PGN - TRATADOS INTERNACIONALES - Alcances del memorando de entendimiento relativo al acuer

Procurador General TRÁMITE LEGISLATIVO-Para aprobar los tratados internacionales se debe verificar que se cumplieron las exigencias constitucionales Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta para las leyes ordinarias, con la precisión que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. Al estudiar casos semejantes en el Auto 053 de 2010 y en la Sentencia C-576 de 2006, la Corte precisa la consecuencia de no seguir el procedimiento previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003 para el anuncio del proyecto en el primer debate en la Cámara de Representantes, en los siguientes términos: una falencia en la realización de los anuncios para debates en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad. En vista de las anteriores circunstancias, el Ministerio Público solicitará a la Corte que devuelva la Ley 1513 de 2012 al Congreso de la República, para que se subsane el vicio cometido en su proceso de formación y se adelante el procedimiento adecuado para su debate y aprobación. TRATADOS INTERNACIONALES-Alcances del Memorando de entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los

Estados del AELC Es menester advertir que la Corte, por medio de la Sentencia C-941 del 24 de noviembre de 2010, declaró exequible la Ley número 1372 del 7 de enero de 2010, salvo “el Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC”. Luego de analizar el contenido del instrumento sub examine, el Ministerio Público encuentra que éste se inscribe en un proceso de integración económica, social y política de la República de Colombia con las demás naciones, sobre bases de equidad, igualdad, reciprocidad y reconocimiento de la soberanía, conforme a lo previsto en el Preámbulo y en los artículos 9°, 226 y 227 de la Carta. Las precisiones que se hacen en materia cambiaria, son acordes con lo previsto en los artículos 2°, 366, 372 y 373 Superiores. Al ofrecer reglas claras y predecibles a los agentes económicos, el memorando contribuye al fomento del empleo y al desarrollo sostenible, con su consiguiente efecto en la prosperidad general y en la calidad de vida de la población. Bogotá, mayo 22 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Revisión constitucional de la Ley 1513 del 6 de febrero de 2012, por medio de la cual se aprueba “El Memorando de

Procurador General Concepto 5361 entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC”, suscrito en la ciudad de Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días

del mes de noviembre de 2008.

Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA.

Expediente LAT-381. Concepto 5361 Rindo concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, concordantes con el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.

1. Preliminares.

Para cumplir con lo previsto en el artículo 241.10 Superior, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte, el 8 de febrero de 2012, la Ley 1513 del 6 de febrero de 2012, Por medio de la cual se aprueba “El Memorando de entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados AELC”, suscrito en la ciudad de Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008. La Corte, por medio de Auto del 27 de febrero de 2012, asume el conocimiento del presente asunto y ordena la práctica de algunas pruebas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento internacional y de su ley aprobatoria.

2. Análisis formal.

Por Aprobación Ejecutiva del 31 de marzo de 2009, el Presidente de la República de Colombia dispuso someter el “Memorando de entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los 2 Procurador General Concepto 5361 Estados de la AELC”, suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008, a la consideración del Congreso de la

República, para su discusión y aprobación, conforme a lo establecido en el artículo 150.16 de la Carta. Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta para las leyes ordinarias, con la precisión de que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. Vistos los documentos que obran en el expediente, se puede establecer que el proyecto de ley, radicado con los números 234 de 2011 en el Senado y 276 de 2011 en la Cámara, tuvo el siguiente trámite: El proyecto fue presentado por el Gobierno al Senado el 31 de marzo de 2011, a través del Ministro de Relaciones Exteriores y del Ministro de Comercio, Industria y Turismo. El texto original del proyecto, junto con su respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 148 del 1° de abril de 2011. Con estas actuaciones se cumple con el requisito de presentación del proyecto (art. 154) y con el requisito de publicación del proyecto antes de darle trámite en la comisión respectiva (art. 157.1). La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue presentada por el Senador Juan Francisco Lozano Ramírez. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso 242 del 9 de mayo de 2011. El proyecto de ley fue anunciado en la sesión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de Senado, del 11 de mayo de 2011, como

