PGN - TRAMITE LEGISLATIVO - No existe un trámite especial para las leyes aprobatorias

Procurador General TRÁMITE LEGISLATIVO-No existe un trámite especial para las leyes aprobatorias de tratados internacionales Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta para las leyes ordinarias, con la precisión de que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. TRATADOS INTERNACIONALES-En materia de privilegios e inmunidades deben respetar el ordenamiento jurídico interno Los términos del acuerdo, en especial en materia de privilegios e inmunidades, replican lo contenido en otros acuerdos celebrados con organizaciones internacionales, y parecen razonables para un adecuado ejercicio de las actividades de la OIM dentro del marco del respeto del ordenamiento jurídico interno. Bogotá, D.C., 1 de junio de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Revisión constitucional de la Ley 1441 del 23 de febrero de 2011, Por medio de la cual se aprueba “EL Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República

de Colombia, hecho en Bogotá.D.C., el 5 de mayo de 2009.

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente LAT-365 Concepto 5162 Rindo concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política,

concordantes con el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.

1. Preliminares.

Procurador General Concepto 5162 Para cumplir con lo previsto en el artículo 241.10 Superior, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte, el 24 de febrero de 2011, la Ley 1441 del 23 de febrero de 2011, Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá.D.C., a los 5 días del mes de mayo de 2009. La Corte, por medio de Auto del 24 de marzo de 2011, asume el conocimiento del presente asunto y ordena la práctica de algunas pruebas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento internacional y de su ley aprobatoria.

2. Análisis formal.

Por Aprobación Ejecutiva del 14 de septiembre de 2009, el Presidente de la República de Colombia, dispuso someter el Acuerdo en comento a la consideración del Congreso, para su discusión y aprobación, conforme a lo dispuesto en el artículo 150.16 de la Carta. Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta para las leyes ordinarias, con la precisión de que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. Vistos los documentos que obran en el expediente, se puede establecer que el

proyecto de ley, radicado con los números 203 de 2009 en el Senado y 313 de 2010 en la Cámara, tuvo el siguiente trámite: El proyecto de ley fue presentado por el Gobierno al Senado el 26 de noviembre de 2009, a través del Ministro de Relaciones Exteriores. El texto original del 2 Procurador General Concepto 5162 proyecto, junto con su respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 1207 de la misma fecha. Con estas actuaciones se cumple con el requisito de presentación del proyecto (art. 154) y con el requisito de publicación del proyecto antes de darle trámite en la comisión respectiva (art. 157.1). La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Segunda del Senado, que fue presentada por el Senador Manuel Enríquez Rosero, aparece publicada en la Gaceta del Congreso 174 del 5 de mayo de 2010. El proyecto de ley fue anunciado en la sesión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de Senado, del 11 de mayo de 2010, tal y como consta en el Acta 27 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 442 del 22 de julio de 2010. En ella se lee: “(…) Señor Secretario los proyectos para la próxima sesión habían sido anunciados previamente, o sea que nos vemos el miércoles 19 a partir de las 9 de la mañana”. Seguidamente el Secretario dice: “Si señor Presidente, para adicionar al anuncio que ya hicimos, los proyectos que estaban para el día de hoy, y que iban a ser discutidos y votados”. Y, en la

página 38 se lee el anuncio del “(…) Proyecto de ley número 203 de 2009 Senado…” El proyecto fue discutido y aprobado en la sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado de la República del día 19 de mayo de 2010, según consta en el Acta 28 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 442 del 22 de julio de 2010, (páginas 43, 44, 50 al 58). El quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 7 Senadores. La ponencia positiva para segundo debate en el Senado de la República, que fue presentada por el Senador Manuel Enríquez Rosero, aparece publicada en la Gaceta del Congreso 294 del 4 de junio de 2010. 3 Procurador General Concepto 5162 El proyecto fue anunciado para segundo debate en el Senado de la República el 9 de junio de 2010, como consta en el Acta 41 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 394 del 8 de julio de 2010, en la que se lee: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2009, por Secretaría se anuncian los proyectos para la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 203 de 2009 Senado”, (pág. 41). Y al final se anota: “Siendo las 3:15 pm, la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 15 de junio de 2010, a las 10:00 a.m”, (pág. 47). El proyecto fue debatido y aprobado en la sesión plenaria que se llevó a cabo el

