PGN - TRASLADO - Ejecución por personal uniformado de la policía nacional debe preceder in

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicita estarse en lo resuelto en Sentencia C-281 de 2017 y declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo 5° del Art. 155 de la Ley 1801/16 respecto a traslado como medio de policía TRASLADO-Ejecución por personal uniformado de la Policía Nacional debe preceder informe a superior jerárquico

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido/COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL-Finalidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos INFORME DE POLICIA-Debe contener causal en que se funda la decisión de traslado por protección/INFORME DE POLICIA-Garantía de doble instancia ante superior jerárquico respecto a procedimiento de traslado por protección “La Procuraduría advierte que la referida modificación legislativa desconoció el mandato de cosa juzgada constitucional contenido en el artículo 243 Superior. Ello, porque el legislador reprodujo en esencia una norma cuya exequibilidad había sido condicionada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-281 de 2017, omitiendo incluir la totalidad de las precisiones dispuestas en ese fallo para asegurar la vigencia de la Carta Política en la ejecución del traslado por protección En concreto, la modificación introducida por el Congreso de la República a la figura de traslado por protección, mediante la Ley 2197 de 2022, si bien incorporó el deber de realizar un resumen de los hechos en el informe que debe rendir el agente que ejecuta la

operación al exigirse la reseña de las “circunstancias de tiempo, modo y lugar” que dieron lugar a la aplicación de la medida, lo cierto es que: (i) No contempló las obligaciones de identificar la causal en la que se funda la decisión de traslado y de motivar de forma suficiente la procedencia de la figura, con el fin de permitir que el individuo sujeto de la medida “pueda controvertir ante las autoridades de policía, así como ante las autoridades judiciales y disciplinarias, la legalidad de la orden de traslado” (ii) Ni estableció la posibilidad de solicitar la cesación del procedimiento de traslado por protección ante el superior que haya recibido el informe de la operación, con el propósito de garantizar “una doble instancia administrativa en la aplicación de esta medida” La Procuraduría le solicita a la Corte Constitucional ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-281 de 2017 y, en consecuencia, declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 5° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022, bajo el entendido de que: “(i) en el informe escrito exigido se deberá incluir, además de la causal invocada, las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal; y que (ii) la persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior jerárquico que haya recibido el informe”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

1 Bogotá, D.C., 1° de noviembre de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14803

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Diego Andrés Cancino Martínez y otros contra el parágrafo 5° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código

Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7133

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Diego Andrés Cancino Martínez, Iván Velásquez Gómez, Jhon Mejía Anaya, Víctor Velásquez Gil, Laura Castro Henao y María Camila Camargo interponen demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 5° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 20222, el cual se subraya a continuación: “Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e integridad de una persona natural se encuentre en riesgo o peligro y no acepte la mediación policial como mecanismo para la solución del desacuerdo, el personal uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección en los siguientes casos: a) Cuando se encuentre inmerso en riña. b) Se encuentre deambulando en estado de indefensión. c) Padezca alteración del estado de conciencia por aspectos de orden

mental. d) Se encuentre o aparente estar bajo efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas ilícitas o prohibidas y exteriorice comportamientos agresivos o temerarios. e) Realice actividades peligrosas o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad, o la de terceros. f) Se encuentre en peligro de ser agredido (…). Parágrafo 5°. El personal uniformado de la Policía Nacional que ejecute el traslado por protección o realice la entrega a un familiar, deberá informar de manera inmediata al superior jerárquico de la unidad policial a través del medio de comunicación dispuesto para este fin y documentar mediante informe escrito en el que conste los nombres, identificación de la persona trasladada y circunstancias de 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 tiempo, modo y lugar en que se materializó el traslado, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Cuando la persona sea conducida a sitio dispuesto por la entidad territorial, distrital o municipal, el personal uniformado de la Policía Nacional suministrará copia del informe al coordinador del Centro de Traslado por Protección, para el respectivo control (…)”.

Los accionantes argumentan que la disposición acusada es inconstitucional por desconocer el artículo 243 Superior3, pues a pesar de que reprodujo en esencia el contenido original del parágrafo 3° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, omitió introducir las precisiones realizadas a dicha norma por la Corte Constitucional en la Sentencia C-281 de 20174 para asegurar las garantías del derecho al debido proceso en la aplicación de la figura de traslado por protección.

