PGN - TITULO DE ABOGADO - Conciliación administrativa

Procurador General 1 Bogotá, D.C., agosto 30 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de Inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001, “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: HÉCTOR HUGO CUERVO VELOZA

Magistrado Sustanciador. Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Expediente No. D-5252 Concepto No. 3642 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1o. de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano HÉCTOR HUGO CUERVO VELOZA, en contra el párrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001, según el cual, desde la presentación de la solicitud del trámite conciliatorio en materia de lo contencioso administrativo se requiere de abogado titulado que deberá concurrir a las audiencias de conciliación.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. La disposición acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución Política porque consagra un trato diferente frente a los ciudadanos que acuden en forma directa y libre a la jurisdicción ordinaria, frente a la cual no se exige la intervención de apoderado judicial. La condición de ser humano merece del Estado y sus

autoridades atención, protección y reconocimiento de la dignidad personal en igualdad de condiciones, no debe haber discriminaciones ni trato diferente en Procurador General 2 relación con los ciudadanos que concurren directa y libremente a la jurisdicción ordinaria. Dentro de este contexto, la norma impugnada es discriminatoria y arbitraria, coarta o limita el acceso del particular en forma directa a la solución del conflicto mediante la conciliación extrajudicial, infringe el principio de proporcionalidad y el derecho de igualdad ya que obliga al particular a acudir a la justicia con abogado titulado. 1.2. Se vulnera el artículo 209 de la Carta Política, pues desconoce el principio de celeridad, y el artículo 229 de la Constitución que garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia y que señala que la ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado; así, la conciliación es un mecanismo para acceder a la justicia sin necesidad de poner en movimiento todo el aparato judicial, es un medio alternativo de solución de conflictos, debe ser accesible a las partes en conflicto, sin altos costos y demoras que les permita dirimir sus controversias. La posibilidad de que se exija la participación de profesionales del derecho para acudir directamente a la conciliación extrajudicial administrativa, atenta contra la filosofía de la conciliación ya que sus fines son la solución de conflictos en igualdad de condiciones, permitir a las partes ser oídas, discutir sus posiciones, decidir sobre la controversia evitando futuros litigios, contribuyendo a la descongestión judicial.

2. Problema Jurídico

Corresponde al Ministerio Público determinar:

2.1. Si exigir la presencia de abogado titulado para el ejercicio del trámite conciliatorio extrajudicial en materia contenciosa administrativa desconoce el derecho de igualdad, limita el acceso de las partes a la audiencia para que sean oídas, infringe los principios de celeridad, de economía y de proporcionalidad, y Procurador General 3 perjudica la descongestión judicial, toda vez que dicho requisito no es indispensable frente a otras jurisdicciones. 2.2. Si se restringe el derecho de acceso a la justicia en la medida en que la norma demandada no permite a las personas que solucionen directamente sus conflictos mediante la conciliación extrajudicial. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. El legislador puede establecer tratamientos diferentes entre una y otra jurisdicción, sin infringir el derecho de igualdad cuando no sean contrarios a los parámetros constitucionales 3.1. De conformidad con la Carta Política, la jurisdicción ordinaria y jurisdicción contenciosa administrativa son diferentes y están contempladas en el título VIII capítulos dos y tres, respectivamente. 3.2. El artículo 152 Superior establece que el Congreso de la República ha de regular el tema de la administración de justicia mediante una ley estatutaria. En desarrollo de dicha competencia, el Congreso expidió la Ley 270 de 1996 -Ley Estatutaria de Administración de Justicia-, que en su articulo 11 enunció y diferenció los órganos que integran entre otras a la jurisdicción ordinaria y a la contenciosa administrativa. En consecuencia, al ser distintas no se puede predicar

