PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - Alcances del informe final de ponencia

Procurador General TRÁMITE LEGISLATIVO-Los ministros si representan al gobierno El artículo 227 de la Ley 5 de 1992 establece que en las reformas constitucionales se aplican las normas del proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con regulaciones superiores, y los artículos 200 y 208 Superiores reconocen a los ministros como voceros del Gobierno en sus relaciones con el Congreso de la República. Esta vocería conlleva la facultad de presentar proyectos, concurrir a su proceso de formación y atender las solicitudes de control político que el Congreso quiera hacer. TRÁMITE LEGISLATIVO-Alcances del informe final de ponencia Respecto del trámite del informe final de ponencia, se debe destacar que si bien el ponente, al redactar este informe, debe incluir lo aprobado en su cámara, valga decir, el texto definitivo del proyecto con las modificaciones, adiciones y supresiones introducidas, en todo caso el presidente de la correspondiente cámara debe remitir la totalidad del expediente legislativo, como lo ordena el artículo 183 de la Ley 5 de 1992. El papel del informe final sólo sería relevante o crucial, si este fuera el único documento que se remite a la otra cámara, pero en vista de que se remite todo el expediente legislativo, el informe no pasa de ser una guía útil para asumir el conocimiento de dicho expediente. En vista de esta circunstancia, lo dicho sobre el informe final de ponencia no genera vicio alguno en la validez del proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011. FORMACIÓN DE LAS LEYES-Parámetros para la representación ciudadana

Lo que importa en realidad es que los ciudadanos puedan intervenir y ser escuchados de manera directa por los congresistas, más que una transcripción textual de todos sus discursos, no siempre breves, claros y prolijos, en un informe de ponencia. Bajo los parámetros del principio constitucional de la representación en la democracia, reconocido por el artículo 3° Superior, el artículo 157 ibidem, establece los requisitos esenciales para el proceso de formación de los actos legislativos, entre los cuales no se encuentran ni la intervención ciudadana, ni mucho menos el que todas las intervenciones se consignen in extenso en las ponencia. Los artículos 230 a 232 de la Ley 5 de 1992, al regular la participación ciudadana en los procesos legislativos, dejan en claro que ésta se hace a título de opiniones u observaciones, que podrán publicarse mensualmente en la Gaceta del Congreso cuando el presidente de la comisión respectiva considere que las mismas deben destacarse para conocimiento general. El ponente del respectivo proyecto de ley debe consignar en su informe la totalidad de las que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo. De acuerdo con lo anterior, se tiene que las intervenciones ciudadanas en los procesos de acto legislativo no son esenciales para que los mismos nazcan a la vida jurídica, y para efectos de su publicación, ésta es una facultad discrecional de la autoridad legislativa que se basa en su percepción sobre la importancia, pertinencia y conducencia de las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos. COMUNIDADES INDIGENAS-Alcances de la consulta previa prevista en el convenio 169 de la OIT.

Respecto de la necesidad de someter el proyecto, antes de radicarlo en el Congreso de la República, a consulta previa con las comunidades indígenas, es menester advertir que si bien el Convenio 169 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad, las consultas Procurador General Concepto 5255 previas por él reguladas se refieren a asuntos que sean de su directo interés y que los afecten de manera especial, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-702 de 2010. El Acto Legislativo 05 de 2011 busca reformar la regulación sobre regalías, bajo un contexto de redistribución del ingreso procedente de la explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, a partir de la premisa que estos pertenecen al Estado y no a un sector específico del mismo, con la finalidad de plantear una participación más equitativa de los mismos, desde los puntos de vista temporal, regional y de desarrollo integral del País, concebido bajo un esquema de incremento exponencial de los ingresos por la explotación intensiva de los recursos minerales. En ese sentido, la reforma constitucional cuestionada cubre asuntos de interés público en forma general, impersonal y abstracta, sin distingos de ninguna naturaleza. En estos términos, la reforma no altera el estatus de ninguna persona indígena, ni de ninguna comunidad indígena y, en esa medida, no afecta de manera directa y especial sus intereses. Por lo tanto, no se aprecia la existencia del vicio señalado por el actor, en el proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011. Bogotá, D.C., 23 noviembre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011.

