PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - Categorías jerárquicas

Procurador General IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Manejo de los aportes para el SENA y el ICBF TRÁMITE LEGISLATIVO-Categorías jerárquicas En asuntos de competencia para el trámite de las leyes, el Constituyente de 1991 estableció tres categorías jerárquicas a saber: las orgánicas, las estatutarias y las ordinarias. Esta clasificación obedece a los temas que al respecto quiso el Constituyente reservar para darles mayor estabilidad y protección jurídica desde el punto de vista del trámite legislativo, en cuanto al mayor grado de exigencia o dificultad que tendrían para su modificación en lo que tiene que ver con las leyes orgánicas frente a las ordinarias. LEYES ORGÁNICAS-Características de su control judicial La consecuencia desde el punto de vista del control judicial de tales normas es que el mismo no caduca con el trascurso del tiempo al tratarse de vicios de fondo porque emanan del ejercicio de la competencia del Congreso de la República para expedir leyes orgánicas, lo que resulta muy diferente a la competencia que tiene el Legislativo en asuntos de trámite y contenido para la aprobación de leyes ordinarias. TRÁMITE LEGISLATIVO-La Constitución Política no prohíbe que una misma ley contenga materias de una ley ordinaria y de una ley orgánica siempre que haya unidad de materia Lo siguiente a establecer en cuanto al trámite legislativo y control judicial de las leyes orgánicas es si todas las materias deben ser objeto de aprobación en la forma procesal orgánica o cabe la aprobación de temas mediante el modo procesal ordinario sin que esto

comprometa la vigencia de la ley en su expresión general orgánica. Al respecto, hay que señalar que la Constitución Política no prohíbe que una misma ley contenga materias de una ley ordinaria y de una ley orgánica, siempre y cuando los temas de los dos tipos de normas dentro de la ley se rijan por el principio de unidad de materia, especialmente guardando algún tipo de conexidad temática razonable, tal como lo reiteró la Corte Constitucional en su sentencia C-421 de 2012 TRÁMITE LEGISLATIVO-Los dilemas de competencia deben resolverse a favor del legislador Como consecuencia de lo determinado, en el sentido que en el contenido normativo de una misma ley orgánica cabe la presencia de temas propios de una ley ordinaria sin que contraríe el orden superior por desnaturalización de la competencia y trámite legislativo orgánico, se puede presentar el dilema de competencia y de trámite procesal legislativo consistente en que el contenido de alguna norma aprobada dentro de una ley orgánica tenga el contenido propio de dichas leyes o no lo tenga. Ante esos hechos procesales legislativos las dudas deben resolverse a favor del legislador para preservar el principio democrático en su expresión de representación política, tal como lo expuso la alta Corporación Judicial en su providencia C-579 de 2001 1 Procurador General Concepto No. 5703 LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO-El contenido normativo del artículo 25 de la ley 225 de 1995 es ordinario Como el cuestionamiento central de esta demanda se basa en que se violó la competencia del legislador orgánico en relación con lo prescrito en el artículo 125 del Decreto 111 de 1996, en su condición de Estatuto Orgánico de Presupuesto, se debe

determinar si el contenido de dicha norma es de carácter legal orgánico u ordinario. Dicho artículo compilador refiere claramente que su contenido corresponde al artículo 25 de la Ley 225 de 1995. A su vez, este artículo establece una adición a la determinación legal de los recursos a cargo de los empleadores con destino al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y al Instituto Nacional de Aprendizaje SENA, en el sentido de aclarar o confirmar su naturaleza como recursos parafiscales …El contenido normativo del artículo transcrito es de carácter netamente ordinario ya que se refiere a una definición o calificación tributaria, en los términos establecidos en los artículos 150, numeral 11, y 338 de la Carta Política, como se puede observar en el tema mismo de las normas que son objeto de precisión contributiva, cuales son los artículos 39 de la Ley 7ª de 1979, su adición contenida en el artículo 1º de la Ley 89 de 1988 y artículo 30 de la Ley 119 de 1994 -que por cierto, también son normas legales ordinarias y no orgánicas. …Se observa que el contenido del artículo 125 del Decreto 111 de 1996 es el de una norma legal ordinaria por ser de orden tributario, no importando que haya sido aprobada como el artículo 25 de la Ley 225 de 1995, así la intención central de esta ley hubiera sido la de modificar la Ley Orgánica de Presupuesto. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-La precisión de calificar como ingresos parafiscales los aportes patronales para el ICBF y el SENA no lo vulneró Desde el punto de vista del principio de unidad de materia que debe regir los temas