consta en el Acta 32 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 3 Procurador General Concepto 5361 755 del 6 de octubre de 2011. En ella se lee: “El Secretario, doctor Diego González González, informa a la Presidencia que el siguiente punto del orden del día es: anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2011 senado (…)”. Y, al final se observa “(…) se levanta la sesión y se convoca para el día martes a las 10:00 a.m (…).” En efecto el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión del día martes 17 de mayo de 2011, según consta en el Acta 33 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 755 del 6 de octubre de 2011. Según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, el proyecto fue aprobado de acuerdo al Acto Legislativo 1 de 2009, que exige votación nominal y pública, con 9 votos a favor y ninguno en contra, de igual forma se sometió a consideración el articulado y el título del proyecto, conforme al artículo 1° de la Ley 1431 de 2011. La ponencia positiva para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por el Senador Juan Lozano Ramírez. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso 358 del 2 de junio de 2011. El proyecto fue anunciado para segundo debate en el Senado de la República el 8 de junio de 2011, como consta en el Acta 60 de esta fecha,

publicada en la Gaceta del Congreso 485 del 6 de julio de 2011, en la que se lee: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán para la próxima sesión (…) Proyecto de Ley número 234 de 2010 (…)”. Y al final se observa: “Siendo las 6:00 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 14 de junio de 2011, a las 11:00 a.m.” 4 Procurador General Concepto 5361 Efectivamente, el proyecto fue debatido y aprobado en la sesión plenaria que se llevó a cabo el 14 de junio de 2011, como consta en el Acta 61 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 486 del 6 de julio de 2011. El Secretario General del Senado, en certificación del 5 de marzo de 2012, informa que asistieron 96 Senadores. El texto definitivo del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 456 del 24 de junio de 2011. La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por el Representante Telésforo Pedraza Ortega. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso 668 del 8 de septiembre de 2011. El proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 28 de septiembre de 2011, como se observa en el Acta 8 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 869 del 21 de noviembre de 2011, en la que se

lee: “(…) De acuerdo a lo ordenado por el Señor Presidente, anunciamos los siguientes proyectos de ley (…) Proyecto de ley número 276 de 2011 Cámara, 234 de 2011 Senado (…)”. Seguidamente: “Estos proyectos de ley son anunciados para dar cumplimiento al Acto Legislativo número 01 de 2003”. Poco después el Presidente de la Comisión Segunda (e) menciona: “Como no hay ni proposiciones ni ponencias, anuncio que la próxima semana no habrá sesión de la Comisión porque no sabemos la Plenaria qué decisión va a tomar frente a las citaciones de la Cámara de Representantes, apenas sepamos la posición de la Plenaria haremos la citación respectiva a nuestra comisión porque al parecer solo vamos a sesionar los martes en la Plenaria (…)”. El Proyecto de ley fue debatido y aprobado por votación pública y nominal en la sesión del 11 de octubre de 2011, como consta en el Acta 9 de esa 5 Procurador General Concepto 5361 fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1011 del 23 de diciembre de 2011. Al examinar el anuncio para primer debate y la aprobación del proyecto, de las que se acaba de dar noticia, el Ministerio Público advierte que no se siguió el procedimiento establecido en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto el anuncio, según aparece en el Acta 8 del 28 de septiembre de 2011, omite indicar una fecha determinada o al menos determinable para el debate en el cual se estudiará la aprobación del proyecto, llevándose a cabo el 11 de octubre de 2011, sin que haya habido

anuncio previo. Con la antedicha irregularidad en el proceso de formación del proyecto, el Representante Telésforo Pedraza Ortega presenta ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes. La ponencia aparece publicada en la Gaceta del Congreso 862 del 18 de noviembre de 2011. El proyecto fue anunciado en sesión del 29 de noviembre de 2011, según consta en el Acta de Plenaria 103 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 29 del 14 de febrero de 2012, en la que se lee: “(…) Se anuncian los siguientes proyectos, para la sesión Plenaria del día 30 de noviembre del 2011 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos (…) Proyecto de ley número 276 de 2011 Cámara, 234 de 2011 Senado (…)”. Y al final se lee: (…) Señor Presidente, antes de que levante la sesión, los proyectos quedan anunciados para el día (…) lunes 5 de diciembre o para la próxima sesión en la que se debatan proyectos de ley o de acto legislativo”. En certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el 5 de marzo de 2012, se indica que el proyecto fue discutido y aprobado en sesión del 5 de diciembre de 2011, con la 6 Procurador General Concepto 5361 asistencia de 161 Representantes, como consta en el Acta 104 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 15 del 3 de febrero de 2012. El 6 de febrero de 2012, el Presidente de la República sanciona la Ley 1513 de 2012, por medio de la cual se aprueba el instrumento