Actor: RUBÉN DARÍO BRAVO RONDÓN y JOSÉ MANUEL

ABUCHAIBE ESCOLAR.

Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.

Expediente D-8636 y D-8637. Concepto 5255 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con las demandas que presentaron los ciudadanos RUBÉN DARÍO BRAVO RONDÓN y JOSÉ MANUEL ABUCHAIBE ESCOLAR contra el Acto Legislativo 05 de 2011, el cual se cita textualmente: ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 (18 de julio de 2011) Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011 "Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones." ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: 2 Procurador General Concepto 5255 Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la

distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías. ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un

porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue. La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento 3 Procurador General Concepto 5255 total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.

La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional. Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales

del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter 4

Procurador General Concepto 5255 consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y

Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de (sic.) Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se

descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y 5 Procurador General Concepto 5255 definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente

artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero. PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización. Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo. PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de

nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011. PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. 6 Procurador General Concepto 5255 ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

1. Planteamiento de las demandas.

El ciudadano Bravo Rondón considera que existe en un vicio en el proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011, pues el correspondiente proyecto fue presentado por dos ministros pero no en conjunto con el Presidente de la República, cuando el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República y el ministro del ramo respectivo. En sus palabras: En consecuencia, ha de concluirse que el proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011 “por le cual se constituye el Sistema General de

Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”, estuvo viciado desde su origen, por la potísima razón que fue presentado por dos Ministros que, como tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5 de 1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al Gobierno, definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política. En efecto, el artículo 115 de la Constitución Política es claro y preciso al determinar cómo está constituido el Gobierno: “El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. También considera el ciudadano Bravo, que en el proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011, se desconoció lo previsto en los artículos 182 y 232 de la Ley 5 de 1992. El primero, relativo al informe final para remitir el proyecto a la otra cámara, en cuanto a que debe contener el texto definitivo y la relación de las enmiendas de las cuales fue objeto el proyecto, lo que no se cumplió. El segundo, relacionado con las intervenciones ciudadanas, donde debió haberse consignado en las ponencias la totalidad de las mismas, tampoco se cumplió. El ciudadano Abuchaibe Escolar, por su parte, considera que antes de presentar el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 05 de 2011, era menester someterlo a consulta previa a las comunidades indígenas, 7

Procurador General Concepto 5255 conforme a lo previsto en el artículo 330 Superior y en el artículo 6° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En sus palabras: Estas disposiciones (artículo 330 de la Carta Política y Artículo 6º de la Ley 21 de 1991) obligan al Estado a realizar una consulta previa en los procesos de toma de decisiones relativos a la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas, y el Convenio de la OIT, en particular, extiende la consulta previa cuando se trate de cualquier medida que pueda afectar a los pueblos indígenas y tribales. Al cargo anterior, el ciudadano Abuchaibe agrega el de que el Acto Legislativo 05 de 2011 desborda las competencias del Congreso e implica una sustitución de la Carta, en especial en lo que tiene que ver con el principio de autonomía de las entidades territoriales.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011, se incurrió en los siguientes vicios: (i) inadecuada presentación al Congreso, al haberse presentado por dos ministros, pero no en conjunto con el Presidente de la República; (ii) inadecuado trámite del informe final de ponencia, por no incluir el texto definitivo del proyecto ni la relación de enmiendas hechas a éste; (iii) inadecuado trámite de las intervenciones ciudadanas, por no haberlas consignado en su totalidad dentro de las respectivas ponencias; (iv) omisión de la consulta previa a las comunidades indígenas susceptibles de ser afectadas de manera especial.

Corresponde, además, establecer si al aprobar este acto legislativo, el Congreso desbordó su competencia constitucional y, por lo tanto, sustituyó la Constitución Política.