ordinarios en su expresión de conexidad razonable con el tema central de las leyes orgánicas, para el presente caso se tiene que el mismo se respetó en debida forma con la aprobación del artículo 25 de la Ley 225 de 1995, ya que la precisión de calificar como ingresos parafiscales los aportes patronales para el ICBF y el SENA obedeció a la petición que al respecto hicieran servidores de dichas entidades a los legisladores para evitar que el Gobierno Nacional dispusiera discrecionalmente de los aparentes sobrantes de ejecución anual de dichos recursos bajo la figura de excedentes financieros de establecimientos públicos, como se consignara en la ponencia conjunta rendida para primer debate por las Comisiones Cuarta de Senado de la República y Cámara de Representantes (Gacetas del Congreso 419 y 458 de 1995). CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición y alcances Esta decisión del legislador ordinario se ajusta plenamente a lo que el Legislador orgánico aprobó mediante el artículo 2 de la misma Ley 225 de 1995, la cual definió el concepto de contribuciones parafiscales para efectos de regular su relación con los presupuestos, indicando que se entendía por tales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley ordinaria, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del mismo sector; como consecuencia de tal definición, desde el 2 Procurador General Concepto No. 5703 punto de vista presupuestal los independiza de la sujeción al Presupuesto General de la Nación al prescribir que el manejo, administración y ejecución de tales recursos se debe hacer exclusivamente en la forma dispuesta por la ley que los crea o los modifique (Corte

Constitucional. Sentencia C-298 de 1998), debiéndose destinar sólo al objeto previsto en dichas leyes, incluyendo lo correspondiente a los rendimientos y excedentes financieros que resultaren al cierre del ejercicio contable, según lo establecido en dicha norma legal orgánica que fuera modificada por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)--Alcances y finalidad Mediante el artículo 20 de la Ley 1607 de 2012 se crea el impuesto sobre la renta para la equidad que tiene como destinación el beneficio de los trabajadores, la generación de empleo y en la inversión social, y está a cargo de las sociedades y demás personas jurídicas y asimiladas declarantes del impuesto de renta y complementarios. El hecho generador lo constituye la obtención de ingresos que sean susceptibles de incrementar el patrimonio de los sujetos pasivos. Los artículos 24 y 25 ibídem, objeto de la presente demanda, regulan lo correspondiente a la destinación de los recursos del impuesto sobre la renta para la equidad y la exoneración de aportes para los empleadores que tengan más de un empleado y los mismos devenguen menos de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes. PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA-Se debe tener en cuenta para interpretar las normas relacionadas con las contribuciones parafiscales Sin embargo y a partir del principio judicial de la guarda e integridad y supremacía de la Constitución, el Ministerio Público observa que en el presente caso las normas demandadas pueden comprometer el orden superior regulador de las materias legales orgánicas en lo que a contribuciones parafiscales se refiere y su relación con el

