PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - Debe ser expresión de una voluntad formada sin vicios

Procurador General TRAMITE LEGISLATIVO-Proceso de formación ley del protocolo a la Convención Americana sobre abolición pena de muerte TRAMITE LEGISLATIVO-Debe ser expresión de una voluntad formada sin vicios TRATADOS INTERNACIONALES-Parámetros de constitucionalidad En su contenido, el instrumento público internacional se ajusta a los parámetros establecidos en el preámbulo y en los artículos 2°, 9°, 11, 93, 94, 189.2, 226 y 227 Superiores, pues corresponde a uno de los fines esenciales del Estado, como es la protección de la vida de todos los residentes del país y la preservación de la dignidad humana, y se inscribe dentro de las normas que orientan la política exterior de la República de Colombia, en especial sobre derechos humanos y sobre manejo de las relaciones internacionales, que se funda en la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, así como, en el respeto de la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos. Bogotá, D.C., (Sello: 2 FEB. 2011) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Revisión constitucional de la Ley 1410 del 13 de septiembre de 2010, por medio de la cual se aprueba el “Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte”, adoptado en Asunción Paraguay, el 8 de junio de 1990.

Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO. Expediente LAT-361. Concepto 5082.

Rindo concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, concordantes con el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.

1. Preliminares.

Procurador General Concepto 5082. Para cumplir con lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Carta, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte, el 16 de septiembre de 2010, la Ley 1410 del 13 de septiembre de 2010, por medio de la cual se aprueba el “Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte, adoptado en Asunción Paraguay, el 8 de junio de 1990”. Por Auto del 01 de octubre de 2010, la Corte asume el conocimiento del presente asunto y ordena la práctica de algunas pruebas, pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento público y de su ley aprobatoria.

2. Análisis formal.

El Protocolo relativo a la pena de muerte fue firmado por la República de Colombia el 8 de junio de 1990 en la ciudad de Asunción. Por Aprobación Ejecutiva del 14 de octubre de 2008, el Presidente de la República de Colombia, dispuso someter el citado protocolo a la consideración del Congreso, para su discusión y aprobación, conforme a lo dispuesto en el artículo 150.16 de la Carta. Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna,

corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165, para las leyes ordinarias, con la precisión de que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. Vistos los documentos que obran en el expediente, se puede establecer que el proyecto de ley, radicado con los números 265 de 2009 en el Senado y 239 de 2009 en la Cámara, tuvo el siguiente trámite: 2 Procurador General Concepto 5082. El proyecto de ley fue presentado por el Gobierno al Senado, el 31 de marzo de 2009, por medio de los Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y del Interior y de Justicia. El texto original del proyecto, junto con su respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 177 del 31 de marzo de 2009. Con estas actuaciones se cumple con el requisito de presentación del proyecto (art. 154) y con el requisito de publicación del proyecto antes de darle trámite en la comisión respectiva (art. 157.1). La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue presentada por la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso 363 del 22 de mayo de 2009. El proyecto de ley fue anunciado inicialmente en la sesión conjunta de las comisiones segundas de Senado y Cámara, del 26 de mayo de 2009, tal y como consta en el Acta 6 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 919 del 18 de septiembre de 2009, en la cual se lee: “(…) Por

instrucciones del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión de la Comisión Segunda del Senado. (artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003) (…) Proyecto de ley número 265 de 2009 Senado”, y al final el Presidente de la comisión señala: “(…) Convocamos para mañana a las 8:00 a.m. (…)” En la sesión del 27 de mayo de 2009 se anunció nuevamente el proyecto de ley, tal y como consta en el Acta 41 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 952 del 24 de septiembre de 2009, en la cual se lee: “(…) Por instrucciones del Presidente de la Comisión Segunda del Senado 3 Procurador General Concepto 5082. de la República, anuncio de discusión y votación de Proyectos de ley para la próxima sesión (…) Proyecto de ley número 265 de 2009 Senado”, y al final se lee: “El señor Presidente informa que (…) se convoca para el próximo martes a las 10:00 a.m. la próxima sesión con los proyectos anunciados”. El proyecto fue discutido y aprobado en la sesión del día 02 de junio de 2009, según consta en el Acta 42 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1.065 del 21 de octubre de 2009. Según certificación de la Comisión Segunda del Senado, el proyecto fue aprobado con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 12 senadores. En relación con este punto, el Ministerio Público destaca que en principio

