PGN - TRATADOS INTERNACIONALES - Convenio sobre cooperación fitosanitaria de colombia

Bogotá, 22 de octubre de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Revisión constitucional de la Ley 1137 de 22 de junio de 2007 por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación Fitosanitaria, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”

Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Expediente LAT-307 Concepto No. 4404 El Despacho procede a rendir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, concordantes con el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991.

1. Antecedentes Conforme con lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional, el 5 de julio de 2007, la Ley 1137 de 22 de junio de 2007, por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de la China Sobre Cooperación Fitosanitaria, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005.” Mediante auto del 31 de julio de 2007, el Magistrado Ponente asumió el conocimiento del presente asunto y ordenó la práctica de algunas pruebas consideradas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento público

y de su ley aprobatoria.

2. Análisis formal

Procurador General Concepto No. 4404 2.1 Adopción del Convenio y del Estatuto El Convenio fue adoptado en Beijing el 6 de abril de 2005. Posteriormente, con la Aprobación Ejecutiva del 10 de agosto de 2005, el Presidente de la República dispuso someter el citado Acuerdo a la consideración del Congreso de la República, para los efectos constitucionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 16, de la Constitución Política. 2.2. Trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República. La Constitución Política no señaló trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, por lo que a éstas les corresponde el previsto para las leyes ordinarias (C.P., artículos 157, 158, 160 y 165); advirtiendo que la iniciación del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en artículo 154 Superior, por cuanto la ley que aprueba un instrumento público se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales. De conformidad con la documentación que obra en el expediente legislativo, se logró establecer que el proyecto de ley radicado bajo los números 197 de 2005 Senado y 295 de 2006 Cámara, agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República: 2.2.1. Trámite en el Senado a) El proyecto de ley fue radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional, el 7 de diciembre de 2005, a través del Ministro de

Relaciones Exteriores, doctor Fernando Araújo Perdomo y el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor Andrés Felipe Arias Leiva. 2 Procurador General Concepto No. 4404 El texto original con la respectiva exposición de motivos radicados en el Senado, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 900 del 14 de diciembre de 2005, cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (artículo 154 constitucional), y a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta). b) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado, en sentido favorable, fue presentada por el senador Jesús Angel Carrizosa Franco y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 96 del 4 de mayo de 2006. c) El proyecto de ley 197 de 2005 Senado fue anunciado para primer debate el 3 de mayo de 2006 tal como consta en el Acta No. 20 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 223 de 28 de junio de 2006, en la que se lee: “Proyectos de ley para anunciar su discusión y votación en la sesión de la Comisión Segunda del Senado del día miércoles 10 de mayo de 2006: (…) Proyecto de ley número 197 de 2005 Senado (…)” Sin embargo, en la sesión del 10 de mayo de 2006, no se llevó a cabo la discusión y aprobación del proyecto por cuanto esta sesión fue aplazada: “(…) la razón por

la cual no sesionamos en el día de hoy son varias las circunstancias: 1) Se ha convocado a Plenaria a las 11:00 a.m., nos resultaba totalmente imposible de evacuar el tema. 2) Faltaba por presentar algunas ponencias y por esclarecer con el gobierno algunos aspectos de unas ponencias supremamente importantes y unos proyectos de la misma calidad. Como ustedes pueden observar, ya tenemos un acumulado grande de proyectos(…).” A pesar de que no se mencionó en la lista de proyectos anunciados para el 16 de mayo de 2006, se entiende anunciado cuando se establece lo siguiente: “(…) Voy a pedirle el favor a mis colegas que el martes nos reunamos en la sesión que se ha convocado en el día de hoy, para que evacuemos en lo posible la totalidad de los proyectos. Y al final se dijo: “(…) Entonces con estas premisas señor Secretario levantamos la sesión, la 3 Procurador General Concepto No. 4404 convocamos reiteradamente para el martes 16 a las 10:00 a.m. (…) Con estos proyectos nos vamos para la sesión del martes 16 de mayo, a las 10:00 a. m. (…)” Efectivamente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión que se llevó a cabo el día 16 de mayo de 2006, según se observa en el Acta No. 22 de esa fecha. Lo anterior puede verificarse en la Gaceta del Congreso No. 223 de 28 de junio de 2006. En certificación expedida por la Comisión Segunda se establece que el Proyecto de Ley No 197 de 2005 Senado, fue aprobado con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por diez (10) de los trece (13) senadores que