presupuesto general de Nación, por la forma como están redactadas las normas cuestionadas, en cuanto a que su interpretación daría para comprometer la destinación de parte de los nuevos recursos creados para financiar no sólo el SENA, que es el motivo central de la presente demanda, sino también el ICBF y el Sistema de Seguridad Social en Salud, porque podrían ir a integrar el presupuesto nacional a manera de excedentes y rendimientos financieros. Para poder resolver esta percepción de compromiso constitucional que observa la presente Vista Fiscal, se debe hacer integración normativa abarcando la totalidad del artículo 24 y el artículo 28, lo cual se solicita se declare así por parte de la Corporación Judicial, debido a que los apartes normativos demandados se encuentran intrínsecamente relacionados con el resto de la normas que se integran, las que en su conjunto a primera vista presentan serias dudas sobre su constitucionalidad …Los artículos 150, numeral 12, y 338 de la Carta Política establecen la competencia del Congreso de la República para crear e imponer contribuciones parafiscales. Los artículos 151 y 352 ibídem establecen la competencia del Congreso, por vía de ley orgánica, para dictar las normas sobre programación, preparación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. 3 Procurador General Concepto No. 5703 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-No se deben confundir con las rentas nacionales El artículo 12 de la ley 179 de 1994, en su forma modificada por el artículo 2 de la Ley 225 de 2012, vigente al momento de la expedición de la Ley 1607 de 2012, y vuelto a

modificar en forma aditiva mediante el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, cuyo contenido es legal orgánico como claramente lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C298 de 1998, define de manera indudable que las contribuciones parafiscales son gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector, para lo cual el manejo, administración y ejecución de dichos recursos se hace exclusivamente en la forma de la ley que los crea o los modifica (Corte Constitucional.

Sentencia C-298 de 1998) y se deben destinar únicamente al objeto previsto en la misma ley, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resultan al cierre del ejercicio contable.

En ese sentido, no se deben confundir las rentas nacionales con las contribuciones parafiscales, debido a que aquéllas no se cobran a un sector específico ni se invierten en el mismo sector específico (Corte Constitucional. Sentencia C-1175 de 2001). CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL-Considerarlo de tal forma asegura su destinación La importancia fundamental de que un ingreso sea considerado contribución parafiscal y no otra cosa es que se asegura en su integridad la destinación específica de los recursos obtenidos por esta vía, incluidos sus rendimientos y excedentes financieros, para ser invertidos en el mismo sector específico del cual se obtienen, como claramente lo prescribe el artículo 48 de la Carta Política en relación con los recursos destinados a las seguridad social en salud, en tanto que los mismos no se pueden destinar para fines diferentes a ella.

IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Es una contribución parafiscal En el caso del impuesto sobre la renta para la equidad creado mediante la Ley 1607 de 2013, realmente se trata de una contribución parafiscal por las siguientes razones: 1). Los sujetos pasivos de la contribución son un único grupo social o económico constituido por todas las sociedades y personas jurídicas asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto del impuesto sobre la renta y complementarios, en cuanto a que están obligadas a pagar dicha contribución por la razón de incrementar su patrimonio mediante la utilización directa o indirecta de la fuerza laboral, como se observa de la procedencia de la resta de los costos laborales para establecer la base gravable de dicha contribución en los términos establecidos en el artículo 22 de la Ley 1607 de 2012, y a la correspondiente exoneración de aportes destinados al ICBF, SENA y para la salud por razones del empleo de la fuerza laboral, en los términos de los artículos 24 y 25 de la misma ley… 2). La contribución analizada ha sido creada e impuesta con carácter obligatorio mediante la ley ordinaria 1607 de 2012. 3). Los recursos del mal llamado impuesto sobre la renta para la equidad tienen una destinación específica para el mismo sector laboral, tal como lo establecen los artículos 20 y 24 de la Ley 1607 de 2012 y lo ratifica el artículo 28 ibídem como garantía que asume el Estado para cubrir el monto mínimo de los recursos requeridos cuando el recaudo de la contribución parafiscal no los cubra. 4 Procurador General Concepto No. 5703

IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Es contrario incorporar a siguientes vigencias recursos no apropiados o ejecutados pues hacen parte del presupuesto nacional …Se solicitará que se declare contraria al orden superior la posibilidad de poderse incorporar y ejecutar en las siguientes vigencias y a solicitud del ICBF los recursos recaudados por concepto del impuesto sobre la renta para la equidad que no hayan sido apropiados y ejecutados en la vigencia fiscal respectiva, porque contrarían la competencia constitucional orgánica expresada en el mandato legal orgánico de la destinación específica de los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales, incluidos sus excedentes y rendimientos financieros, ya que todo queda sometido a las vicisitudes propias de la aprobación del presupuesto general de la Nación para cada vigencia fiscal. Lo anterior, porque los artículos 16 y 31 del Decreto 111 de 1996 establecen que los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional son propiedad de la Nación y que constituyen recursos de capital del presupuesto de rentas junto con sus rendimientos financieros. 5 Procurador General Concepto No. 5703 Bogotá, D.C., 14 de enero de 2014 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcialmente contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012.

