PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - En toda votación el número de votos debe ser igual al número d

Procurador General TRÁMITE LEGISLATIVO-En toda votación el número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes al momento de votar, con derecho a ello. El artículo 123 de la Ley 5 de 1992 establece las reglas para las votaciones que hagan los congresistas. En su numeral 4, dispone que en toda votación el número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes al momento de votar, con derecho a votar. Si no ocurre así, este numeral prevé que el Presidente debe anular la votación y ordenar su repetición. Los artículos 124 y 126 de la misma ley, regulan la posibilidad que tiene el congresista de excusarse de votar, con autorización del Presidente, en determinados eventos, y establecen el deber de todo congresista de permanecer en el recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, se proceda a la votación. Las reglas de las votaciones, establecidas en la Ley 5 de 1992, son compatibles con las regulaciones constitucionales previstas en el artículo 375 Superior. En efecto, la Constitución prevé que los proyectos de acto legislativo deben ser aprobados por los congresistas, en el primer período legislativo por la mayoría de los asistentes y en el segundo período legislativo por la mayoría de los miembros de la respectiva comisión o cámara. Para establecer estas mayorías es menester que los congresistas voten. Esta votación está regida por lo previsto en la Ley 5 de 1992, la cual, por lo tanto, además de aplicable al proceso de formación de los actos legislativos, es relevante para analizar la constitucionalidad de la norma sub examine en el cual en una de las votaciones al estar

presentes 18 senadores, pero haber votado sólo 17, era menester que el Presidente anulara la votación y ordenara repetirla. El vicio constatado en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2011, podía subsanarse anulando la votación y ordenando repetirla. Sin embargo ello no se hizo. Por tanto el vicio subsiste y afecta la validez de la votación del proyecto de acto legislativo en el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. En vista de esta circunstancia, el Ministerio Público solicitará a la Corte que declare inexequible el Acto Legislativo 03 de 2011. FORMACIÓN DE LAS LEYES-Requisitos para los proyectos de acto legislativo El artículo 375 Superior otorga iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo al Gobierno, al menos a diez congresistas, al menos al quince por ciento de los concejales o de los diputados y a los ciudadanos, cuando su número sea igual o superior al cinco por ciento del censo electoral; dispone que el trámite del proyecto será en dos períodos ordinarios y consecutivos; prevé que aprobado el proyecto en el primer período, por la mayoría de los asistentes, será publicado por el Gobierno; advierte que en el segundo período, el proyecto requiere para su aprobación del voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara; y, finalmente, precisa que en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. A las anteriores reglas constitucionales, es necesario agregar algunas reglas legales orgánicas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, según el cual en el proceso de formación de los actos

legislativos son aplicables las normas relativas al proceso legislativo ordinario, a menos que éstas no sean compatibles con las regulaciones constitucionales. TRÁMITE LEGISLATIVO-Vicio de inconstitucionalidad El artículo 123.4 de la Ley 5 de 1992, en tanto forma parte de una norma orgánica que rige el proceso de formación de los actos legislativos, se debe incorporar al bloque de constitucionalidad, para conformar el parámetro de juicio en este caso. Hecha la incorporación, se requiere establecer si esta norma establece un requisito esencial que tiene un alcance constitucional relevante o si, por el contrario, se trata de un mero trámite Procurador General Concepto 5256 legal sin mayor relevancia ya que como lo precisa la Corte en la Sentencia C-1043 de 2005 no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio de inconstitucionalidad. Sólo las violaciones al reglamento del Congreso que impliquen también violaciones de la Carta, pueden ser calificadas de vicios de inconstitucionalidad. Bogotá, D.C., 23 noviembre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 03 de 2011.

Actor: JORGE GAITÁN GÓMEZ y OTROS.

Magistrado Ponente: HUMBERTO SIERRA PORTO.

Expedientes D-8762, D-8763, D-8764, D-8765, D-8766, D8767, D-8768 (Acumulados). Concepto 5256

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con las demandas que presentaron los ciudadanos JORGE GAITÁN GÓMEZ, YURI

FERNANDO GAITÁN CASTILLO, MARÍA FANNI BELTRÁN MORALES,

MARÍA REINALDA OJEDA DE ESTUPIÑÁN, WILSON ARMANDO GARCÍA CHIVATA, EDWIN HAROLD ECHEVERRY HOLGUÍN y JOSÉ JOAQUÍN MORENO DURÁN, contra el Acto Legislativo 03 de 2011, el cual se cita textualmente: ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011 (1 de julio de 2011) Diario Oficial No. 48.117 de 1 de julio de 2011 "Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal." ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un 2 Procurador General Concepto 5256 ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado

Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así: Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y

un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así: El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

1. Planteamiento de la demanda.

Los actores consideran que, al no haberse respetado la regla según la cual el número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes al 3 Procurador General Concepto 5256 momento de votar, se incurrió en un vicio en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2011. Aducen que en el quinto debate del proyecto de acto legislativo, con el cual se iniciaba la segunda vuelta, en la Comisión Primera del Senado de la República, éste fue aprobado con 9

votos a favor, 8 votos en contra, y con la presencia de un senador que no votó. En sus palabras: Pues bien, tal y como se registró por diversos medios de comunicación que estuvieron presentes en el recinto, ese día había 18 senadores presentes y se esperaba que la votación se desempantanara o permaneciera como el día anterior (9 votos a favor y 9 en contra), pero, en forma totalmente inesperada, el Senador del PIN Juan Carlos Rizzetto, quien estaba dentro del recinto, no se pronunció cuando le pidieron su voto, circunstancia que le permitió al Gobierno inclinar la balanza. Los cinco senadores del Partido de la U y los cuatro del Partido Conservador sumaron nueve votos, pero el bloque que se oponía se redujo a ocho.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2011 se vulneró la regla establecida en el artículo 123.4 de la Ley 5 de 1992, según la cual el número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar. En particular, corresponde analizar cómo fue la votación del proyecto de acto legislativo en la Comisión Primera del Senado de la República, en el tercer debate al cual fue sometido.

3. Análisis Jurídico.

Es menester advertir que el Acto Legislativo 03 de 2011 aparece publicado en el Diario Oficial 48.117 del 1 de julio de 2011. Las demandas sub examine se presentaron dentro del término previsto por el artículo 379 Superior, en concordancia con el artículo 241.2 ibídem. Por tanto, no se

configura el fenómeno de la caducidad de la acción. 4 Procurador General Concepto 5256 Los actores son precisos en señalar tanto la regla de trámite infringida como las circunstancias espacio temporales en las que se infringe. No obstante, yerran al señalar el debate correspondiente, pues no se trata del quinto debate, o del primer debate del segundo período, sino del tercer debate del proyecto, valga decir, del primer debate en el Senado de la República en el primer período. En vista de estos elementos de juicio, es necesario analizar, en primer lugar, el alcance del artículo 123.4 de la Ley 5 de 1992 y, en segundo lugar, revisar lo ocurrido en la Comisión Primera del Senado de la República, en particular en la sesión del 25 de noviembre de 2010. El artículo 123.4 de la Ley 5 de 1992, en tanto forma parte de una norma orgánica que rige el proceso de formación de los actos legislativos, se debe incorporar al bloque de constitucionalidad, para conformar el parámetro de juicio en este caso. Hecha la incorporación, se requiere establecer si esta norma establece un requisito esencial que tiene un alcance constitucional relevante o si, por el contrario, se trata de un mero trámite legal sin mayor relevancia, como lo precisa la Corte en la Sentencia C1043 de 2005, al señalar: La Corte ha dicho que no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio de inconstitucionalidad. En efecto ha distinguido entre los parámetros jurídicos para analizar un cargo, y la naturaleza del vicio mismo. La Ley 5

de 1992, en lo que sea aplicable a los actos legislativos, es un parámetro para analizar un cargo, pero no puede ser por sí sola el fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de un acto legislativo. Sólo las violaciones al reglamento del Congreso que impliquen también violaciones de la Carta, pueden ser calificadas de vicios de inconstitucionalidad. La Corte Constitucional nunca ha declarado la inexequibilidad de un Acto Legislativo tomando como con (sic.) fundamento único y exclusivo una norma de tipo reglamentario, pero sí ha tenido como parámetro para sus decisiones normas reglamentarias que precisan requisitos en desarrollo de disposiciones constitucionales, siempre y cuando exista de manera evidente un vínculo estrecho entre tales normas y el artículo 375 de la Carta. El artículo 375 Superior otorga iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo al Gobierno, al menos a diez congresistas, al menos al quince 5 Procurador General Concepto 5256 por ciento de los concejales o de los diputados y a los ciudadanos, cuando su número sea igual o superior al cinco por ciento del censo electoral; dispone que el trámite del proyecto será en dos períodos ordinarios y consecutivos; prevé que aprobado el proyecto en el primer período, por la mayoría de los asistentes, será publicado por el Gobierno; advierte que en el segundo período, el proyecto requiere para su aprobación del voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara; y, finalmente, precisa que en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. A las anteriores reglas constitucionales, es necesario agregar