para ellas un trato similar por parte del legislador, como lo pretende el ciudadano Cuervo Veloza. La jurisprudencia constitucional ha venido implementando un test de igualdad, con el fin de definir si en un caso específico se justifica la diferencia de trato que frente a un determinado asunto, establece el legislador. Para ello, lo primero que debe tenerse en claro es “¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en qué criterio?”. (sentencia T-789 de 2000). Procurador General 4 3.3. En relación con la norma demandada; los sujetos son los individuos interesados en resolver un conflicto contencioso mediante la conciliación administrativa ya sea extrajudicial o judicial; el bien que se busca proteger son las pretensiones motivo de la conciliación. Finalmente, debe considerarse como el criterio empleado por el legislador para establecer la distinción entre una y otra jurisdicción, los asuntos y las partes en él involucradas, pues es claro que en la jurisdicción contenciosa están en juego los intereses del Estado y siendo éste parte, se requiere que el administrado se encuentre acompañado de un abogado, pues teniendo al Estado como contraparte el procedimiento conciliatorio es más complejo. 3.4. Se justifica el trato disímil. Para el efecto ha de decirse: 3.4.1. La existencia de un objetivo justo a través del establecimiento del trato desigual. En el caso que nos ocupa, el objetivo perseguido es garantizar al ciudadano que va a demandar, en el desarrollo de un trámite conciliatorio en materia contenciosa administrativa, un arreglo equitativo, equilibrado, eficaz,

pronto y eficiente en la solución de conflictos mediante la asistencia de un abogado titulado que conozca del lenguaje técnico aplicable en esta materia, que el peticionario esté en similares condiciones de capacidad e intelectuales con quien represente al Estado en el caso controvertido para darle mayor claridad y celeridad al conflicto, que se busque una solución equivalente y equilibrada a las pretensiones del petente, y permite además que las personas sean oídas a través de un interlocutor con preparación eficiente para enfrentar las excepciones que proponga el Estado, lo que al contrario de lo que propone el demandante le da celeridad al proceso ya que las condiciones conciliatorias se equiparan a igual capacidad de comprensión y entendimiento. 3.4.2. La validez de ese objetivo a la luz de la Constitución. El Ministerio publico considera que uno de los fines de Estado es garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución para asegurar una convivencia pacifica y un orden justo. Procurador General 5 El artículo 229 Superior, establece la garantía constitucional que tiene toda persona para acceder a la administración de justicia e indica que la ley señalará los casos en que no es necesario actuar con abogado, de lo que se desprende, que la regla general es que todo acceso a la administración de justicia debe hacerse mediante apoderado, tal como se exige en este caso. 3.4.3. La relación de proporcionalidad entre el trato y el fin perseguido. La Corte Constitucional ha considerado como pauta orientadora que el trato desigual no afecta el principio de proporcionalidad si es, a) adecuado para lograr un fin

constitucionalmente valido b) si no existe otro medio menos oneroso en sacrificio de otros principios o derechos constitucionales para alcanzar el fin valido c) que sea proporcionado, que el trato desigual no sacrifica valores y principios de mayor valor en el ordenamiento que el que se pretende satisfacer con el trato diferenciado. El hecho de que se exija abogado titulado para la solicitud de la conciliación administrativa, no sacrifica ningún derecho, por el contrario busca garantizar y proteger los derechos del peticionario con el fin de establecer la igualdad entre las partes en la solución del conflicto tanto para evitar el desgaste judicial de éstas en el evento de iniciar un proceso judicial, como para colocar al peticionario en igualdad de condiciones frente al Estado en el trámite conciliatorio. El Decreto 196 de 1971, por el cual se dicta el Estatuto del ejercicio de la abogacía consagra en sus disposiciones generales como función social de la abogacía la de colaborar con las autoridades en la realización de una recta y cumplida administración de justicia y en la conservación del orden jurídico, señalando como misión principal del abogado la de defender en justicia los derechos de la sociedad y de los particulares, asesorar, patrocinar y asistir a las personas con el fin de ordenar y desenvolver sus relaciones jurídicas. Procurador General 6 Como uno de los deberes del abogado es colaborar legalmente en la recta y cumplida administración de justicia no se observa violación alguna al orden jurídico al permitir su actuación en los procesos administrativos. Hay que tener en cuenta que en la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo, al estar de por medio los intereses del Estado y del particular, debe

haber mayor exigencia jurídica y protección del particular que controvierte. 3.4.4. Igualdad real. Como la conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo sólo podrá ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción para que una persona investida de autoridad pública con el poder del Estado pueda hacer cumplir sus decisiones de manera, responsable, imparcial, independiente, autónoma, ágil y eficiente, es indispensable en defensa de los derechos del peticionario que éste se encuentre debidamente representado para que haya punto de equilibrio y de igualdad. El legislador mediante la aplicación de la norma acusada pretende proteger a los ciudadanos que intenten un acuerdo conciliatorio con el Estado en la búsqueda de una igualdad real y efectiva entre las partes. Como en la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos contenciosos administrativos y conforme al articulo 25 de la ley 640 de 2001, el conciliador, puede solicitar que se alleguen pruebas o el interesado puede aportarlas para establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio, es de vital importancia que el peticionario que no tiene conocimientos jurídicos esté asistido por un abogado que conozca de ello, con el fin de que pueda contar con una verdadera defensa, a efectos del equilibrio, igualdad y proporcionalidad entre las partes, dándole mayor celeridad al proceso. Procurador General 7 La sentencia C-893 de 2001, establece que los esfuerzos estatales y comunitarios destinados a crear mecanismos judiciales o extrajudiciales para la solución de