Actor: ALEYDA MURILLO GRANADOS y Otro.

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente No. D-9942 Concepto No. 5703

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentaron en ejercicio de su ciudadanía ALEYDA MURILLO GRANADOS y WILSON NEBER ARIAS CASTILLO parcialmente contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012, los cuales se citan textualmente con los apartes demandados subrayados: “LEY 1607 DE 2012 (26 de diciembre de 2012) Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012 "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. (…) ARTÍCULO 24. DESTINACIÓN ESPECÍFICA. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1o de julio de 2013, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente ley se destinará a la financiación de los programas de inversión social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada, y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

(ICBF).

A partir del 1o de enero de 2014, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) se destinará en la forma aquí señalada a la financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud en inversión 6 Procurador General Concepto No. 5703

social, garantizando el monto equivalente al que aportaban los empleadores a título de contribución parafiscal para los mismos fines por cada empleado a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. Los recursos que financian el Sistema de Seguridad Social en Salud se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y serán transferidos mensualmente al Fosyga, entendiéndose así ejecutados. Del ocho por ciento (8%) de la tarifa del impuesto al que se refiere el artículo 21 de la presente ley, 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4 puntos al SENA y 4.4 puntos al Sistema de Seguridad Social en Salud. PARÁGRAFO 1o. Tendrán esta misma destinación los recursos recaudados por concepto de intereses por la mora en el pago del CREE y las sanciones a que hayan lugar en los términos previstos en esta ley. PARÁGRAFO 2o. Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley tanto el ICBF como el SENA conservarán su autonomía administrativa y funcional. Lo dispuesto en esta ley mantiene inalterado el régimen de dirección tripartita del SENA contemplado en el artículo 7 de la Ley 119 de 1994. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para los periodos gravables 2013, 2014 y 2015 el punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23, se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones de educación superior públicas, treinta por ciento (30%) para la nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud, y treinta

por ciento (30%) para la inversión social en el sector agropecuario. Los recursos de que trata este parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno Nacional reglamentará los criterios para la asignación y distribución de que trata este parágrafo. ARTÍCULO 25. EXONERACIÓN DE APORTES. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) , y en todo caso antes del 1o de julio de 2013, estarán exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional del Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Así mismo las personas naturales empleadoras estarán exoneradas de la obligación de pago de los aportes parafiscales al SENA, al ICBF y al Sistema de Seguridad Social en Salud por los empleados que devenguen menos de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo anterior no aplicará para personas naturales que empleen menos de dos trabajadores, los cuales seguirán obligados a efectuar los aportes de que trata este inciso. PARÁGRAFO 1o. Los empleadores de trabajadores que devenguen más de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sean o no

sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley 100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, 7 Procurador General Concepto No. 5703 los artículos 2o y 3o de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables. PARÁGRAFO 2o. Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos202 y 204 de la Ley 100 de 1993 y las pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables.”.

1. Planteamiento de la demanda Los ciudadanos MURILLO Y ARIAS afirman que la destinación específica del recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad para financiar los programas de inversión social y demás funciones del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, así como la exoneración de aportes parafiscales a favor del SENA, violan la reserva de ley orgánica para la aprobación de las

normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, porque los apartes normativos demandados reformaron mediante el procedimiento legislativo ordinario la calificación de contribuciones parafiscales dada por el artículo 125 del Estatuto Orgánico de Presupuesto a los aportes de los empleadores para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. Al respecto los demandantes manifestaron: “El artículo 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012, en las partes en negrilla y subrayadas en la parte de arriba, violan el artículo 151 de la Constitución Política de Colombia, porque debieron haberse tramitado como una Ley Orgánica en razón a que reformaron mediante el proceso legislativo ordinario, el contenido del artículo 125 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, integrada a éste mediante el artículo 25 de la Ley 225 de 1995, adicionado a la Ley 119 de 1994 mediante un inciso en el artículo 30 numeral 4. (…) Las leyes Orgánicas desarrollan lo que la Constitución ha dispuesto en términos de principios y normas generales. No crea un derecho sino que organiza la forma de implementarlo o llevarlo a cabo. Aún así, su carácter es superior al de una ley Ordinaria. Y en tanto lo es, obliga 8 Procurador General Concepto No. 5703 necesariamente a que las leyes ordinarias que materialicen su cometido, se ajusten a ella. Limita, por tanto, y restringe, el arbitrio legislativo tanto de fondo como de procedimiento por parte del Congreso, para

reformar las Leyes que tengan un carácter Orgánico; es decir, aquellas referidas en el artículo 151 de la C.N. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, otra de de (sic.) las características de las Leyes Orgánicas es que poseen un poder condicionante a las demás leyes que las desarrollan. Es decir, limitan las materias sobre las que las Leyes Ordinarias versen, en razón al contenido material y competencia de la Ley Orgánica cuando aquellas las desarrollen. (…) La Corte Constitucional, también ha establecido que para diferenciar las leyes Orgánicas de las Leyes Ordinarias, se debe atender a que las primeras contienen un carácter superior a la de las segundas, y que en su procedimiento, es decir, al ser llevadas a cabo dentro del proceso legislativo, su forma es distinta a la de una ley ordinaria. (…) La Ley 1607 de 2012 es una ley ordinaria que, mediante sus artículo (sic.) 24 y 25, cambió sustancialmente el artículo 125 (art. 25 Ley 225/1995; Art. 30 numeral 4, Ley 119/1994) del Decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico del Presupuesto. (…) Como se ve de bulto, el encabezado de la Ley 1607/2012 afirma: “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. Se concluye entonces, que el carácter legal de la norma no es Orgánico sino Ordinario, en tazón, en primer lugar, a que la literalidad de su encabezado no dice que se trate de una Ley de carácter superior a las ordinarias. (…) Además, debe entenderse que en relación con los Impuestos y su

Administración, tanto el Estatuto Tributario como la Ley 1607/2012, no hacen más que desarrollar ordinariamente lo dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto. Es decir, en términos generales, los impuestos y contribuciones estatuidos en esas disposiciones, no son directrices desprendidas del Artículo 151 de la Constitución Política para ser organizadas según lo dispuesto en la Carta Magna, sino que son desarrollos particulares que técnicamente, expresan lo dicho en el Estatuto Orgánico del Presupuesto en lo que tiene que ver con la tributación. (…) Ahora bien, los cambios efectuados por el artículo 24 y 25 de la Ley 1607/2012, contrarían lo dispuesto por la Ley 225/1995 en su artículo 25, establecido de igual forma en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111/1996, en su artículo 125, pues el cambio ejercido se vio realizado por una Ley ordinaria, como lo es la Ley 1607/2012, transformando sustancialmente la forma de financiación del SENA, establecida en una Ley Orgánica, como la que aquí se ha dicho. (…) El cambio, además, no es una complementación de la norma orgánica anterior. Si bien podría alegarse cierta identidad al afirmarse una destinación específica de los recursos para el Sena en el artículo 24 de 9 Procurador General Concepto No. 5703 la Ley 1607/2012, su monto, distribución, y fuente, son totalmente distintos a los estipulados en el artículo 125 del Decreto 111/1996, toda vez que sustancialmente, cambió su posición Orgánica dentro de los