15 de junio de 2010, como consta en el Acta 42 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 414 del lunes 19 de julio de 2010. La aprobación se logra con una votación de los artículos en bloque nominal, con 56 votos positivos, según se desprende de lo consignado en la citada gaceta. El texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 372 del jueves 24 de junio de 2010. La ponencia positiva para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por los Representantes Juan Carlos Martínez Gutiérrez, Ponente Coordinador, Iván Cepeda Castro, Yahir Fernando Acuña Cardales, Iván Darío Sandoval Perilla, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Bayardo G. Betancourt Pérez, José Ignacio Mesa Betancourt y Augusto Posada Sánchez. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso 679 del 22 de septiembre de 2010. El proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 12 de octubre de 2010, como se observa en el Acta 16 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 898 del 12 de noviembre de 2010, en la que se lee: “Anuncio de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate”. 4 Procurador General Concepto 5162

Seguidamente: “Señor Presidente, le quiero informar que la próxima fecha, en que según sus órdenes estamos aprobando proyectos, sería anunciarlo para el martes 19 de octubre”. Y enseguida: “Proyecto de ley número 313 de 2010

Cámara, 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009)”. El Proyecto de ley fue debatido y aprobado en la sesión del 19 de octubre de 2010, en la Comisión Segunda Constitucional Permanente, como consta en el Acta 17 de la misma fecha, publicada en las páginas 2 a 5 de la Gaceta 899 del Congreso del 12 de noviembre de 2010. La ponencia positiva para segundo debate en la Cámara de Representantes, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 936 del 30 de noviembre de 2010, fue presentada por los Representantes Juan Carlos Martínez Gutiérrez, Ponente Coordinador, Iván Darío Sandoval Perilla, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Iván Cepeda Castro, Bayardo Gilberto Betancourt Pérez, José Ignacio Mesa Betancourt, Yahir Fernando Acuña y Augusto Posada Sánchez. El proyecto fue anunciado en sesión del 13 de diciembre de 2010, según consta en el Acta 40 de sesión Plenaria, de conformidad con el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2009, siendo discutido y aprobado el texto definitivo, sin modificaciones, en sesión del 14 de diciembre de 2010, como consta en el Acta 41 de sesión Plenaria, conforme a la certificación del 15 de diciembre de 2010, expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes. El 23 de febrero de 2011, el Presidente de la República sanciona la Ley 1441, por

medio de la cual se aprueba el instrumento internacional que es objeto de estudio. 5 Procurador General Concepto 5162 El texto de la Ley 1441 del 23 de febrero de 2011 fue remitido a la Corte, por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 24 de febrero de 2011, dentro del término de los seis días establecido por el artículo 241.10 de la Carta Política para ello. Por lo anterior, en el proceso de formación de la Ley 1441 de 2011, Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá.D.C., a los 5 días del mes de mayo de 2009, no se advierte la existencia de vicio alguno.

3. Análisis material.

Por medio de la Ley 1441 de 2011 se incorpora al ordenamiento jurídico interno colombiano el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá.D.C., a los 5 días del mes de mayo de

2009. Con este acuerdo se busca dar plena aplicación al régimen que en esta materia rige para los miembros de la organización de las Naciones Unidas, a sus organismos especializados y a los miembros de la OIM.