podría decirse que el anuncio fue impreciso o indeterminado, al señalar: “se convoca para el próximo martes a las 10:00 a.m. la próxima sesión con los proyectos anunciados”. Sin embargo, el anuncio sí es determinable, ya que sin duda se refiere a la sesión que se llevó a cabo el día 02 de junio de 2009, es decir, al día de la sesión inmediatamente siguiente al día de la sesión en la cual se realizó el anuncio. Sobre el anterior asunto la Corte, en los Autos 089 de 2005 y 311 de 2006, señala que: “esta disposición [artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003] requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”. Al definir lo que se entiende por ‘determinable’ en el anuncio de la fecha para votación de un proyecto, la Corte precisa que: “expresiones como ‘para la siguiente sesión’ o ‘en la próxima sesión’, contextualizan el anuncio de la presidencia de la respectiva comisión o plenaria en el escenario del cumplimiento del 4 Procurador General Concepto 5082. artículo 160 constitucional.(…) Independientemente de la expresión que para tales propósitos se utilice, el énfasis que la Corte ha querido hacer es que el anuncio correspondiente debe poder determinar la sesión en la cual el proyecto de ley en trámite debe ser votado”. La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda. Aparece publicada en la

Gaceta del Congreso 646 del 28 de julio de 2009. El proyecto fue anunciado para segundo debate el 2 de diciembre de 2009, como consta en el Acta 23 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 21 del 2 de febrero de 2010, en la que se lee: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y se aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de ley número 265 de 2009 Senado”. Y al final se observa: “(…) la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 9 de diciembre de 2009, a las 10:00 a.m” En la sesión del 9 de diciembre de 2009, según aparece en el acta 24 de esa fecha, publicada en la Gaceta 22 del 2 de febrero de 2010, el proyecto de ley número 265 de 2009 es citado al momento de dar lectura a las ponencias y considerar los proyectos en segundo debate, mas no se anuncia, conforme al Acto Legislativo 01 de 2003, para ser debatido en la siguiente sesión. Al final del acta se encuentra que la Presidencia del Congreso convoca para el 10 de diciembre de 2009. El proyecto fue debatido y aprobado en la sesión plenaria que se llevó a cabo el día jueves 10 de diciembre de 2009, como consta en el Acta 25, publicada en la Gaceta del Congreso 25 del 5 de febrero de 2010. La aprobación se logra con una votación nominal de 56 votos afirmativos,

5 Procurador General Concepto 5082. según lo señala la Secretaría General del Congreso de la República a la Corte mediante oficio de 07 de octubre de 2010. En relación con el trámite dado al proyecto de ley en la Plenaria del Senado, es menester advertir que no existe en el expediente prueba alguna del anuncio previo a la última sesión, por lo cual se habría vulnerado lo establecido en el artículo 160 Superior, cuyo inciso segundo dice: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por el Representante Oscar Fernando Bravo Realpe. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso 138 del 21 de abril de 2010. El proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 11 de mayo de 2010, tal como se observa en el Acta 34 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 375 de 24 de junio de 2010, en la que se lee: “Anuncio de proyectos de ley para aprobación en primer debate, dando cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo número 1 de 2003 para próxima sesión de la comisión. (…) Proyecto de ley número 239 de 2009 Cámara, 265 de 2009 Senado (…)”. Al finalizar se lee: “Se levanta la sesión y se convoca para el martes 18 de mayo de 2010, a las 8 de la mañana”.

