PGN - TRATADOS INTERNACIONALES - Contribución con el mejoramiento en la administració

Procurador General TRATADOS INTERNACIONALES-Tramite para las leyes aprobatorias Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta para las leyes ordinarias, con la precisión de que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. Vistos los documentos que obran en el expediente se puede establecer que el proyecto de ley radicado con los números 176 de 2011 en el Senado y 242 de 2012 en la Cámara tuvo el siguiente trámite: El proyecto de ley fue radicado por el Gobierno Nacional en el Senado de la República el 23 de noviembre de 2011, por medio de los Ministros de Justicia y del Derecho y de Relaciones Exteriores. El texto original del proyecto, junto con su respectiva exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 894 del 25 de noviembre de 2011. Con estas actuaciones se cumple con los requisitos constitucionales de presentación e inicio del trámite del proyecto (art. 154) y de su publicación antes de darle trámite en la comisión respectiva (art. 157.1). TRATADOS INTERNACIONALES-Lucha contra la violencia nacional y transnacional Colombia es Estado Parte de diferentes Acuerdos internacionales que buscan luchar contra la delincuencia nacional y transnacional, así como en acuerdos que buscan establecer formas de cooperación entre Estados. Así, cabe mencionar como ejemplos: el Acuerdo sobre asistencia legal y cooperación judicial mutua entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Panamá, realizado en la ciudad

de Panamá el 19 de noviembre de 1993 y aprobado por la Ley 450 de 1998; el Acuerdo de cooperación judicial y asistencia judicial en materia penal entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Venezuela, suscrito en Caracas el 20 de febrero de 1998 y aprobado por la Ley 567 de 2000; el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre asistencia mutua en materia penal, efectuado en Santo Domingo, República Dominicana el 27 de junio de 1998 y aprobado por la Ley 879 de 2004. De otra parte, la Corte, al ejercer el control de constitucionalidad de las referidas leyes e instrumentos, los ha considerado exequibles al considerar que con ellos no se infringe la normatividad interna ni las garantías constitucionales y, por el contrario, se salvaguardan la integridad del material probatorio de los procesos. TRATADOS INTERNACIONALES-Contribución con el mejoramiento en la administración de justicia De igual forma, conviene precisar que el Estado colombiano ha buscado apoyo internacional sobre estos asuntos en aras de contribuir al mejoramiento de la administración de justicia, especialmente en materia penal, pues como se enunció al buscar y aceptar la ayuda de otros países a través de la celebración de Convenios Internacionales como el que hoy se revisa, se facilita el adelantamiento de acciones judiciales, la localización, el recaudo, la práctica, el intercambio y remisión de pruebas, Procurador General Concepto No.5568 entre otras, lo que a su turno contribuye ostensiblemente en la persecución de los autores y demás responsables de la comisión de hechos punibles.El Tratado objeto de estudio

contiene una serie de disposiciones tendientes a fortalecer la asistencia legal y la cooperación judicial en materia penal entre los Gobiernos de la República de Colombia y la Federación de Rusia, como miembros de la comunidad internacional conscientes de su responsabilidad ante la lucha contra el crimen organizado. Bogotá, D.C., 9 de mayo de 2013 2 Procurador General Concepto No.5568 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Revisión constitucional de la Ley 1596 del 21 de diciembre de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Tratado entre la República de Colombia y la Federación de Rusia sobre asistencia legal recíproca en materia penal’ suscrito en Moscú, Rusia, el 6 de abril de 2010”.

Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Expediente LAT-406. Concepto No. 5568 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2., y 278, numeral 5., de la Constitución Política, y con el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, el Jefe del Ministerio Público procede a rendir concepto en el asunto de la referencia.

