PGN - TITULOS VALORES - Constituyen título ejecutivo y para que se tenga esa calidad debe

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 156/2010

Bogotá, D.C., 29 de junio de 2010 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera Ponente (E): Dra. GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ

E. S. D.

Ref: Proceso No 38.409 (2001233100020070020001)

Acción ContractualEjecutivo (Apelación Auto)

Actor: Hospital Rosario Pumarejo de López Demandado: Departamento del Cesar El Ministerio Público, a través de esta Procuraduría Delegada, solicita que se revoque el auto apelado.

1. ANTECEDENTES 1.1 Auto recurrido. El Tribunal Administrativo del Cesar, en proveído de 21 de enero de 2010, negó la excepción de falta de mérito ejecutivo propuesta por el Departamento del Cesar y ordenó seguir adelante con la ejecución, por considerar que dentro del expediente no existe prueba idónea que acredite el pago de los excedentes de facturación de los servicios de salud prestados por la parte demandante en desarrollo de los convenios 017 de 2007 y 033 de 2007,

2 Expediente No 37711 por lo que concluye que la entidad ejecutada adeuda la cantidad liquida de dinero reclamada en la demanda. 1.2 Apelación. El Departamento de Cesar (fls 220 a 224 c. 1) alega que al proceso se allegaron las probanzas suficientes que demuestran el pago de los excedentes reclamados por la demandante, entre ellos, los informes de órdenes

de pago y las resoluciones mediante las cuales se giraron los correspondientes recursos. Que en procura de establecer verdad real y garantizar los legítimos derechos de la entidad pública demandada, presenta varios comprobantes de egresos con los que demuestra los pagos realizados a la demandante. Afirma que el Departamento de Cesar no adeuda suma alguna al Hospital Rosario Pumarejo de López, por concepto de los valores pactados en los convenios interadministrativos Nos 017 y 0033 de 2007 y que además giró valores adicionales en cuantía de $2.600.000.000 con el fin de atender los excedentes de facturación para la vigencia del 2007. Advierte que los documentos aportados por la demandante como título de recaudo y que son el fundamento para librar el mandamiento de pago, esto es los convenios 017 y 033 de 20076 junto con las facturas cambiarias de compraventa de servicios prestados, no reúnen los requisitos del art. 488 del C.P.C. en cuanto no contienen una obligación clara, expresa y actualmente exigible, pues los valores pactados en los convenios fueron pagados en su totalidad hasta la concurrencia de los mismos, por tratarse de pagos capitados. II CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Esta Agencia del Ministerio Público es del criterio que el auto apelado se deberá revocar. Los dineros cuyo pago se pretende corresponden a las facturas cambiarias de compraventa No 4485 de 14 de marzo de 2007 por un valor de $207.032.483, No 4569 de 10 de abril de 2007 por un valor de $527.540.187.00, No 4640 de 4

de mayo de 2007 por un valor de $276.804.561.00, No 4737 de 4 de junio de 2007 por un valor de $542.827.612, No 4791 de 3 de julio de 2007 por un valor

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3 Expediente No 37711 de $573.424.747, No 4869 de 6 de agosto de 2007 por un valor de $1.439.303.468.oo, todas ellas por concepto de prestación de servicios de salud de la población vinculada del Departamento del Cesar (Convenio SG II Nivel Atención) brindadas a los usuarios en los periodos comprendidos entre los meses de febrero, marzo, abril, mayo, junio y julio de 2007 (fls 6 a 11 c. ppal) Se afirma por la demandante que los citados valores corresponden a los excedentes de facturación dejados de cancelar por el Departamento del Cesar con cargo a los Convenios interadministrativos Nos 017 y 033 de 2007 suscritos con el Hospital Rosario Pumarejo de López ESE. Al revisar el contenido y alcance de las facturas cambiarias, se advierte que los valores reclamados por la actora no aparecen relacionados en ellas y mucho menos consta en las facturas que correspondan a excedentes de facturación, pues como objeto de la facturación solamente se describen algunos puntos relacionados con el valor facturado, la cuota de recuperación y el valor real a pagar. Si bien los títulos valores constituyen un título ejecutivo y la factura cambiaria de compraventa es un título valor1, también lo es que para que se tenga esa calidad debe cumplir con los requisitos previstos en el Código de Comercio, ya que en el

caso no aplica lo previsto en la ley 1231 de 2008, que empezó a regir a partir del 17 de septiembre de 2008, con posterioridad a los documentos que se aducen. Para que la factura tenga mérito ejecutivo contra el girado debe constar en el cuerpo del título su expresa aceptación, como lo exigen los artículos 685 y 689 del Código de Comercio, aplicables por expresa remisión que hace el artículo 779 ídem. Cuando la aceptación la hace un representante o mandatario, deberá acreditar tal calidad (Código de Comercio art. 640) y se observa que respecto de las facturas que nos ocupan no se cumple tal requisito, pues no aparece la constancia de aceptación del funcionario competente, pues el sólo recibido no indica esta 1 Código de Comercio art. 772: factura cambiaria de compraventa es un título –valor que el vendedor podrá librar y entregar o remitir al comprador

