PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - Comisión de conciliación

Procurador General TRAMITE LEGISLATIVO-Principios de consecutividad, unidad de materia e identidad flexible TRAMITE LEGISLATIVO-Comisión de conciliación La circunstancia de haberse introducido el parágrafo del artículo 8º en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el último de los debates, impone la necesidad de someter el proyecto a consideración de una comisión de conciliación. Para que la tarea de esta comisión sea viable, se requiere, i) que el texto normativo genere desacuerdo respecto de su redacción; ii) que el texto aprobado en una de las cámaras sea diferente del que se aprobó en la otra; y iii) que una de las cámaras haya introducido artículos nuevos. Requisitos que se cumplen en este caso. Lo aprobado por la comisión de conciliación debe someterse a la discusión y aprobación de las plenarias de ambas cámaras, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 161 de la Carta y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. DEBATE LEGISLATIVO-Difiere del debate de su articulado A pesar de que las Comisiones Terceras de la Cámara y del Senado no tuvieron la oportunidad de discutir y votar el texto del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones, al aprobar un texto nuevo introducido en el cuarto debate en la Cámara de Representantes y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados para dicho fin, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, según el cual: “(…). Durante el segundo

debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. (…). Como se aclara atrás y se reitera ahora, la correcta interpretación de la regla de los cuatro debates es que tal imposición se predica del proyecto y no de su articulado. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Excepciones sobre competencias Aunque en el Capítulo III de la ley se habla de autoridad única, debe entenderse que las excepciones hacen parte de una norma, como lo reconoce el propio legislador en el proceso de formación de la misma y, por ende, que asignar funciones especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos de su competencia guarda una relación de conexidad teleológica con la ley aprobada, lo cual desvirtúa las afirmaciones que en ese sentido se hacen en la demanda. Bogotá, D.C. sello: (8 NOV.2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, “Por medio de la cual se

Procurador General Concepto 5047 dictan normas en materia de protección de la competencia”.

Actor: MATHA ALICIA CORSSY MARTÍNEZ.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT

CHALJUB.

Expediente D-8224. Concepto 5047. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por la ciudadana MARTHA ALICIA CORSSY MARTÍNEZ en

ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”, cuyo texto es el siguiente: Ley 1340 DE 2009 (julio 24) Diario Oficial No. 47.420 de 24 de julio de 2009 Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 8°. AVISO A OTRAS AUTORIDADES. En la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 10 de esta ley, o, tratándose de una investigación dentro de los diez (10) días siguientes a su inicio, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá comunicar tales hechos a las entidades de regulación y control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados. Estas últimas podrán, si así lo consideran, emitir su concepto técnico en relación con el asunto puesto a su conocimiento, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación y sin perjuicio de la posibilidad de intervenir, de oficio o a solicitud de la Superintendencia de Industria y Comercio, en cualquier momento de la respectiva actuación. Los conceptos emitidos por las respectivas autoridades deberán darse en el marco de las disposiciones legales aplicables a las situaciones que se ventilan y no serán vinculantes para la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo, si la

Superintendencia de Industria y Comercio se aparta de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o económicos que justifiquen su decisión. PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil conservará su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves. 2 Procurador General Concepto 5047

1. Planteamientos de la demanda.

La actora considera que el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, se incorporó al proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes en el cuarto debate, sin haberse surtido el trámite que establece el artículo 157 de la Carta. Aduce que esta norma no se discutió ni aprobó en los cuatro debates reglamentarios, lo cual vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible. Además, al no tener conexión con el resto del artículado, la norma desconoce el principio de unidad de materia. Advierte que la intención del Congreso fue crear una autoridad única en materia de la protección de la competencia, al punto de que así se denomina el Capítulo III, en el cual se halla incluido el artículo 8° con su respectivo parágrafo.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el trámite legislativo del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, se vulneran los principios de consecutividad,

identidad flexible y unidad de materia.

3. Proceso de formación de la norma acusada.

Antes de examinar el proceso de formación de la norma acusada, es menester precisar el alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, a la luz de lo que dice la Corte al respecto. La Corte, en la Sentencia C-208 de 2005, al ocuparse del principio de consecutividad, señala:

7. (…).

De manera reiterada, esta Corporación ha venido considerando, que los principios de consecutividad e identidad relativa, rigen y garantizan el procedimiento de formación tanto de las leyes como de los actos legislativos, el primero de ellos que se conservó en la Constitución de 1991, y el segundo que se relativizó en ésta, los cuales resultan de lo previsto en los artículos 157, 160 inc. 2, 161 de la Carta Política, en relación con las leyes, aunado el 375 Idem. para el trámite de las reformas a la Constitución1. Principios que son soporte fundamental de las decisiones del Congreso de la República, como titular de la voluntad general, que se expresa en el cabal ejercicio de la función legislativa del poder público, conforme a la auténtica tradición democrática que sirve de marco a las instituciones políticas de la Nación consagradas en la Carta de 1991. El artículo 157 de la Constitución, parcialmente aplicable al procedimiento de reformas constitucionales, señala que el trámite ordinario de los proyectos de ley debe surtirse en cuatro debates, dos en cada Cámara.