1. Preliminares Para cumplir con lo previsto en el artículo 241, numeral 10°, de la Constitución, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional, el 26 de diciembre de 2012, copia auténtica de la Ley 1596 del 21 de diciembre de 2012, que contiene aprobado el instrumento público internacional de la referencia, ante lo

cual el Magistrado Ponente, mediante auto de 8 de febrero de 2013, avocó el conocimiento del presente proceso y ordenó la práctica de pruebas encaminadas a establecer los antecedentes del instrumento internacional y de su Ley aprobatoria. 3 Procurador General Concepto No.5568

2. Análisis formal Por Aprobación Ejecutiva del 19 de julio de 2011, el Presidente de la República de Colombia dispuso someter el “Tratado entre la República de Colombia y la Federación de Rusia sobre asistencia legal recíproca en materia penal” suscrito en Moscú, Rusia, el 6 de abril de 2010, a la consideración del Congreso de la República, para su discusión y aprobación, conforme a lo dispuesto en el artículo 150.16 de la Carta

Política. Al no haber un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta para las leyes ordinarias, con la precisión de que, según el artículo 154 Superior, el proceso legislativo debe empezar en el Senado. Vistos los documentos que obran en el expediente se puede establecer que el proyecto de ley radicado con los números 176 de 2011 en el Senado y 242 de 2012 en la Cámara tuvo el siguiente trámite: El proyecto de ley fue radicado por el Gobierno Nacional en el Senado de la República el 23 de noviembre de 2011, por medio de los Ministros de Justicia y del Derecho y de Relaciones Exteriores. El texto original del

proyecto, junto con su respectiva exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 894 del 25 de noviembre de 2011. Con estas actuaciones se cumple con los requisitos constitucionales de presentación e inicio del trámite del proyecto (art. 154) y de su publicación antes de darle trámite en la comisión respectiva (art. 157.1). 4 Procurador General Concepto No.5568 La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue presentada por el Senador Edgar Espíndola Niño, conforme se desprende de la Gaceta del Congreso No. 118 de 2012. El Proyecto de Ley fue anunciado en la sesión el 10 de abril de 2012, tal y como consta en el Acta número 19 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 233 del 15 de mayo de 2012, en la que se lee: “por instrucciones del señor Presidente de la Comisión Segunda, me permito anunciar los proyectos de ley para discutir y votar en la próxima sesión de Comisión: […] 3. Proyecto de ley número 176 de 2011 Senado”. Y al final se observa: “[e]l señor Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga, informa que se cita para la próxima sesión a las 10:00 en este mismo recinto. Gracias”. El proyecto de ley fue aprobado el 17 de abril de 2012, según consta en el Acta No. 20 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 233 de 2012. Según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, la proposición final, la omisión de la lectura del articulado, el

articulado propuesto, el título del proyecto y el querer que éste tenga segundo debate y se convierta en Ley de la República, fueron aprobados conforme al artículo 129 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011. En relación con el quórum, el citado funcionario manifestó que quedó integrado por los 13 Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, algunos de los cuales contestaron la lista al iniciar la sesión y otros se hicieron presentes durante el transcurso de la misma. En relación con este punto, la Procuraduría observa: en principio podría decirse que el anuncio fue impreciso o indeterminado, al señalar: 5 Procurador General Concepto No.5568 “se cita para la próxima sesión a las 10:00 en este mismo recinto”. Sin embargo; es determinable, pues indudablemente se refirió a la sesión que se llevó a cabo el día 17 de abril de 2012, es decir, el día de la sesión inmediatamente siguiente a la sesión en la que se realizó el anuncio. Lo anterior se adecua a la posición que estableció la Corte Constitucional, en Autos 089 de 2005 y 311 de 2006. Dijo entonces la Corte: “esta disposición [artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003] requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”. Y con el propósito de definir lo que se entiende por

‘determinable’ en el anuncio de la fecha para votación de un proyecto, dijo la Corte que: “expresiones como ‘para la siguiente sesión’ o ‘en la próxima sesión’, contextualizan el anuncio de la presidencia de la respectiva comisión o plenaria en el escenario del cumplimiento del artículo 160 constitucional. […] Independientemente de la expresión que para tales propósitos se utilice, el énfasis que la Corte ha querido hacer es que el anuncio correspondiente debe poder determinar la sesión en la cual el proyecto de ley en trámite debe ser votado”. Aunado a lo anterior, cabe destacar que entre el 10 de abril de 2012 y el 17 de abril del mismo año no se realizó ninguna otra sesión de la comisión, tal como se comprueba de la lectura de las Actas 19 (10 de abril/12) y 20 (17 de abril/12), que tienen numeración seguida, e indican que “se cita para la próxima sesión”. Lo que conduce, al tenor de la Jurisprudencia citada, que la fecha fue determinable. Continuando con el trámite del proyecto, se tiene que la ponencia positiva para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por el 6 Procurador General Concepto No.5568 Senador Edgar Espíndola Niño y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 228 del 14 de mayo de 2012. Posteriormente, el Proyecto fue anunciado el 22 de mayo de 2012, según consta en el Acta de la Sesión Plenaria del Senado de la República No. 48 publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del 10 de julio de 2012, en la que se lee: “[P]or instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto

Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión […] Proyecto de ley número 176 de 2011 Senado”. En la parte final del acta se indica que “[s]iendo las 11:40 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 23 de mayo de 2012, a las 3:00 p. m”. En efecto, el proyecto fue debatido y aprobado en la sesión plenaria que se llevó a cabo el día 23 de mayo de 2012 con un quórum deliberatorio y decisorio de 93 de 100 Senadores, como consta en el Acta de Plenaria No. 49 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 415 de 10 de julio de 2012, mediante votación ordinaria conforme al artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, según se desprende de lo consignado en esta gaceta y en la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República el 25 de febrero de 2013. El texto definitivo del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 292 del 31 de mayo de 2012. La ponencia positiva para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por el Representante Hernán Penagos Giraldo y aparece publicada en la Gaceta del Congreso 566 de 2012. 7 Procurador General Concepto No.5568 El proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 9 de octubre de 2012, como se observa en el Acta 15 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 18 del 6 de febrero de 2013 en la que se lee:

“[a]nuncio de Proyectos de ley para dar cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo número 01 de 2003, para ser discutidos y votados en la próxima sesión donde se discutan y aprueben proyectos de ley. […] Proyecto de ley número 242 de 2012 Cámara, 176 de 2011 Senado”. En la parte final del Acta aparece que el Presidente de la Comisión dijo: “[c]itamos para el próximo miércoles 17 de octubre, 10 de la mañana”. Finalmente, el Proyecto de ley fue debatido y aprobado por unanimidad en votación ordinaria de acuerdo a la Ley 1431 de 2011, con la presencia de 15 representantes a la Cámara, en la sesión del 17 de octubre de 2012, como se anota en la certificación expedida por la Secretaría General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y se hace constar en el Acta No. 16 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 18 del 6 de febrero de 2013. Visto el procedimiento legislativo descrito esta Jefatura concluye que se cumplió con la exigencia constitucional del inciso primero del artículo 1601 y que se le dio cabal cumplimiento al artículo 162 Superior, en donde expresamente se señala que “ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. Igualmente, se advierte que el Proyecto de Ley no fue modificado, por lo que no hubo lugar a conciliación, y de tal manera no existe publicación de Informe de conciliación requerida por el artículo 9° del Acto legislativo 01 de 2003. 1 ARTICULO 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no

inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. 8 Procurador General Concepto No.5568 Por lo tanto, luego de estudiar el proceso de formación de la Ley 1596 de 2012, “El Tratado entre la República de Colombia y Federación de Rusia sobre asistencia legal recíproca en materia penal”, suscrito en Moscú, Rusia, el día 6 de abril de 2010, el Jefe del Ministerio Público no advierte la existencia de vicio alguno. Por último, se tiene que el 21 de diciembre de 2012 el Presidente de la República sancionó la Ley 1596 de 2012, por medio de la cual se aprueba el Tratado objeto de estudio y, como consecuencia de ello, el texto de la Ley 1596 de 2012 fue remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte el día 11 de enero de 2013. Si se tiene en cuenta que la vacancia judicial inició el 20 de diciembre de 2012 y culminó el 10 de enero de 2013, tiempo durante el cual se interrumpen los términos, es claro también que se cumplió con lo establecido en el artículo 241.10 Superior.

3. Análisis material A continuación se revisará el contenido material del Tratado sub examine para verificar si se ajusta al orden constitucional que la ha de acoger.