ingresos corrientes de la Nación al quitarles la Parafiscalidad. Es decir, si bien siguieron teniendo una destinación específica, una ley ordinaria le quitó la parafiscalidad a estos recursos que no hacían parte de los ingresos de la nación, pues tal concepto, refiere precisamente a un tipo de intervención estatal directo, específico, sobre un sector de la población. (…) Si bien no se podía derogar porque para ciertas personas jurídicas y naturales (empleadores y entidades territoriales) todavía esa disposición sigue vigente, si (sic) le que quita la parafiscalidad por vía de una ley ordinaria cuando el artículo que contenía la financiación, íntegramente estaba incluido dentro del estatuto orgánico del presupuesto, como recursos obtenidos de manera parafiscal. Es decir, una ley ordinaria le esta (sic.) dando un nuevo giro a los recursos quitándole su parafiscalidad e integrándolos dentro del presupuesto general y la ley de apropiaciones, cuando así no lo estaban; esto es, no se está desarrollando la disposición del artículo 125 del decreto 111/96 (ley 225/95) sino que se le esta (sic.) modificando sustancialmente su base de recaudo y los sujetos pasivos a quienes se les debe cobrar; es decir, la parafiscalidad muta en una tasa o impuesto que si bien puede realizarse, debió haberse ejercido por vía Orgánica; es decir, desarrollando lo que la Constitución dispone”.

2. Problema jurídico Corresponde establecer si la destinación específica del recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad para financiar los programas de inversión social y demás funciones del Servicio Nacional de Aprendizaje

SENA, así como la exoneración de aportes parafiscales a favor del SENA, violan la reserva de ley orgánica para la aprobación de las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, porque los apartes normativos demandados reformaron mediante el procedimiento legislativo ordinario la calificación de contribuciones parafiscales dada por el artículo 125 del Estatuto Orgánico de Presupuesto a los aportes de los empleadores para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. 10 Procurador General Concepto No. 5703

3. Análisis Jurídico Como la presente demanda plantea un problema de competencias entre el legislador estatutario y el legislador ordinario en materia de la calificación de los aportes que los empleadores hacen al SENA y al ICBF, en el sentido de ser parafiscales, se debe analizar si el contenido de tal calificación es un asunto que requiere ser tramitado y aprobado como ley orgánica o como ley ordinaria y si la materia que concierne a tal calificación es presupuestal orgánica o no lo es.

En asuntos de competencia para el trámite de las leyes, el Constituyente de 1991 estableció tres categorías jerárquicas a saber: las orgánicas, las estatutarias y las ordinarias. Esta clasificación obedece a los temas que al respecto quiso el Constituyente reservar para darles mayor estabilidad y protección jurídica desde el punto de vista del trámite legislativo, en cuanto al mayor grado de exigencia o dificultad que tendrían para su modificación en lo que tiene que ver con las leyes orgánicas frente a las

ordinarias. La consecuencia desde el punto de vista del control judicial de tales normas es que el mismo no caduca con el trascurso del tiempo al tratarse de vicios de fondo porque emanan del ejercicio de la competencia del Congreso de la República para expedir leyes orgánicas, lo que resulta muy diferente a la competencia que tiene el Legislativo en asuntos de trámite y contenido para la aprobación de leyes ordinarias. Lo siguiente a establecer en cuanto al trámite legislativo y control judicial de las leyes orgánicas es si todas las materias deben ser objeto de aprobación en la forma procesal orgánica o cabe la aprobación de temas mediante el modo procesal ordinario sin que esto comprometa la vigencia de la ley en su expresión general orgánica. Al respecto, hay que señalar que la Constitución Política no prohíbe que una misma ley contenga 11 Procurador General Concepto No. 5703 materias de una ley ordinaria y de una ley orgánica, siempre y cuando los temas de los dos tipos de normas dentro de la ley se rijan por el principio de unidad de materia, especialmente guardando algún tipo de conexidad temática razonable, tal como lo reiteró la Corte Constitucional en su sentencia C-421 de 2012, en los siguientes términos: “Esta Corporación ha abordado en diversos pronunciamientos el tema de la reserva de ley orgánica, y ha establecido una serie de reglas que gobiernan TAL TIPO NORMATIVO, dentro de las cuales merecen especial atención las siguientes: a. “La Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurispruden