PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - Modificaciones o adiciones en segundo debate

Procurador General TRAMITE LEGISLATIVO-Comisión de conciliación La norma demandada se introdujo en la plenaria del Senado, en el último de los cuatro debates. Por ello se sometió el proyecto a consideración de una comisión de conciliación. Para que la tarea de esta comisión sea viable, se requiere: i) que el texto normativo genere desacuerdo respecto de su redacción; ii) que el texto aprobado en una de las cámaras sea diferente del que se aprobó en la otra; y iii) que una de las cámaras haya introducido artículos nuevos. Requisitos que se cumplen en este caso. Lo aprobado por esta comisión debe someterse a la discusión y aprobación de las plenarias de ambas cámaras, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 161 de la Carta y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. TRAMITE LEGISLATIVO-Modificaciones o adiciones en segundo debate TRAMITE LEGISLATIVO-Principios de consecutividad, unidad de materia e identidad flexible Por lo anterior, es claro que en el proceso de formación de la norma demandada no se presenta el vicio de elusión constitucional, pues la disposición que se cuestiona se ajusta a lo dispuesto por la Carta y por la ley en cuanto a su discusión, número de debates y votación. De ello se sigue que no se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. (….) Es evidente, entonces, que existe conexidad temática entre el artículo demandado, aprobado por la plenaria del Senado de la República como artículo nuevo y el título y contenido del proyecto inicial, discutido a lo largo de los cuatro debates. Bogotá, D.C. (SELLO: 2 FEB. 2011)

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.

Actor: ANDRÉS ATHAHUALPA PÉREZ.

Magistrado Ponente: JORGE I. PRETELT CHALJUB.

Expediente D-8354. Concepto 5087. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda Procurador General Concepto 5087 instaurada por la ciudadana ANDRÉS ATAHUALPA PÉREZ en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”, cuyo texto es el siguiente: Ley 1328 DE 2009 (julio 15) Diario Oficial No. 47.411 de 15 de julio de 2009 Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…). Artículo 100. Corresponsales Cambiarios. Podrán ser corresponsales Cambiarios para los Intermediarios del Mercado Cambiario y bajo su plena responsabilidad, los Profesionales de compra y venta de divisas y las

Entidades idóneas que mediante Contrato de Mandato hagan uso de su red para la realización de las operaciones autorizadas, con excepción del envío o recepción de giros en moneda extranjera. El Gobierno reglamentará los servicios financieros prestados por los intermediarios del Mercado Cambiario, a través de sus corresponsales. Parágrafo. Los profesionales de compra y venta de divisas que deseen actuar como corresponsales cambiarios, deberán acreditar ante su Entidad de Control y Vigilancia, además de los requisitos vigentes, condiciones éticas, de responsabilidad, carácter e idoneidad profesional de los interesados, y cumplir con los siguientes requisitos: a) Acreditar un patrimonio mínimo de 300 millones de pesos, el cual se ajustará anualmente de acuerdo con el IPC. b) Constituirse en Sociedad Anónima. c) Demostrar que cuentan con una infraestructura técnica, administrativa y humana, tal, que les permita velar de manera adecuada por los intereses de quienes realizan las operaciones establecidas en el Contrato de Mandato en procura de lograr el objeto del mismo. d) Poseer un nivel de sistematización (hardware y software), que permita un manejo oportuno, correcto y adecuado de la información, en tiempo real y en línea, de las diferentes operaciones que se lleven a cabo en desarrollo del Contrato de Mandato.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 se incorporó al proyecto de ley en las plenarias de las Cámaras, en su segundo debate, sin haberse surtido el trámite que establece el artículo 157 de la Carta.

2 Procurador General Concepto 5087 Aduce que este artículo no se discutió ni aprobó en los cuatro debates reglamentarios, lo cual vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible, y que el tema incluido en la norma demandada no tiene conexión con el resto del artículado.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el trámite legislativo del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, se vulneran los principios constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.

3. Aclaración previa.

Las supuestas vulneraciones al orden constitucional que aduce el actor corresponden a vicios en el proceso de formación de la ley. Respecto de tales vicios, el numeral 3° artículo 242 Superior establece un término de caducidad de un año, para presentar la correspondiente demanda. En este caso la Ley 1328 se promulgó el 15 de junio de 2009 y la demanda se presentó el 5 de noviembre de 2010. Por lo tanto, se configura el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, circunstancia que amerita que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la norma demandada. Sabedor de lo anterior, el actor pretende eludir la caducidad con el argumento de que los principios vulnerados no son relevantes sólo en la formación de la norma, sino también en su contenido material. Para ello cita algunas providencias de la Corte. En el remoto evento de que se asuma que procede el análisis de las normas demandadas, en razón de que no es aplicable la norma que establece la caducidad de la acción, el Ministerio Público hará el correspondiente análisis de fondo sobre la

exequibilidad de la disposición demandada en el siguiente apartado.

4. Proceso de formación de la norma acusada.

3 Procurador General Concepto 5087 Antes de examinar el proceso de formación de la norma acusada, es menester precisar el alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, a la luz de lo que dice la Corte al respecto. La Corte, en la Sentencia C-208 de 2005, al ocuparse del principio de consecutividad, señala:

7. (…).

De manera reiterada, esta Corporación ha venido considerando, que los principios de consecutividad e identidad relativa, rigen y garantizan el procedimiento de formación tanto de las leyes como de los actos legislativos, el primero de ellos que se conservó en la Constitución de 1991, y el segundo que se relativizó en ésta, los cuales resultan de lo previsto en los artículos 157, 160 inc. 2, 161 de la Carta Política, en relación con las leyes, aunado el 375 ídem, para el trámite de las reformas a la Constitución1. Principios que son soporte fundamental de las decisiones del Congreso de la República, como titular de la voluntad general, que se expresa en el cabal ejercicio de la función legislativa del poder público, conforme a la auténtica tradición democrática que sirve de marco a las instituciones políticas de la Nación consagradas en la Carta de 1991. El artículo 157 de la Constitución, parcialmente aplicable al procedimiento de reformas constitucionales, señala que el trámite ordinario de los proyectos de ley debe surtirse en cuatro debates, dos en cada Cámara. Por

su parte, el artículo 375 Superior, dispone que los actos legislativos tendrán lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y que en el segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. En efecto, en virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley2; y los actos legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna3. Proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un carácter flexible o relativo4. 1 Ver entre otras las sentencias C-772 de 1999, C-807 de 2001, C-198 de 2002, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-1147 de 2003, C-372 de 2004. 2 Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003.

3 Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997. 4 Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002, C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-305 de 2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004. 4 Procurador General Concepto 5087 En la Sentencia C-839 de 2003, al estudiar el principio de identidad flexible y su relación con el principio de consecutividad, dice la Corte: (…).

1. La jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condición según la cual “para que un proyecto se convierta en ley de la república, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto”5. Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el transcurso del debate parlamentario, según las etapas contempladas en el artículo 157 C.P.

2. Con todo, esta Corporación ha admitido que el principio de identidad, en contraposición a lo que sucedía en el régimen constitucional anterior6, debe entenderse de manera flexible con el objeto de preservar el principio democrático inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue la intención del Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del artículo 160

Superior, la posibilidad de que cada cámara, en segundo debate, pudiera introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que

juzgue necesarias. Esta facultad, empero, no debe entenderse como la negación del principio de consecutividad (Art. 157 C.P.), que obliga a que todo proyecto, para convertirse en ley, deba ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en segundo por la plenaria tanto del Senado como de la Cámara de Representantes. (Regla de los cuatro debates). La Corte, entre otras, en las Sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C501 de 2001, C-887 de 2002, C-560 y C-786 de 2004, C-1025 de 2007, C230 y C-714 de 2008 y C-400 de 2010, desarrolla un amplio discurso sobre la unidad de materia, que en unas ocasiones es considerada como regla y en otras como principio, para advertir que dicha unidad se vulnera sólo cuando no se pueda establecer una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica entre la disposición que se acusa y la ley en que se contiene. En el presente caso la Corte se abstuvo de decretar pruebas, por considerar suficientes las aportadas por el demandante (Considerando 1.3. del Auto de 2 de diciembre de 2010), razón por la cual el acervo probatorio está constituido por las gacetas aportadas. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-198/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6 Cfr. Artículo 81 de la Constitución de 1886. 5 Procurador General Concepto 5087 El Proyecto de ley 282 de 2008 Cámara - 286 de 2010 Senado, que a la