Colombia es Estado Parte de diferentes Acuerdos internacionales que buscan luchar contra la delincuencia nacional y transnacional, así como en acuerdos que buscan establecer formas de cooperación entre Estados. Así,

cabe mencionar como ejemplos: el Acuerdo sobre asistencia legal y cooperación judicial mutua entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Panamá, realizado en la ciudad de Panamá el 19 de noviembre de 1993 y aprobado por la Ley 450 de 1998; el Acuerdo de cooperación judicial y asistencia judicial en materia penal entre 9 Procurador General Concepto No.5568 el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Venezuela, suscrito en Caracas el 20 de febrero de 1998 y aprobado por la Ley 567 de 2000; el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre asistencia mutua en materia penal, efectuado en Santo Domingo, República Dominicana el 27 de junio de 1998 y aprobado por la Ley 879 de 2004. De otra parte, la Corte, al ejercer el control de constitucionalidad de las referidas leyes e instrumentos, los ha considerado exequibles al considerar que con ellos no se infringe la normatividad interna ni las garantías constitucionales y, por el contrario, se salvaguardan la integridad del material probatorio de los procesos. De igual forma, conviene precisar que el Estado colombiano ha buscado apoyo internacional sobre estos asuntos en aras de contribuir al mejoramiento de la administración de justicia, especialmente en materia penal, pues como se enunció al buscar y aceptar la ayuda de otros países a través de la celebración de Convenios Internacionales como el que hoy se revisa, se facilita el adelantamiento de acciones judiciales, la localización, el recaudo, la práctica, el intercambio y remisión de pruebas, entre otras,

lo que a su turno contribuye ostensiblemente en la persecución de los autores y demás responsables de la comisión de hechos punibles. El Tratado objeto de estudio contiene una serie de disposiciones tendientes a fortalecer la asistencia legal y la cooperación judicial en materia penal entre los Gobiernos de la República de Colombia y la Federación de Rusia, como miembros de la comunidad internacional conscientes de su responsabilidad ante la lucha contra el crimen organizado. Así, el Tratado consta de un preámbulo y veintidós (22) artículos, cuyo contenido es el siguiente: 10 Procurador General Concepto No.5568 En el preámbulo se describen los considerandos. Por su parte, los artículos 1° al 3° prevén las obligaciones de asistencia legal recíproca en materia penal; el alcance de la misma y qué deberá comprender este tipo de asistencia, que en ningún caso puede estar en contravía con la legislación de la Parte Requerida; y, por último, la importancia de las autoridades centrales. Los artículos 4° al 6° estipulan la forma y contenido de las solicitudes de asistencia legal; la traducción de toda solicitud de asistencia legal al idioma de la Parte Requerida; y los casos en los cuales el Tratado no se aplicará o se aplazará. Los artículos 7° al 10° se ocupan de la validez de los documentos remitidos en el marco del presente Instrumento por las autoridades competentes o Centrales; la confidencialidad y limitaciones de la información y de las pruebas; la ejecución de las solicitudes de asistencia legal y la entrega de los documentos. Los artículos 11 al 16 regulan el procedimiento para la obtención de

pruebas; las medidas que debe adoptar la Parte Requerida para localizar e identificar personas y objetos solicitados por la Parte requirente; las solicitudes de comparecencia de testigos, víctimas y peritos en el territorio de la Parte requirente; las garantías a que tiene derecho la persona citada a comparecer ante las autoridades competentes del Estado requirente; el plazo, forma y condiciones del traslado provisional de una persona detenida a la Parte requirente para prestar testimonio como testigo o víctima, o para otras actuaciones procesales indicadas en la solicitud, así como los eventos en que se denegará este traslado; por último la 11 Procurador General Concepto No.5568 protección por parte del Estado requirente a las personas citadas o trasladadas a su territorio. Los artículos 17 al 19 indican los casos especiales de asistencia legal; las personas respecto de las cuales los Estados Parte pueden dirigir solicitudes para ejercer acción penal, el contenido de dichas solicitudes y sus anexos; finalmente, las medidas sobre los bienes obtenidos como resultado de la cooperación entre las Partes. Los artículos 20 al 22 contienen las disposiciones relacionadas con los gastos que asumirán cada uno de los Estados Parte para la ejecución de solicitudes de asistencia legal; las consultas y solución de controversias; el procedimiento de modificación, la entrada en vigor y la terminación del Tratado. En atención a lo anterior, en criterio de este Despacho, el precitado texto en su totalidad guarda congruencia con el ordenamiento interno al incorporar mecanismos complementarios de asistencia legal en materia penal entre los Estados Parte, respetando los preceptos jurídicos y

constitucionales de cada uno. En efecto, la norma Superior según la cual las relaciones exteriores del Estado colombiano se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos2 tiene en El Tratado entre la República de Colombia y Federación de Rusia sobre asistencia legal recíproca en materia penal un cabal desarrollo, toda vez que en varias de sus cláusulas y de manera reiterativa, se dispone que las medidas de carácter judicial que se adopten por una de las Partes, en atención a los 2 Artículo 9° de la Constitución Política de Colombia 12 Procurador General Concepto No.5568 requerimientos hechos por la otra, habrán de subordinarse siempre a las previsiones que el ordenamiento interno haya establecido en relación con tales medidas. Así, se observa que en los artículos 2°, 6° y 9° se insiste en el respeto por el ordenamiento interno de cada Estado Parte, hasta el punto de permitírsele a las Partes la denegación de la asistencia legal solicitada cuando la Parte Requerida considere que con esta asistencia se pueda menoscabar su soberanía, seguridad, orden público u otros intereses esenciales de la misma (numeral 1° y 2° del artículo 6°). En cuanto al carácter confidencial y la limitación en el empleo de la información respecto a la solicitud de asistencia, que se derive de las actividades de cooperación legal, esta Jefatura entiende que el mismo deberá concebirse de conformidad con los artículos 28 y 29 de la Constitución Nacional, el artículo 3° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, el artículo 14 del Pacto Internacional de

Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos, esto es, que se respete el debido proceso y el derecho de defensa que le asiste al sindicado, máxime si se tiene en cuenta que toda persona se presume inocente mientras no se demuestre lo contrario. Además, el Tratado señala que se denegará la asistencia legal cuando “[l]a solicitud se refiera a acciones por las cuales la persona incoada en la Parte Requirente haya sido condenada o absuelta por los mismos hechos en la Parte Requerida o la acción haya prescrito” y al disponer “[s]i después de recibir la solicitud, se encuentra que se ha proferido una sentencia o que ha entrado en vigor la decisión emanada de un órgano judicial de la Parte Requerida respecto a la persona indicada en la solicitud, las Autoridades Competentes de la Parte Requirente no podrán ejecutar acción penal en 13 Procurador General Concepto No.5568 relación a esta persona por los mismos hechos”, prohibición que guarda congruencia con el artículo 29 Superior en el que se estipula el principio del non bis in idem y las normas internas que regulan el principio de cosa juzgada y la prohibición de doble incriminación estipuladas en los artículos 8° del Código Penal y 21 del Código de Procedimiento Penal. Del mismo modo, el Acuerdo sub examine desarrolla los postulados del artículo 227 superior, por el cual se promueve la integración del Estado colombiano con las demás naciones mediante la celebración de Tratados Internacionales. Así, la integración que se produce en virtud de los términos del Acuerdo examinado armoniza plenamente con aquella otra norma constitucional en

la que se establecen los fines esenciales del Estado colombiano, toda vez que aquel contribuye de manera eficaz al aseguramiento de la convivencia pacífica y a la vigencia de un orden justo (artículo 2° Superior), en vista de que, con la puesta en marcha de los mecanismos de cooperación y asistencia judicial mutua señalados en el Acuerdo, se puede hacer más ágil y efectiva la represión contra la comisión de delitos de carácter transnacional que afectan por igual a los países suscriptores de dicho Acuerdo. Finalmente, el Jefe del Ministerio Público considera que las previsiones contenidas en los artículos 2° a 18 del Tratado, en los cuales se fijan los presupuestos y las formalidades que deben observarse en el trámite de los requerimientos de Asistencia, armonizan plenamente con lo dispuesto en la Carta Política, toda vez que brindan seguridad jurídica y mediante ellas se desarrolla el principio de legalidad. 14 Procurador General Concepto No.5568

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del “Tratado entre la República de Colombia y la Federación de Rusia sobre asistencia legal recíproca en materia penal’, suscrito en Moscú, Rusia, el 6 de abril de 2010”, y de la Ley 1596 del 21 de diciembre de 2012, por medio de la cual fue aprobado el citado instrumento internacional.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación GMR/Yortiz 15