Por su parte, el artículo 375 Superior, dispone que los actos legislativos tendrán lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y que en el 1 Ver entre otras las sentencias C-772 de 1999, C-807 de 2001, C-198 de 2002, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-1147 de 2003, C-372 de 2004. 3 Procurador General Concepto 5047 segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. En efecto, en virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley2; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna3. Proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un carácter flexible o relativo4. En la Sentencia C-839 de 2003, al estudiar el principio de identidad

flexible y su relación con el principio de consecutividad, dice la Corte: (…).

1. La jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condición según la cual “para que un proyecto se convierta en ley de la república, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates

(en nuestra Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto”5. Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el transcurso del debate parlamentario, según las etapas contempladas en el artículo 157 C.P.

2. Con todo, esta Corporación ha admitido que el principio de identidad, en contraposición a lo que sucedía en el régimen constitucional anterior6, debe entenderse de manera flexible con el objeto de preservar el principio democrático inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue la intención del Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del artículo 160 Superior, la posibilidad de que cada cámara, en segundo debate, pudiera introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Esta facultad, empero, no debe entenderse como la negación del principio de consecutividad (Art. 157

C.P.), que obliga a que todo proyecto, para convertirse en ley, deba ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en segundo por la plenaria tanto del Senado como de la Cámara de Representantes. (Regla de los cuatro debates). 2 Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003. 3 Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997.

4 Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002, C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-305 de 2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-198/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6 Cfr. Artículo 81 de la Constitución de 1886. 4 Procurador General Concepto 5047 La Corte, entre otras, en las Sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C501 de 2001, C-887 de 2002, C-560 y C-786 de 2004, C-1025 de 2007, C230 y C-714 de 2008 y C-400 de 2010, desarrolla un amplio discurso sobre la unidad de materia, que en unas ocasiones es considerada como regla y en otras como principio, para advertir que dicha unidad se vulnera sólo cuando no se pueda establecer una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica entre la disposición que se acusa y la ley en que se contiene. El Proyecto de ley 195 de 2007 Senado - 333 de 2008 Cámara, que a la postre se convirtió en la Ley 1340 de 2009, empezó su trámite legislativo en el Senado de la República. Luego de revisar el contenido de las Gacetas del Congreso 583 del 16 de noviembre de 2007, 169 del 23 de abril de 2008, 340 del 10 de junio de 2008, 505 del 5 de agosto de 2008, 563 y 564 ambas del 29 de agosto de

2008, que dan cuenta del Proyecto de ley 195 de 2007 Senado - 333 de 2008 Cámara, desde su publicación y su ponencia para primer debate en la Comisión Tercera Constitucional, con su respectiva exposición de motivos, hasta el texto aprobado por la Plenaria en el Senado de la República en segundo debate, se constata que el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, no fue discutido, debatido, ni aprobado en el Senado de la República. Al estudiar el contenido de las Gacetas del Congreso 865 del 26 de octubre de 2008, 79 del 25 de febrero de 2009, 159 del 25 de marzo de 2009, 335 del 19 de mayo de 2009 y 305 del 8 de junio de 2010, se constata que el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, no fue discutido, debatido, ni aprobado por la Comisión Tercera Constitucional de la Cámara de Representantes. El parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 se introduce al respectivo proyecto de ley en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión celebrada el 15 de junio de 2009, según consta en la página 54 de la Gaceta del Congreso 754 del 19 de agosto de 2009. En dicha sesión, al discutir el proyecto, una vez aprobados los artículos 1° a 7°, interviene el Secretario, Jesús Alfonso Rodriguez, quien informa: “Señor Presidente el artículo 8°, tiene una proposición del doctor Telésforo Pedraza”. A continuación interviene el Presidente, Representante Odín

Sánchez de Oca, quien dice: “Tiene la palabra doctor Telésforo Pedraza”. El Representante Telésforo Pedraza manifiesta: “Muchas gracias señor Presidente. Con el objeto de precisar en el artículo 8°, con el visto bueno del señor Ministro, he presentado un parágrafo, le ruego señor Secretario que le pueda dar lectura al parágrafo”. El secretario da lectura al siguiente texto: “Proposición del doctor Telésforo Pedraza. La proposición dice: Adiciónese un parágrafo al artículo 8°. Parágrafo. La unidad administrativa especial, la Aeronáutica Civil, conservará su competencia para la autorización de todas 5 Procurador General Concepto 5047 las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves. Firma: Telésforo Pedraza”. Leído el texto, el secretario informa: “Señor Presidente, como es una proposición aditiva, se puede someter la proposición con el resto del artículo 8°”. En ese estado interviene el presidente y dice: “En consideración la proposición con el artículo 8°, presentada por el representante Telésforo Pedraza, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la Honorable Cámara de Representantes? Acto seguido el secretario informa: “Aprobado el artículo 8° con la proposición aditiva Señor Presidente”. La circunstancia de haberse introducido el parágrafo del artículo 8º en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el último de los debates,