II. Consideraciones del Ministerio Público El artículo 243 Superior establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la

Constitución”. Sobre el particular, se ha explicado que la cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto”5. Igualmente, se ha señalado que la cosa juzgada, entre otras tipologías, puede ser: (i) formal cuando al analizar una demanda existe una determinación previa del juez constitucional sobre la misma disposición enjuiciada, o (ii) material cuando

dicha decisión precedente si bien recayó sobre un precepto distinto al examinado, el enunciado demandado tiene un contenido similar al estudiado en la oportunidad previa6. En torno a la cosa juzgada constitucional material, en la jurisprudencia se ha explicado que su verificación implica “la evaluación del contenido normativo, más allá de los aspectos formales que diferencien las disposiciones revisadas, luego también se configura cuando se haya variado el contenido del artículo siempre que no se afecte el sentido esencial del mismo”7. 3 Cfr. Principio de cosa juzgada constitucional. 4 M.P. Aquiles Arrieta Gómez. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 6 En relación con la cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional ha considerado que la misma puede ser absoluta o relativa (explícita o implícita), formal o material y aparente o real. Sobre este tema, puede consultarse la Sentencia C-009 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) de la Corte Constitucional. 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-140 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 Ahora, en relación con los efectos de la cosa juzgada, se ha advertido que dependen de la naturaleza de la orden proferida por la Corte Constitucional en el fallo precedente (exequibilidad simple, exequibilidad condicionada o inexequibilidad). Sobre el particular, en esta oportunidad, se destaca que:

“En el caso de las sentencias de constitucionalidad condicionada la cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles, que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma) no puede ser objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente, en los supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva, la cosa juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar. Por consiguiente, cuando se trata de una sentencia interpretativa (de constitucionalidad condicionada), aditiva o sustitutiva y la cosa juzgada es formal, la Corte deberá estarse a lo resuelto. Si se trata de una cosa juzgada material, la Corte deberá estarse a lo resuelto e introducir la misma interpretación, adición o sustitución respecto del nuevo texto”8. En este orden de ideas, a efectos de analizar la prosperidad de la demanda de la referencia, el Ministerio Público resalta que: (a) Inicialmente, el parágrafo 3° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2012 señalaba que: “la autoridad de Policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar (…) al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe escrito donde consten los nombres e identificación de la persona trasladada por cualquier medio; de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, [y] el sitio al que se traslada (…)”; (b) Luego, a fin de asegurar las garantías del debido proceso en el traslado

por protección9, en la Sentencia C-281 de 201710, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la referida disposición, precisando que: “(i) en el informe escrito exigido por el parágrafo 3º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 se deberá incluir, además de la causal invocada, los hechos que dieron lugar al traslado y las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal; y (ii) la persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior jerárquico que haya recibido el informe”11; y 8 Corte Constitucional, Sentencia C-096 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 9 Cfr. Artículo 29 de la Constitución. 10 M.P. Aquiles Arrieta Gómez. 11 Sobre las consideraciones que tuvo la Corte Constitucional para condicionar la figura de traslado por protección, se destaca que se estimó que su “regulación no ofrece suficientes garantías previas ni posteriores del debido proceso. Solamente exige que en el informe escrito conste “el motivo” del traslado. Esta expresión es ambigua. El motivo puede ser una motivación completa y detallada de las razones concretas por las cuales la persona ha sido trasladada, pero también puede designar la simple transcripción de la causal bajo la cual se realiza el traslado. Aparte del requisito del informe escrito, donde no es clara la exigencia de motivación, no existe ninguna posibilidad de contradecir, cuestionar la imposición de la medida de traslado, o solicitar su