El Proyecto de ley fue debatido y aprobado en la sesión del 18 de mayo de 2010, como consta en el Acta 35 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 375 de 2010. 6 Procurador General Concepto 5082. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 273 del 1° de junio de 2010, fue presentada por el Representante Oscar Fernando Bravo Realpe. El proyecto fue anunciado en sesión del 15 de junio de 2010, según consta en el Acta 246 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 538 del 23 de agosto de 2010. En esta sesión el Presidente de la Cámara convoca para el miércoles 16 de junio de 2010. En certificación expedida por la Cámara de Representantes aparece que el proyecto fue discutido y aprobado en sesión del 16 de junio de 2010, con la asistencia de 153 Representantes, como consta en el Acta 247 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 417 del 22 de julio de 2010. El 13 de septiembre de 2010, el Presidente de la República sanciona la Ley 1410 de 2010, por medio de la cual se aprueba el instrumento internacional que es objeto de estudio. El texto de la Ley fue remitido a la Corte, por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 16 de septiembre de 2010, dentro del término de los seis días establecido por el artículo 241.10 de la Carta.

3. Vicios en la formación de la ley.

Como se advirtió atrás, en el trámite del proyecto en el Senado de la

República, se incurre en un par de posibles vicios, como pasa a verse con más detalle enseguida. En primer lugar, en el Acta 41 del 27 de mayo de 2009, publicada en la Gaceta 952 de ese mismo año, el Presidente de la Comisión Segunda del 7 Procurador General Concepto 5082. Senado “convoca para el próximo martes a las 10:00 a.m. la próxima sesión con los proyectos anunciados”. Esta convocatoria, si bien parece imprecisa o indeterminada, en realidad es determinable, pues se refiere a la sesión del día martes 02 de junio de 2009, es decir, a la sesión inmediatamente siguiente a la sesión en la que se realizó el anuncio. Este proceder parece aceptable a la luz de lo dicho por la Corte en los Autos 089 de 2005 y 311 de 2006, de los que se da cuenta en un párrafo anterior, pues entre el 27 de mayo de 2009 y el 02 de junio del mismo año no se realizó ninguna otra sesión de la comisión, como se constata al leer las Actas 41 (27 de mayo/09) y 42 (02 de junio/09), que tienen numeración seguida. Por lo tanto, no se advierte la existencia de vicio en este caso. En segundo lugar, en la sesión plenaria de Senado, del 9 de diciembre de 2009, según consta en el Acta 24 de esa fecha, el Proyecto de Ley 265 de 2009 no es citado conforme a los parámetros establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2003, para ser debatido en la siguiente sesión. No obstante, al final del acta aparece que la Presidencia convoca para el 10

de diciembre de 2009, fecha en la que se debatió y aprobó el citado proyecto. Así las cosas, y salvo que medie prueba en contrario, el anuncio previo a la aprobación es el que se hace el 2 de diciembre de 2009, que se refiere al 9 de diciembre de 2009, pues en la sesión del 9 de diciembre de 2009 se omite anunciar la votación del proyecto para la sesión del 10 de diciembre. Por lo tanto, el proyecto fue votado en una sesión diferente a aquella en la cual se había anunciado previamente, circunstancia que constituye un vicio insubsanable en el trámite legislativo, pues, como lo señala la Corte en la Sentencia C-576 de 2006, “(…) cabe resaltar que la Corte ha proferido desde hace cerca de dos años varias sentencias advirtiendo sobre la importancia de cumplir este requisito, lo cual no ha impedido que el vicio se repita, con mayor frecuencia, precisamente en el Senado, es decir, en la cámara de origen del proyecto a la cual le compete decidir, en primer lugar, si 8 Procurador General Concepto 5082. aprueba o imprueba el tratado. Dicha decisión, en adelante, deberá ser la expresión de una voluntad formada sin vicios de procedimiento para que se entienda que se ha culminado una de las etapas estructurales del trámite de esta clase de leyes. En otras palabras, una falencia en el cumplimiento del requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo

insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional (…)”. No sobra advertir que el análisis material, que aparece en el punto siguiente, se emprende bajo el supuesto de que la Corte logre establecer, mediante prueba idónea, que no se incurrió en el anterior vicio de trámite insubsanable, pues de lo contrario lo que procede es declarar la inexequibilidad de la Ley 1410 del 13 de septiembre de 2010.