impone la necesidad de someter el proyecto a consideración de una comisión de conciliación. Para que la tarea de esta comisión sea viable, se requiere, según lo advierte la Corte en las Sentencias C-292 de 2003 y C307 de 2004, i) que el texto normativo genere desacuerdo respecto de su redacción; ii) que el texto aprobado en una de las cámaras sea diferente del que se aprobó en la otra; y iii) que una de las cámaras haya introducido artículos nuevos. Requisitos que se cumplen en este caso. Lo aprobado por la comisión de conciliación debe someterse a la discusión y aprobación de las plenarias de ambas cámaras, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 161 de la Carta y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. La comisión accidental de conciliación adopta el texto del artículo 8° aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, ello es, como queda en el texto definitivo de la Ley 1340 de 2009, con inclusión del parágrafo cuestionado a través de la demanda en estudio. En lo que respecta a la Cámara de Representantes, previo anuncio y publicación del informe de ponencia del texto conciliado, existe constancia de su aprobación en la plenaria convocada para dicho fin, no obstante la omisión sobre el número de representantes que la votaron, lo cual, en el presente caso, no alcanza a constituir un vicio en la formación de la ley, dado el resto de las pruebas existentes sobre la discusión, debate y aprobación del parágrafo acusado, que aparecen en las Gacetas del

Congreso 502 y 564 del 10 de julio de 2009, 1019 del 9 de octubre de 2009 y 840 del 3 de septiembre de 2009. Por su parte, el Senado de la República, en Oficio de 24 de agosto de 2010, dirigido a la Corte, por medio de su secretario general hace constar que el texto conciliado fue aprobado por la plenaria. El certificado en comento dice: “La aprobación de la conciliación según acta número 62 del 17 de junio de 2009 publicada en la gaceta del congreso número 773 del martes 25 de agosto de 2009 páginas 4, 11-12, 38-44. La votación fue por unanimidad. 6 Procurador General Concepto 5047 Adjuntamos autenticada de la gaceta del congreso”. Esta afirmación, excepto en lo que se refiere a que el proyecto fue aprobado por unanimidad, concuerda con lo consignado en la respectiva gaceta. El mencionado proyecto fue anunciado y publicado previamente, según consta en las Gacetas del Congreso 507 del 16 de junio, 737 del 14 de agosto y 773 de 2009. A pesar de que las Comisiones Terceras de la Cámara y del Senado no tuvieron la oportunidad de discutir y votar el texto del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones, al aprobar un texto nuevo introducido en el cuarto debate en la Cámara de Representantes y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados para dicho fin, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 160 de la Carta, según el cual: “(…). Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. (…). Como se aclara atrás y se reitera ahora, la correcta interpretación de la regla de los cuatro debates es que tal imposición se predica del proyecto y no de su articulado. Por lo anterior, es claro que en el proceso de formación de la norma demandada no se presenta el vicio de elusión constitucional, al que se refiere la Corte en la Sentencia C-208 de 2005, pues la disposición que se cuestiona se ajusta a lo dispuesto por la Carta y por la ley en cuanto a su discusión, número de debates y votación. De ello se sigue que no se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. En cuanto al principio de unidad de materia, al revisar la exposición de motivos del proyecto de ley, que aparece en la Gaceta del Congreso 583 del 16 de noviembre de 2007, se advierte que éste está encaminado a la protección de la competencia, lo que conlleva a crear una autoridad única en materia de protección de la competencia, que es la Superintendencia de Industria y Comercio. No obstante, la exposición de motivos reconoce que puede haber algunos sectores exceptuados del control de la Superintendencia, a los que se debe dotar de autonomía, dado que en ellos no es posible adoptar criterios legales iguales, como es el caso de los sectores bancario, asegurador, salud, servicios públicos y televisión. Tanto del título de la ley como del texto original del título en el proyecto, se puede deducir que el objetivo fundamental que se persigue es el de

proteger la competencia, y no exclusivamente el de crear una autoridad única, a pesar de la crítica que se hace a la existencia de múltiples autoridades con funciones de control a la competencia. Aunque en el Capítulo III de la ley se habla de autoridad única, debe entenderse que las excepciones hacen parte de una norma, como lo reconoce el propio legislador en el proceso de formación de la misma y, por ende, que asignar funciones especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos 7 Procurador General Concepto 5047 de su competencia guarda una relación de conexidad teleológica con la ley aprobada, lo cual desvirtúa las afirmaciones que en ese sentido se hacen en la demanda.

4. Conclusión.

El Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009, por los cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 8