cesación. Es claro que una medida que implica la aplicación de la fuerza en contra de la voluntad de la persona no puede venir acompañada de amplios debates procesales previos a su ejecución. Sin embargo, ante la ausencia de garantías previas a la realización del traslado, la norma debería prever un fortalecimiento correlativo de las garantías posteriores”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 (c) Posteriormente, el parágrafo 5° del artículo 40 de la Ley 2197 de 2022 sustituyó el parágrafo 3° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2012, disponiendo que: “el personal uniformado de la Policía Nacional que ejecute el traslado por protección (…) deberá Informar de manera inmediata al superior jerárquico de la unidad policial a través del medio de comunicación dispuesto para este fin y documentar mediante informe escrito en el que conste los nombres, identificación de la persona trasladada y circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se materializó el traslado (…)”. Pues bien, en línea con la argumentación de los demandantes, la Procuraduría advierte que la referida modificación legislativa desconoció el mandato de cosa juzgada constitucional contenido en el artículo 243 Superior. Ello, porque el legislador reprodujo en esencia una norma cuya exequibilidad había sido condicionada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-281 de 201712, omitiendo incluir la totalidad de las precisiones dispuestas en ese fallo para

asegurar la vigencia de la Carta Política en la ejecución del traslado por protección13. En concreto, la modificación introducida por el Congreso de la República a la figura de traslado por protección, mediante la Ley 2197 de 2022, si bien incorporó el deber de realizar un resumen de los hechos en el informe que debe rendir el agente que ejecuta la operación al exigirse la reseña de las “circunstancias de tiempo, modo y lugar” que dieron lugar a la aplicación de la medida14, lo cierto es que: (i) No contempló las obligaciones de identificar la causal en la que se funda la decisión de traslado y de motivar de forma suficiente la procedencia de la figura, con el fin de permitir que el individuo sujeto de la medida “pueda controvertir ante las autoridades de policía, así como ante las autoridades judiciales y disciplinarias, la legalidad de la orden de traslado”15. (ii) Ni estableció la posibilidad de solicitar la cesación del procedimiento de traslado por protección ante el superior que haya recibido el informe de la 12 Específicamente, se advierte que hay identidad entre la finalidad de las normas y similitud en sus contenidos, dado que ambos parágrafos abordan la actuación de los uniformados de policía en el marco del procedimiento del traslado de protección, que en lo que compete al presente proceso, se centra en la elaboración de los informes por parte de los policías y lo relacionado con las garantías posteriores para asegurar el debido proceso. 13 En este sentido, la Procuraduría comparte la posición del Ministerio de Justicia y del Derecho, el cual

sostiene que: “a pesar de que las redacciones normativas del parágrafo 3° del texto original del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 y la del actualmente vigente parágrafo 5° del mismo son textualmente diferentes, su finalidad es la misma. Esto es, regular las garantías de debido proceso del traslado por protección”. 14 Igualmente, el Ministerio Público evidencia que, en línea con las consideraciones de la Sentencia C-281 de 2017, el legislador: (i) prohibió el uso del medio de policía en cuestión, en los municipios que no cuenten con los lugares adecuados de atención y protección de personas trasladadas, (parágrafo 6° del artículo 155), y (ii) estableció como una de las garantías posteriores para asegurar el debido proceso, el control que ejerce el coordinador del Centro de Traslado por Protección (Parágrafo 5° del artículo 155). 15 En la Sentencia T-688 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Constitucional explicó que la motivación del acto de la administración “constituye una garantía para los destinatarios del mismo en la medida en que pueden conocer las razones en las que se fundan las autoridades públicas al adoptar decisiones que afecten sus intereses”. Igualmente, ver los fallos C-734 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-991 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 operación, con el propósito de garantizar “una doble instancia administrativa

en la aplicación de esta medida”16. Por lo anterior, con la finalidad de superar el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que ampara la Sentencia C-281 de 2017 y, a su turno, evitar la violación de las garantías del debido proceso, cuya salvaguarda fue el fundamento para que la Corte Constitucional en el referido fallo ordenara el condicionamiento de la figura de traslado por protección, la Procuraduría solicitará que, en relación con el parágrafo 5° del artículo 40 de la Ley 2197 de 2022, se disponga estarse a lo resulto en dicha providencia17.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría le solicita a la Corte Constitucional ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-281 de 2017 y, en consecuencia, declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 5° del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022, bajo el entendido de que: “(i) en el informe escrito exigido se deberá incluir, además de la causal invocada, las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal; y que (ii) la persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior jerárquico que haya recibido el informe”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

16 Corte Constitucional, Sentencia C-281 de 2017 (M.P. Aquiles Arrieta Gómez). 17 A ese respecto, pueden verse las intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho, así como de las Universidades de Cartagena y El Bosque. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6