3. Análisis jurídico.

En vista de que el Acto Legislativo aparece publicado en el Diario Oficial 48.134 del 18 de julio de 2011, y que las demandas sub examine fueron 8 Procurador General Concepto 5255 presentadas al día siguiente, es decir, el 19 de julio de 2011, no se advierte que se configure el fenómeno de la caducidad de la acción. Respecto de la censura que el proyecto no fue presentado por el Gobierno Nacional, es menester advertir que éste fue radicado en el Senado de la República por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y por el Ministro de Minas y Energía, como consta en la Gaceta del Congreso 577 de 2010. Ante esta circunstancia, el actor considera que el proyecto no fue presentado por el gobierno, en los términos previstos en el artículo 115 Superior. No obstante, el artículo 227 de la Ley 5 de 1992 establece que en las reformas constitucionales se aplican las normas del proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con regulaciones superiores, y los artículos 200 y 208 Superiores reconocen a los ministros como voceros del Gobierno en sus relaciones con el Congreso de la República. Esta vocería conlleva la facultad de presentar proyectos, concurrir a su proceso de formación y atender las solicitudes de control político que el Congreso quiera hacer. Sobre este asunto, en la Sentencia C-121 de 2003, la Corte

precisa: Para esta Corporación ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros. La interpretación que hace el actor, no se armoniza con lo previsto en las normas superiores que se acaba de señalar, ni con la clara posición asumida por la Corte en la materia. Por tanto, no se configura el vicio aludido. Respecto del trámite del informe final de ponencia, se debe destacar que si bien el ponente, al redactar este informe, debe incluir lo aprobado en su cámara, valga decir, el texto definitivo del proyecto con las modificaciones, 9 Procurador General Concepto 5255 adiciones y supresiones introducidas, en todo caso el presidente de la correspondiente cámara debe remitir la totalidad del expediente legislativo, como lo ordena el artículo 183 de la Ley 5 de 1992. El papel del informe final sólo sería relevante o crucial, si este fuera el único documento que se remite a la otra cámara, pero en vista de que se remite todo el expediente legislativo, el informe no pasa de ser una guía útil para asumir el conocimiento de dicho expediente. En vista de esta circunstancia, lo dicho sobre el informe final de ponencia no genera vicio alguno en la validez del

proceso de formación del Acto Legislativo 05 de 2011. Algo semejante puede decirse del deber de consignar en las ponencias la totalidad de las intervenciones ciudadanas, pues en esta materia lo que importa en realidad es que los ciudadanos puedan intervenir y ser escuchados de manera directa por los congresistas, más que una transcripción textual de todos sus discursos, no siempre breves, claros y prolijos, en un informe de ponencia. Bajo los parámetros del principio constitucional de la representación en la democracia, reconocido por el artículo 3° Superior, el artículo 157 ibidem, establece los requisitos esenciales para el proceso de formación de los actos legislativos, entre los cuales no se encuentran ni la intervención ciudadana, ni mucho menos el que todas las intervenciones se consignen in extenso en las ponencia. Los artículos 230 a 232 de la Ley 5 de 1992, al regular la participación ciudadana en los procesos legislativos, dejan en claro que ésta se hace a título de opiniones u observaciones, que podrán publicarse mensualmente en la Gaceta del Congreso cuando el presidente de la comisión respectiva considere que las mismas deben destacarse para conocimiento general. El ponente del respectivo proyecto de ley debe consignar en su informe la totalidad de las que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo. De acuerdo con lo anterior, se tiene que las intervenciones ciudadanas en los procesos de acto legislativo no son esenciales para que los mismos 10 Procurador General Concepto 5255 nazcan a la vida jurídica, y para efectos de su publicación, ésta es una facultad discrecional de la autoridad legislativa que se basa en su

percepción sobre la importancia, pertinencia y conducencia de las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos. En el presente caso, así se procedió, como se observa, por ejemplo, en la ponencia rendida para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República en la primera vuelta del Proyecto de acto legislativo número 13 de 2010, Senado, como consta en la Gaceta del Congreso número 651 de 2010, en los siguientes términos: Se expresaron diferentes puntos de vista los cuales han sido analizados, tanto por los ponentes, como por el Gobierno Nacional en las diferentes reuniones que se han llevado a cabo para el efecto. Algunos de ellos se reflejan en la presente ponencia, así como servirán para enriquecer el debate que ahora se inicia y que deberá culminar con una reforma a los artículos 360 y 361 de la Constitución Política. Respecto de la necesidad de someter el proyecto, antes de radicarlo en el Congreso de la República, a consulta previa con las comunidades indígenas, es menester advertir que si