La OIM tiene su origen en el Comité Intergubernamental Provisional para los Movimientos de Migrantes desde Europa “PICMME”, con sede en Ginebra. Este comité provisional se transforma en el Comité Intergubernamental para las

Migraciones, que opera en Colombia desde 1956. Este comité se convierte, a su vez, en la Organización Internacional para las Migraciones, cuya constitución fue enmendada y ratificada por los Estados miembros, entre ellos Colombia, que lo hace por medio de la Ley 50 de 1988. El acuerdo sub examine actualiza las normas de la OIM, para responder a las nuevas dinámicas sociales y políticas de las migraciones. 6 Procurador General Concepto 5162 El acuerdo consta de un Preámbulo y 16 artículos. En el Preámbulo se encuentra una prolija historia de las relaciones del Estado colombiano con la OIM y con las organizaciones que la anteceden, y se destaca la importancia de los programas que desarrolla la OIM en pro de los derechos de los migrantes, en especial en materia de actividades directas, cooperación técnica y transferencia de recursos humanos calificados. En el artículo I se presenta una serie de definiciones de los términos utilizados en la actividad de la OIM. El artículo II reconoce la personería jurídica de la OIM para contratar, adquirir y enajenar bienes, y celebrar contratos relacionados con la órbita de sus funciones. El artículo III establece los objetivos del acuerdo, entre los cuales se destaca: prestar asesoría y colaboración en materia de política, legislación, administración y reglamentación sobre migraciones; asesorar al Gobierno para la formular políticas relacionadas con las remesas de los trabajadores migrantes colombianos en el exterior; contribuir con acciones de cooperación sobre desplazamiento interno; adelantar programas de fortalecimiento de las instituciones colombianas gubernamentales y no gubernamentales que desarrollen tales actividades; impulsar programas de cooperación técnica en

materia migratoria; promover el retorno voluntario de colombianos en el exterior; facilitar la movilización de las familias migrantes; promocionar políticas de migración laboral; promover estudios técnicos sobre migraciones; apoyar los estudios sobre fenómenos de éxodo de personal nacional calificado; desarrollar programas de estabilización comunitaria, integración social y económica, fortalecimiento de la paz y reinserción de poblaciones desarraigadas; establecer programas de promoción de los derechos humanos; formular medidas para 7 Procurador General Concepto 5162 controlar el problema tanto en materia de detención de redes de tratantes como la atención y asistencia a las víctimas; ayudar a los migrantes desamparados. El artículo IV contiene los compromisos de la OIM, entre las que se destaca: mantener estrecho contacto con las oficinas estatales; poseer una oficina en el país para facilitar la ejecución de programas de cooperación; prestar asesoría y colaboración cuando se le solicite en materia de política, legislación, reglamentación y administración relativas a la migración; difundir información sobre aspectos socioeconómicos, labores y culturales; estudiar las medidas para facilitar la integración de los inmigrantes; observar y respetar las leyes vigentes, usos y costumbres; adquirir una póliza de seguros sobre responsabilidad civil por los daños causados a terceros; garantizar que los funcionarios gocen de inmunidad. El artículo V señala los compromisos del Estado colombiano, entre las cuales se encuentra: mantener estrecho contacto con la Organización Internacional de Inmunidades; brindar las facilidades y asistencias adecuadas; brindar seguridad y protección a las oficinas de la OIM; facilitar el trámite de tarifas aéreas reducidas;

estudiar conjuntamente las medidas para la integración de los migrantes; adoptar las medidas administrativas para hacer efectiva la exención o devolución de impuestos; reconocer a la OIM la libre disposición de derechos de propiedad intelectual y de sus derechos relacionados. En el artículo VI consagra una serie de privilegios e inmunidades en favor de la OIM, entre los cuales se destaca: los mismos otorgados a la ONU y a sus organismos especializados; la inviolabilidad de sus oficinas; la inmunidad respecto de sus bienes y haberes frente a procedimientos de orden judicial y administrativo; la utilización de códigos y claves en su correspondencia; la exención de impuestos nacionales, derechos de aduanas y gravámenes respecto 8 Procurador General Concepto 5162 de sus bienes, ingresos, rentas y otros recursos destinados al cumplimiento de sus objetivos. El artículo VII contempla una serie de privilegios e inmunidades en favor del personal de la OIM, entre los cuales se destaca: los mismos otorgados al personal de otros organismos internacionales acreditados en el país; la inmunidad de jurisdicción; la inmunidad en procesos judiciales respecto de los actos que ejecuten; exenciones tributarias y de prestación del servicio militar; inmunidades paras sus cónyuges e hijos; facilidades para el movimiento internacional de fondos. En este artículo se advierte, también, que la OIM colaborará de manera permanente con las autoridades para facilitar la acción de la justicia, el cumplimiento de las normas jurídicas e impedir el abuso en materia de privilegios e inmunidades de su personal. El artículo VIII prevé la posibilidad de que el Director General de la OIM o sus