4. Análisis material.

La finalidad de la ley aprobatoria y del instrumento público internacional, sometidos a revisión, es la de ratificar la abolición definitiva de la pena de muerte. A través de la adhesión a este protocolo, la República de Colombia, sobre una tradición jurídica afincada en valores y principios constitucionales, filosóficos y éticos, ratifica una vez más a sus pares en la comunidad internacional, su firme propósito de velar por el respeto a la vida humana. La adhesión de la República de Colombia al protocolo, se sustenta también en una serie de estudios científicos en torno a la pena de muerte y a los efectos que ésta produce en la sociedad, cuya conclusión principal es la de que no hay prueba convincente que demuestre que dicha pena tiene más poder disuasorio que otros castigos, por lo cual ésta no resulta un instrumento idóneo para contrarrestar la comisión de graves hechos punibles. 9 Procurador General Concepto 5082. En cuanto a su contenido, el Protocolo consta de un preámbulo y de 4 artículos. El preámbulo abarca las razones por las cuales los Estados Parte

consideran necesaria la suscripción del instrumento internacional con el fin de abolir la pena de muerte dentro del continente americano. Los artículos 1° y 2° consagran en forma expresa que no se aplicará la pena de muerte en el territorio de los países que suscriban el protocolo; admiten como única reserva para utilizar este mecanismo, el evento de ocurrir, en tiempos de guerra, delitos sumamente graves de carácter militar, situación que debe ser expresada en el momento de la ratificación o adhesión y comunicada al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. Los artículos 3° y 4°, regulan la firma del Protocolo, su proceso de ratificación o adhesión y su entrada en vigencia. Sobre la abolición de la pena de muerte, que en nuestra tradición constitucional se remonta al Acto Legislativo 3 de 1910, la República de Colombia ha suscrito múltiples instrumentos públicos internacionales de gran importancia, entre los que se encuentran: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, la Convención sobre los Derechos del Niño y el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos destinado a abolir la pena de muerte. Estos instrumentos internacionales, al ocuparse de derechos humanos, en virtud del artículo 93 Superior, hacen parte del bloque de constitucionalidad. 10 Procurador General Concepto 5082. En su contenido, el instrumento público internacional se ajusta a los parámetros establecidos en el preámbulo y en los artículos 2°, 9°, 11, 93,

94, 189.2, 226 y 227 Superiores, pues corresponde a uno de los fines esenciales del Estado, como es la protección de la vida de todos los residentes del país y la preservación de la dignidad humana, y se inscribe dentro de las normas que orientan la política exterior de la República de Colombia, en especial sobre derechos humanos y sobre manejo de las relaciones internacionales, que se funda en la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, así como, en el respeto de la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, y a menos que se logre verificar, mediante un ejercicio probatorio adicional, que no se rompió la cadena de anuncios en la Plenaria del Senado de la República, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la INEXEQUIBILIDAD de la Ley 1410 de 2010, por medio de la cual se aprueba el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte, adoptado en Asunción Paraguay, el 8 de junio de 1990. En caso de que se pueda verificar que no se rompió la cadena de anuncios en la Plenaria del Senado de la República, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES la Ley 1410 de 2010, aprobatoria del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte, adoptado en Asunción Paraguay, el 8 de junio de 1990. 11 Procurador General Concepto 5082. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

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