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4 Expediente No 37711 manifestación de voluntad, sino que simplemente deja constancia de que el documento fue recibido para su trámite y evaluación para luego determinar si se ajusta a los requisitos legales para ser aceptado. Entender que la simple nota de recibido equivale a la aceptación de un título valor es una peligrosa tesis que pone en riesgo el patrimonio público, ya que de conformidad a la forma como operan los procesos administrativos de tesorería la recepción es simplemente un trámite de ventanilla, para que el documento sea sometido a las revisiones pertinentes. En la ventanilla nunca se hacen controles de legalidad y tampoco quienes atienden estos trámites son los funcionarios idóneos para comprometer

patrimonialmente a la entidad. Así las cosas, los documentos no pueden calificarse como títulos ejecutivos ya que no cumplen con las exigencias para constituir factura cambiaría como título valor, ni tampoco cumplen con los requisitos previstos en forma genérica en el artículo 488 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, pues las falencias anotadas implican que no se cumpla con la exigencia de que el documento “provenga del deudor”. Si en gracia de discusión se aceptara que los excedentes de facturación reclamados por la ejecutante si fueron aceptados por la entidad demandada, ello bajo entendido de la manifestación escrita que en ese sentido fue expresada por el interventor de los convenios interadministrativos (fls 64 c. ppal), igualmente advierte el Ministerio Público que tales documentos por si solos no dan cuenta de una obligación clara, expresa y exigible a su favor y a cargo del Departamento del Cesar, pues por tratarse de unas obligaciones derivadas de contratos estatales o convenios interadministrativos, por regla general, sólo resulta posible ventilar en juicio ejecutivo previa acreditación del título ejecutivo complejo, conformado por los contratos o convenios y otros documentos que permitan deducir la existencia de una obligación bajo las características anotadas. El Consejo de Estado – Sección Tercera2 frente al título ejecutivo complejo ha señalado: 2 Sentencia de 30 de enero de 2008, Exp:34.400, Consejero Ponente Dr Enrique Gil Botero

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5 Expediente No 37711 “Cuando el título lo constituye directamente el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por

otra serie de documentos, de cuya integración se deriva una obligación clara, expresa y exigible. La jurisprudencia de esta Sección ha señalado en diversas ocasiones, los requisitos que debe reunir un título ejecutivo de esta naturaleza, y ha manifestado que: “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. “Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato.”3 En el mismo sentido se expresó esta Sección, en una providencia más reciente: “Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, este debe estar acompañado de una serie de documentos que lo complementen y den razón de su existencia, perfeccionamiento y ejecución.”4 El numeral 4 del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo en materia de contratos estatales prescribe sobre aquellas obligaciones que prestan mérito ejecutivo y su integración con otros documentos para constituir el titulo ejecutivo complejo: “los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de las entidades públicas, que integrarán el titulo ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o

con las resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso” En el caso concreto según lo pactado por las partes en los convenios interadministrativos Nos 017 y 033 de 2007 (fls 65 a 70 c. ppal) procedía su 3 ? Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2003, exp. 25061. 4 Sección Tercera, providencia de 11 de noviembre de 2004, exp. 25.356.

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6 Expediente No 37711 liquidación al tenor de lo dispuesto en las cláusulas décima cuarta y décima quinta, respectivamente (fls 67 y 70 ), actividad que se traduce en la expresión concreta del balance de prestaciones reciprocas, los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiere lugar. Para el caso concreto, tales actos no fueron allegados, lo cual imposibilita la pretensión de pago reclamable por vía ejecutiva, en la medida que no se podría predicar la existencia de unas obligaciones claras, expresas y exigibles, pues no se tiene la certeza real y material del derecho cuya ejecución se pretende, dado que se desconoce si las obligaciones pactadas en los convenios se cumplieron o no, tampoco se sabe si algunas de ellas quedaron pendientes y a cargo de quien lo que a su turno impide determinar si resulta viable o no reconocer las suma de dinero reclamadas por la parte actora. Sobre la noción de la liquidación de los contratos, el Consejo de Estado ha indicado: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de

cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico…”5 En suma si la obligación reclamada por la parte demandante y que constituye el fundamento del título ejecutivo, carece de alguna de las características esenciales de que trata el artículo 488 del C.P.C. no es posible librar el correspondiente mandamiento de pago y por sustracción de materia impide que se ordene proseguir adelante con la ejecución. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente, 5 (pie de página de la cita) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 10 de abril de 1997. Expediente No 10.608. Este procedimiento fue reiterado por la misma Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de 9 de marzo de 1998, expediente No 11.101.

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7 Expediente No 37711

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

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