funcionarios, pueden renunciar de manera expresa a sus inmunidades y privilegios. El artículo IX desarrolla la materia del ingreso, residencia y salida del personal no nacional de la OIM y sus familias, de sus asesores o funcionarios, y las facilidades de viaje para los mismos. El artículo X se ocupa de la representación de la OIM designada por el su Director General, con funciones de representación del organismo, coordinación de actividades y operaciones de cooperación técnica y científica, y cumplimiento de las demás funciones y tareas para desarrollar los fines y propósitos establecidos. El artículo XI determina la fecha en la cual el acuerdo entra en vigencia y su duración, a partir de que se cumpla con los requisitos aplicables, y brinda la 9 Procurador General Concepto 5162 posibilidad de realizar consultas en caso de haber obstáculos que requieran una solución sobre su adecuado entendimiento. El artículo XII fija los compromisos conjuntos de las Partes para facilitar la ejecución de los programas y permite la solicitud conjunta de las mismas, a otros estados u organismos internacionales, con el propósito de obtener su ayuda en financiación o ejecución de programas y proyectos. El artículo XIII permite a las Partes denunciar el acuerdo, sin perjuicio de que los programas y proyectos iniciados o en curso prosigan su ejecución hasta que concluyan. El artículo XIV consagra mecanismos de solución de las controversias que surjan sobre la interpretación y aplicación del acuerdo. Estos mecanismos son la negociación directa y, en su defecto, los medios de solución pacífica de controversias reconocidos en el Derecho Internacional. El artículo XV reconoce como instancia responsable por parte del Estado

colombiano al Ministerio de Relaciones Exteriores y por parte de la OIM a su representante permanente en este estado. El artículo XVI trata de una serie de disposiciones generales, en especial en cuanto atañe a otorgar, por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, un documento de identificación a los funcionarios de la OIM. El acuerdo hace parte de una sólida relación entre el Estado colombiano y la OIM. En la medida en que el objeto principal del acuerdo proteger los derechos humanos de los migrantes, por medio del diseño y la ejecución de programas y proyectos coordinados para mejorar su calidad de vida, éste se ajusta a lo previsto en la Constitución Política. 10 Procurador General Concepto 5162 La adecuada protección de los migrantes es un asunto prioritario en el mundo, en especial en el caso de estados como el colombiano, que tienen un numeroso grupo de personas radicadas por fuera de su territorio por diversas causas, y que conservan una serie de vínculos afectivos, familiares, jurídicos y patrimoniales con este estado y con sus habitantes. Apoyar a esas personas de manera adecuada, conforme a unos protocolos y prácticas internacionales, y proteger tanto sus derechos como los de la población residente en el territorio nacional con la cual tienen vínculos, son asuntos muy importantes desde el punto de vista constitucional. Los términos del acuerdo, en especial en materia de privilegios e inmunidades, replican lo contenido en otros acuerdos celebrados con organizaciones internacionales, y parecen razonables para un adecuado ejercicio de las actividades de la OIM dentro del marco del respeto del ordenamiento jurídico interno.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBILES tanto el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009), como la Ley 1441 del 23 de febrero de 2011, por medio de la cual éste fue aprobado. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación 11 Procurador General Concepto 5162

LJMO/NROA

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