conflictos deben ir conjuntamente destinados a fortalecer la integración social. Indica además que las formas alternativas de resolver los conflictos pueden ser reguladas por la ley de acuerdo con los lineamientos constitucionales. Por los motivos mencionados, la norma acusada no desconoce el derecho de igualdad, ni limita el acceso de las partes a la audiencia, ni infringe los principios de celeridad, de economía, ni proporcionalidad.

4. Hay libertad de configuración normativa en el legislador por mandato Constitucional para definir las normas que rigen en materia de conciliación 4.1. La sentencia C-314 de 2002, establece que: "El legislador cuenta con un amplio margen de regulación para determinar el diseño y dinámica de los mecanismos de acceso a la administración de justicia, así como de los procedimientos judiciales que operan para hacer efectivo dicho acceso." En este fallo, la Corte ha determinado que la competencia general configurativa del legislador en lo que tiene que ver con la administración de justicia se refleja en que éste puede determinar las formas de cada juicio de que trata el artículo 29 de la Constitución, o la estructura del método en que los asociados puedan lograr una oportuna decisión del aparato judicial del Estado. 4.2. El órgano legislativo tiene libertad de configuración legislativa para desarrollar su función constitucional, los mecanismos de acceso a la administración de justicia son herramientas utilizadas por el Estado para garantizar la convivencia pacifica y el orden justo. 4.3. La sentencia C-1195 de 2001, menciona que la conciliación extrajudicial es un dispositivo de mediación real y efectiva de acceso a la administración de justicia que promueve la resolución pacifica de los conflictos, en virtud de la

Procurador General 8 cláusula general de competencias (artículo 150, numeral 2 de la Constitución Política), es razonable que el legislador establezca y señale requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial o condicione el acceso a la justicia mediante la intervención de abogado o la observancia de requisitos de técnica jurídica. La Ley 640 de 2002 en su artículo 37, establece la solicitud de conciliación extrajudicial obligatoria para incoar las acciones de reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo) y de controversias contractuales (artículo íbidem), si el asunto de que se trata es conciliable. En razón a que el legislador está habilitado constitucionalmente para establecer las acciones judiciales que considere necesarias para agotar la conciliación previa, es constitucional, que éste establezca los parámetros dentro de los límites de la Carta Política para cada caso cuando los considere oportunos y razonables, pues el principio de igualdad ordena tratar lo igual de manera igual y lo desigual de forma desigual, pues en estos casos se persigue generalmente una indemnización o una reparación económica. 4.4. La sentencia C-314 de 2002, menciona que la exigencia de una justificación objetiva y razonable debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida, por lo tanto, debe darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Del artículo 229 Superior, se deduce que el legislador es libre de considerar para que casos se debe estar asistido por un abogado. Como de toda actuación judicial

se derivan consecuencias jurídicas, no es contrario a la Constitución que la Ley establezca requisitos o parámetros como la necesidad de intervención de abogados en el intento de conciliación extrajudicial en los procesos contenciosos administrativos, especialmente en casos conciliables de reparación directa y controversias contractuales. Procurador General 9

5. La Ley Estatutaria de Administración de Justicia en su artículo primero, establece que la administración de justicia hace parte de la función pública que cumple el Estado con el fin de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución para lograr y mantener la convivencia y concordia de los ciudadanos.

Por lo mencionado, las actuaciones judiciales siguen siendo oportunas, no se desconocen los principios del debido proceso, ni se afecta ninguno de ellos al exigirse en la norma acusada la asistencia de un abogado titulado para intentar el trámite conciliatorio en materia contenciosa. En ningún caso esta norma restringe el acceso a la administración de justicia ni causa onerosidad, pues el peticionario voluntaria y libremente y en cualquier momento que lo considere necesario puede acudir a la administración para que le sea solucionado su conflicto a través de la conciliación extrajudicial.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001, por los cargos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/HWB/ncdem Procurador General 10 Procurador General 11