a los campesinos en virtud de la Ley 160 de 1994, mediante el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Campesino, difieren substancialmente dada su finalidad, pues mientras en el primer caso la propiedad es colectiva -tierras del resguardoporque la titulación que de ellas se hace se radica en la comunidad como tal y va dirigida al mantenimiento de la misma, a lograr un desarrollo armónico en términos de sus costumbres y a la preservación de los valores culturales -Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994-, la adjudicación que se hace al campesinoUnidades Agrícolas Familiares y parcelacionespermite al adjudicatario la remuneración del trabajo de su familia, la disposición de los excedentes para la constitución de un patrimonio propio -artículo 38 de la Ley 160 de 1994y lo convierte en propietario por su carácter de miembro cabeza de familia, posibilitándole la contratación de mano de obra y la enajenación de las tierras bajo ciertas condiciones, artículo 39 de la Ley 160 de 1994. Los derechos de tenencia, posesión y propiedad en cabeza de una comunidad indígena, con fines supralegales, no deben causar malestar entre los distintos sectores de la comunidad nacional, porque tales derechos en la medida en que tienen justificación razonable en las condiciones de desigualdad en que se encuentran tales minorías étnicas, en la dificultad para acceder a la comercialización de los bienes cuando ello no hace parte de su cultura por estar ella desprovista del ánimo de

1 Ver entre otras, sentencia T-380/93 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-342/94 (MP Antonio Barrera Carbonell), SU-039/97 (MP Antonio Barrera Carbonell) y T-652/98 (MP Carlos Gaviria Díaz). Procurador General 9 lucro y, dada su finalidad, encuentran amparo en los conceptos de justicia e igualdad real (Preámbulo y artículos 1° y 2° de la constitución Política). 4.4. La normativa tendiente al reconocimiento de los derechos a las comunidades indígenas comporta un rango de especialidad originado en sus particulares condiciones para acceder a la propiedad y posesión de la tierra, en el significado que ésta tiene para efectos de su desarrollo espiritual y en la concepción de que a la misma se accede de forma comunitaria, permaneciendo en tal estado en razón a que su explotación agropecuaria también tiene vocación comunitaria. Al respecto ha dicho la Corte Constitucional: “40. (...). La pertenencia a una comunidad indígena, como la arahuaca, asentada en un territorio ancestral, y dotada de una fisonomía cultural propia, representa para sus miembros el derecho de ser beneficiarios de un estatuto especial que se concreta en ser titulares de un conjunto de facultades y situaciones que no se predican de los demás nacionales. Los derechos diferenciados en función de grupo que la Constitución y la ley reconocen a las comunidades indígenas, se relacionan con su territorio, la autonomía en el manejo de sus propios asuntos, el uso de su lengua, y, en fin, el ejercicio de la jurisdicción conforme a las normas y procedimientos plasmados en sus usos y costumbres,

siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la república. (...). “Dada la naturaleza de cultural del ligamen comunitario, el individuo no se ve involucrado en puntuales aspectos de su actividad, sino en un entero plexo de interacciones en cuanto que se hace partícipe de una forma definida de vida. (...) “No ha juzgado, por tanto, incompatible la Constitución radicar en cabeza de los indígenas derechos y deberes comunes a todos y, al mismo tiempo, extender a éstos derechos especiales por causa de su pertenencia a su comunidad de origen. El arraigo etno-cultural, en este caso, se ha considerado valioso en sí mismo desde la perspectiva de la comunidad y de sus miembros. (...). Procurador General 10 “43. Esta Corporación ha entendido que los artículos 1° y 7° de la Carta Política consagran el principio de respeto a la integridad y diversidad étnica y cultural, del cual se derivan los artículos 8° (protección de la riqueza cultural de la Nación), 9° (derecho a la autodeterminación de los pueblos) 10 (oficialidad de lenguas y dialectos de los grupos étnicos), 68 (respeto a la identidad en materia educativa), 70 (cultura como fundamento de la nacionalidad colombiana y reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las culturas) y 72 (protección del patrimonio arqueológico de la nación) constitucionales2117. A este respecto, no sobra advertir que las normas constitucionales citadas, sobre las cuales se funda la especial protección que se dispensa a las

comunidades indígenas, resultan fortalecidas y complementadas por lo dispuesto en el Convenio 169 de la O.I.T., sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991” (sentencia SU-510 de 1998). De esa manera, ha de entenderse que, a los miembros de las comunidades indígenas les asisten los derechos humanos inherentes a todas las personas de un Estado y, dada su naturaleza, las comunidades indígenas gozan de los derechos inherentes a las minorías étnicas amparadas en los principios constitucionales de defensa del patrimonio e identidad cultural de la Nación. Así, debe entenderse superada la tensión entre el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica que a su vez, origina el reconocimiento de otros derechos y la garantía de los derechos fundamentales porque estos últimos, fundados en normas universales transculturales, no se oponen a la aceptación de estándares culturales diferentes en aras de la unidad nacional. 4.4. Es por lo anterior, que la ley, al contemplar que las comunidades indígenas pueden acceder a la tenencia legítima de la tierra en pro de su desarrollo cultural comunitario, como mecanismo que contribuye a preservar la diversidad étnica y cultural de las minorías étnicas, lo hace sobre la base de la necesidad de materializar en forma colectiva la asignación de derechos vitales de la comunidad indígena y no del 2 117 ST-428 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón); ST-342 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell); SC104 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara); ST-496 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz); SU-039 de