algunas reglas legales orgánicas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, según el cual en el proceso de formación de los actos legislativos son aplicables las normas relativas al proceso legislativo ordinario, a menos que éstas no sean compatibles con las regulaciones constitucionales. El artículo 123 de la Ley 5 de 1992 establece las reglas para las votaciones que hagan los congresistas. En su numeral 4, dispone que en toda votación el número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes al momento de votar, con derecho a votar. Si no ocurre así, este numeral prevé que el Presidente debe anular la votación y ordenar su repetición. Los artículos 124 y 126 de la misma ley, regulan la posibilidad que tiene el congresista de excusarse de votar, con autorización del Presidente, en determinados eventos, y establecen el deber de todo congresista de permanecer en el recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, se proceda a la votación. Las reglas de las votaciones, establecidas en la Ley 5 de 1992, son compatibles con las regulaciones constitucionales previstas en el artículo 375 Superior. En efecto, la Constitución prevé que los proyectos de acto legislativo deben ser aprobados por los congresistas, en el primer período legislativo por la mayoría de los asistentes y en el segundo período legislativo por la mayoría de los miembros de la respectiva comisión o 6 Procurador General Concepto 5256 cámara. Para establecer estas mayorías es menester que los congresistas voten. Esta votación está regida por lo previsto en la Ley 5 de 1992, la

cual, por lo tanto, además de aplicable al proceso de formación de los actos legislativos, es relevante para analizar la constitucionalidad de la norma sub examine. La Comisión Primera del Senado de la República, en la sesión del 25 de noviembre de 2010, según consta en el Acta 30 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 37 de 2011, se ocupó de repetir la votación del proyecto que a la postre se convertiría en el Acto Legislativo 03 de 2011. La razón de la repetición era la de que en la sesión anterior, al votar para decidir su aprobación, había resultado un empate con 9 votos a favor y otros 9 en contra. Antes de proceder de nuevo a votar, se llamó a lista y contestaron 18 senadores, entre ellos, el Senador Juan Carlos Rizzetto Luces. Al momento de votar el proyecto se obtuvo el siguiente resultado: 9 votos a favor y 8 en contra, para un total de 17 votos. El Senador Rizzetto, pesa a estar presente no votó. De esta circunstancia dejaron constancia algunos de sus colegas. Si bien el Senador Rizzetto cumplió con su deber de permanecer en el recinto legislativo al momento de votar, previsto en el artículo 126 de la Ley 5 de 1992, no votó. No haber votado podría justificarse si se hubiese tratado de alguno de los supuestos previstos en el artículo 124 de la Ley 5 de 1992, pero no hay evidencia de que el Senador Rizzetto se hubiese excusado de votar por estar en alguno de los supuestos previstos en este artículo, ni de que el Presidente hubiera autorizado tal excusa. Así se

confirma en las declaraciones que el Senador Rizzetto dio a la revista Semana, según aparecen en el link: http://www.semana.com/nacion/mediopolemica-votacion-avanza-proyecto-sostenibilidad-fiscal/147894-3.aspx, consultado el 17 de noviembre de 2011, a las 9:33 a.m., al decir: Pero acá no hubo ni presiones ni dádivas, o al menos eso dice el senador Rizzetto, quien acaparó la atención en el debate. A la salida del recinto, el 7 Procurador General Concepto 5256 senador del PIN dijo que no hubo ‘voltereta’, que sigue manteniendo su postura frente al proyecto y que todo obedeció a una confusión, "cuando abrieron la votación estaba haciendo algunas consultas y cuando me percato ya habían cerrado el registro y no me permitieron votar". Al estar presentes 18 senadores, pero haber votado sólo 17, era menester que el Presidente anulara la votación y ordenara repetirla. Así lo puso de presente el Senador Hernán Andrade Serrano, según aparece en la Gaceta del Congreso 037 de 2011, en los siguientes términos: La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Hernán Francisco Andrade Serrano: Presidente. Usted es el que por supuesto dirige la sesión, pero me queda el sabor de la constancia que ha dejado la oposición, el Senador Avellaneda, si lo tenemos a bien y hay mayorías en el recinto, yo sí preferiría que se repitiera la votación del texto del articulado. Si usted lo tiene a bien. El vicio constatado en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de

2011, podía subsanarse anulando la votación y ordenando repetirla. Sin embargo ello no se hizo. Por tanto el vicio subsiste y afecta la validez de la votación del proyecto de acto legislativo en el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. En vista de esta circunstancia, el Ministerio Público solicitará a la Corte que declare inexequible el Acto Legislativo 03 de 2011.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 03 de 2011. Señores Magistrados, 8 Procurador General Concepto 5256

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/JD Contreras B. 9