postre se convirtió en la Ley 1328 de 2009, empezó su trámite legislativo en la Cámara de Representantes. En la Gaceta del Congreso 418 del 3 de junio de 2009, no aparece que el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, fuera discutido, debatido o aprobado por las comisiones de las cámaras, que debatieron el proyecto de ley en comento de manera conjunta. En las Gacetas del Congreso 138 del 11 de abril de 2008, 341 del 10 de junio de 2008, 426 del 17 de julio de 2008 y 423 del 4 de junio de 2009, tampoco aparece que el texto del artículo 100 de la ley 1328 de 2009, fuera discutido, debatido o aprobado en la Cámara de Representantes. El texto del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, se introduce al proyecto de ley sub examine en la plenaria del Senado de la República, en la sesión del 10 de junio de 2009, según consta en las Gacetas del Congreso 513 del 17 de junio de 2009 y 563 del 10 de julio de 2009. En la primera de las citadas gacetas aparece como un artículo nuevo: “Artículo 101” en la nomenclatura asignada al texto definitivo que se discutió y aprobó en dicha sesión. La norma demandada se introdujo en la plenaria del Senado, en el último de los cuatro debates. Por ello se sometió el proyecto a consideración de una comisión de conciliación. Para que la tarea de esta comisión sea viable, se requiere, según lo advierte la Corte en las Sentencias C-292 de

2003 y C-307 de 2004, i) que el texto normativo genere desacuerdo respecto de su redacción; ii) que el texto aprobado en una de las cámaras sea diferente del que se aprobó en la otra; y iii) que una de las cámaras haya introducido artículos nuevos. Requisitos que se cumplen en este caso. 6 Procurador General Concepto 5087 La comisión accidental de conciliación adopta el texto del artículo 100 aprobado por la plenaria del Senado, que es como a la postre queda en la Ley 1328 de 2009. Lo aprobado por esta comisión debe someterse a la discusión y aprobación de las plenarias de ambas cámaras, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 161 de la Carta y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. De la aprobación del informe de la referida comisión en la plenaria de la Cámara de Representantes se da cuenta en la Gaceta del Congreso 861 del 8 de septiembre de 2009. No obstante, a falta de una constancia detallada, no es posible establecer el número de representantes que votó la proposición, circunstancia que no vicia el trámite y que tampoco fue materia de la demanda. De la aprobación del informe de la comisión en comento en la plenaria del Senado de la República, se da noticia en la Gaceta del Congreso 835 del 2 de septiembre de 2009. No obstante, como ocurre en el caso anterior, a falta de una constancia detallada, no es posible establecer el número de senadores que votó la proposición conciliatoria, circunstancia que no vicia

el trámite y que tampoco fue materia de la demanda. A pesar de que las Comisiones Terceras de ambas cámaras no discutieron y votaron el texto del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones, al aprobar un texto nuevo introducido en el cuarto debate en el Senado de la República y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados para dicho fin, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, según el cual: “(…) Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. Como se aclara atrás y se reitera ahora, la correcta interpretación de la regla de los cuatro debates es que tal imposición se predica del proyecto y no de su articulado. 7 Procurador General Concepto 5087 Por lo anterior, es claro que en el proceso de formación de la norma demandada no se presenta el vicio de elusión constitucional, al que se refiere la Corte en la Sentencia C-208 de 2005, pues la disposición que se cuestiona se ajusta a lo dispuesto por la Carta y por la ley en cuanto a su discusión, número de debates y votación. De ello se sigue que no se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. En cuanto al principio de unidad de materia, al revisar la ponencia contenida en la Gaceta 341 del 10 de junio de 2008, presentada y discutida en las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes, se encuentra que allí se plasmó el tema de las Sociedades de Intermediación

Cambiaria y de Giros Nacionales, que antes se denominaban casas de cambio, tanto para darles una nueva denominación como para asignarles la facultad de realizar pagos, recaudos y corresponsalía no bancaria. Así mismo, tales sociedades quedan incluidas dentro de las sociedades prestadoras de servicios financieros. Tal es la razón por la cual en el artículo demandado, se les imponen condiciones para su funcionamiento. Además, tanto del título de la ley como del texto original del título en el proyecto, se puede deducir que el objetivo fundamental que se persigue es el de adecuar la normatividad vigente en materia de seguros, del mercado de valores y divisas y complementar la legislación financiera en materia de habilitaciones y controles. Es evidente, entonces, que existe conexidad temática entre el artículo demandado, aprobado por la plenaria del Senado de la República como artículo nuevo y el título y contenido del proyecto inicial, discutido a lo largo de los cuatro debates.

5. Conclusión.

El Ministerio Público solicita a la Corte que se declare INHIBIDA para hacer un pronunciamiento de fondo frente a los cargos formulados contra el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, por haber operado el fenómeno 8 Procurador General Concepto 5087 jurídico de la caducidad de la acción por vicios de forma. En el remoto caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo respecto de la norma demandada, el Ministerio Público le solicita que la declare EXEQUIBLE por los cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 9