1997 (MP Antonio Barrera Carbonell). Procurador General 11 individuo, lo que comporta la entronización de políticas encaminadas a la adquisición de tierras para la constitución, restauración, ampliación y saneamiento de los resguardos o para la dotación de éstos (artículo 85 de la Ley 160 de 1994). 4.5. Las comunidades indígenas, en cuanto organizaciones que difieren de las de naturaleza civil, por virtud de los tratados internacionales son sujetos de derechos de carácter especial. La Corte Constitucional al hacer claridad sobre la naturaleza jurídica de las comunidades indígenas para efectos de legitimación en tutela dijo: “3. (...). Las parcialidades o comunidades indígenas son definidas por la legislación como “conjunto de familias de ascendencia amerindia que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen, manteniendo rasgos y valores propios de su cultura tradicional, así como formas de gobierno y control social internos que los distinguen de otras comunidades rurales”. (D.2001 de 1988, art 2°). Las comunidades indígenas son verdaderas organizaciones, sujetos de derechos y obligaciones, que, por medio de sus autoridades, ejercen poder sobre los miembros que las integran hasta el extremo de adoptar su propia modalidad de gobierno y de ejercer control social” “(...). “4. Las comunidades indígenas no se equiparan jurídicamente a una simple asociación. Son una realidad histórica, dinámica, caracterizada por elementos objetivos y subjetivos que no se reducen al ánimus societatys propio de las asociaciones civiles. “(...)”.

“Ferdinand Tonies distingue ...La comunidad es una forma anterior a la sociedad que se desarrolla a partir de la familia y, ordinariamente, en pequeñas poblaciones, en las cuales no prevalece la obtención de beneficios económicos sino los lazos de sangre y las costumbres” (sentencia T254 de 1994). 4.6. La normativa de la Ley 160 de 1994, establece la posibilidad de adquirir tierras para la constitución, restauración, ampliación y saneamiento de los resguardos, dada la importancia que tal institución reviste en relación con el desarrollo de las comunidades indígenas. A este respecto ha dicho la Corte Constitucional: Procurador General 12 “De esa manera, la Constitución Política de 1991 en su artículo 7o. reconoce la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. El principio fundamental de diversidad étnica y cultural proyecta en el plano jurídico el carácter democrático, participativo y pluralista de nuestro Estado. Así, las comunidades indígenas gozan de un status constitucional especial, y entre otras disposiciones que la consagran, se establece que ellas se gobiernan por consejos indígenas según sus usos y costumbres de comunidad con la Constitución y la ley (CP artículo 330) y sus territorios o resguardos son de propiedad colectiva y de naturaleza inenajenable imprescriptible e inembargable (CP artículos 63 y 329). “Por su parte el derecho a la propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una esencial importancia para las culturas y valores espirituales de los pueblos indígenas. Esta circunstancia es reconocida en numerosos Convenios

Internacionales aprobados por el Congreso de la República, como la ley 21 de 1991 aprobatoria del Convenio 169 sobre pueblos indígenas, aprobado en 1989 por la Conferencia General de la O.I.T., donde se resalta la especial relación de las comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento integrante de su religiosidad”. (sentencia T-405 de 1993). 4.7. Hechas las referencias históricas, las precisiones conceptuales necesarias y la reseña normativa y jurisprudencial que precede, no cabe duda a este despacho que existen fundamentos de orden fáctico que justifican un tratamiento normativo diferente en relación con las obligaciones que surgen por los campesinos como resultado de la adjudicación de tierras en el desarrollo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Campesino, según las cuales éstos sólo están subsidiados para efectos del pago del valor que corresponde a las Unidades Agrícolas familiares y del valor de los intereses producto de los créditos que les sean otorgados hasta en un setenta por ciento (70%), mientras que las comunidades indígenas reciben las tierras para los resguardos a título gratuito. En razón de lo expuesto, el Procurador General de la Nación considera que las normas demandadas se ajustan a los principios constitucionales y responden a los compromisos internacionales que obligan al Estado Procurador General 13 colombiano a proteger a las comunidades indígenas a efectos de garantizar el pleno desarrollo de éstas.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los literales a) y b) del inciso segundo del artículo 21 y el parágrafo 1° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994, únicamente en cuanto a los cargos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/ACA/ncdem