internacional que es objeto de estudio. El texto de la Ley 1513 de 2012 fue remitido a la Corte, por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 8 de febrero de 2012, dentro del término de los 6 días establecido por el artículo 241.10 Superior. Al verificarse la existencia de un vicio en el proceso de formación de la Ley 1513 de 2012, consistente en no haberse seguido el procedimiento previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003 para el anuncio del proyecto en el primer debate en la Cámara de Representantes, es menester establecer el alcance y las consecuencias constitucionales del mismo, como se hace enseguida. La exigencia del anuncio previo de los proyectos de ley, según lo precisa la Corte en el Auto 038 de 2004 y en las Sentencias C-533 de 2004, C-333 de 2005 y C-1040 de 2005, tiene la finalidad de “permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley, de actos legislativos o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”. Se trata de una exigencia constitucional que busca respectar y hacer efectivos el principio democrático, el principio de respeto por las minorías, el principio de publicidad y el principio de transparencia, en el proceso legislativo. Al estudiar casos semejantes en el Auto 053 de 2010 y en la Sentencia C576 de 2006, la Corte precisa la consecuencia de no seguir el

7 Procurador General Concepto 5361 procedimiento previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003 para el anuncio del proyecto en el primer debate en la Cámara de Representantes, en los siguientes términos: “(…) una falencia en la realización de los anuncios para debates en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”. En vista de las anteriores circunstancias, el Ministerio Público solicitará a la Corte que devuelva la Ley 1513 de 2012 al Congreso de la República, para que se subsane el vicio cometido en su proceso de formación y se adelante el procedimiento adecuado para su debate y aprobación.

3. Análisis material.

Es menester advertir que la Corte, por medio de la Sentencia C-941 del 24 de noviembre de 2010, declaró exequible la Ley número 1372 del 7 de enero de 2010, salvo “el Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC”, ya que encontró en el proceso de formación de éste un vicio insubsanable. El vicio consistió en no haberse publicado este documento dentro del trámite legislativo, como lo advirtió el Ministerio Público en el Concepto 4999, rendido dentro del trámite del Expediente LAT-360. El memorando sub examine tiene el propósito de aclarar y precisar algunas

disposiciones del referido acuerdo, para evitar dificultades hermenéuticas en su aplicación. A modo de ejemplo, se puede resaltar lo correspondiente a la garantía de aplicar medidas no discriminatorias en materia monetaria y cambiaria, así como a la estabilidad jurídica a los inversionistas. 8 Procurador General Concepto 5361 El memorando en comento contiene cinco normas interpretativas, relativas a la definición de persona jurídica cubierta por el artículo 4.2. subpárrafo (p)(i) del acuerdo; a los artículos 4.3 y 4.5 de éste, que se refieren a la protección de la soberanía de los Estados para imponer tributos a servicios transfronterizos, en la medida en que sea compatible con los principios de nación mas favorecida; a homologar la interpretación del AELC, párrafo 4 del artículo 4.7, con los párrafos 4 y 5 del artículo VI del AGCS, frente al tema de reglamentaciones nacionales sobre servicios profesionales y los criterios objetivos, transparentes, razonables y no restrictivos que deben orientar el reconocimiento o aceptación de títulos de aptitud, el establecimiento de normas técnicas, y la expedición de licencias de ejercicio; a la expresión nuevo servicio financiero, mencionada en el párrafo 3 del artículo 1 del anexo XVI; y al artículo 6 del anexo XVI sobre servicios financieros. Luego de analizar el contenido del instrumento sub examine, el Ministerio Público encuentra que éste se inscribe en un proceso de integración económica, social y política de la República de Colombia con las demás naciones, sobre bases de equidad, igualdad, reciprocidad y reconocimiento

de la soberanía, conforme a lo previsto en el Preámbulo y en los artículos 9°, 226 y 227 de la Carta. Las precisiones que se hacen en materia cambiaria, son acordes con lo previsto en los artículos 2°, 366, 372 y 373 Superiores. Al ofrecer reglas claras y predecibles a los agentes económicos, el memorando contribuye al fomento del empleo y al desarrollo sostenible, con su consiguiente efecto en la prosperidad general y en la calidad de vida de la población.

4. Conclusión.

9 Procurador General Concepto 5361 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que ordene DEVOLVER al Congreso de la República la Ley 1513 del 6 de febrero de 2012, por medio de la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC, suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, a los 25 días del mes de noviembre de 2008”, con el fin de que se subsane el vicio en que se incurrió en el proceso de formación de la misma. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procuradora General de la Nación (E) LJMO/Yortiz 10