conforman dicha comisión. d) La ponencia favorable para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por el senador Jesús Angel Carrizosa y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 171 de 7 de junio de 2006. e) El proyecto de ley 197 de 2005 Senado fue anunciado para segundo debate el 12 de junio de 2006 tal como consta en el Acta No. 53 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 227 de 5 de julio de 2006, en la que se lee: “No habiendo quórum decisorio para votar los proyectos que han sido ya cerrados en su debate general, no podemos continuar sino hasta mañana, señor Secretario sírvase leer los proyectos que serán debatidos y aprobados en el día de mañana. Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los Proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana: (…) Proyecto de ley número 197 de 2005 Senado (…)” Y al finalizar se lee: “Siendo las 7:35 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 13 de junio a las 3:00 p. m.” Efectivamente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión que se llevó a cabo el día martes 13 de junio de 2006, según se observa en el Acta No. 54 de esa fecha. Lo anterior puede verificarse en la Gaceta del Congreso No. 231 de 12 de julio de 2006. En certificación expedida por la Comisión Segunda se establece

4 Procurador General Concepto No. 4404 que el Proyecto de Ley No 197 de 2005 Senado, fue aprobado con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por noventa y ocho (98) de los ciento dos (102) senadores que conforman la corporación. 2.2.2 Trámite en la Cámara de Representantes. a) La ponencia para primer debate fue presentada por el Representante Silfredo Morales Altamar. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 363 del 12 de septiembre de 2006. b) El proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 19 de septiembre de 2006, tal como se observa en el Acta Nº 10 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 509 de 3 de noviembre de 2006, en la que se lee: “Anuncio de Proyectos de ley: (…) Proyecto de Ley 295/06 Cámara, 197/05 Senado (…)”. Y al finalizar se lee: “Se levanta la sesión, se convoca para de hoy en ocho días.” Efectivamente, el Proyecto de ley fue aprobado a los ocho días, 26 de septiembre de 2006, tal como consta en el Acta No. 11 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 610 de 04 de diciembre de 2006. Según Certificación suscrita por la Secretaría de la Comisión Segunda de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes, con la asistencia de catorce (14) Representantes, se dio primer debate y aprobó por unanimidad el proyecto de ley Nº 197/ 2005 Senado, Nº 295/ 2006 Cámara. c) La ponencia para segundo debate fue presentada por el Representante

Silfredo Morales Altamar. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso No 546 del 17 de noviembre de 2006. d) De conformidad con certificación suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley fue anunciado por el Presidente de la Cámara para el segundo debate en la Sesión Plenaria del 27 de marzo de 5 Procurador General Concepto No. 4404

2007. El anuncio lo hizo el Secretario General en los siguientes términos: “Hágame el favor y lee los Proyectos que quedan para la próxima sesión. El Subsecretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., procede con la lectura: Anuncio para el martes 10 de abril o la próxima sesión. (…)Proyecto de ley 295 de 2006 Cámara, 197 de 2005 Senado”. Al finalizar se observa: “Están anunciados los Proyectos para la sesión del martes 10 de abril, o la que continúe con la aprobación de proyectos, se recuerda a los honorables Representantes que mañana hay un debate de Control Político.” Lo anterior puede verificarse en el Acta No. 39 de la fecha, la cual fue publicada en la Gaceta de Congreso No 158 de 3 de mayo de 2007.

En efecto, el proyecto de ley fue debatido y aprobado el martes 10 de abril de 2007, como consta en el Acta número 40 de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 146 de 26 de abril de 2007. Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, la sesión contó con la asistencia de 152 Representantes. Visto el procedimiento legislativo se constata que se cumplió con la exigencia

constitucional del párrafo primero del artículo 160. Entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras transcurrió un tiempo no inferior a ocho días, así: la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda del Senado tuvo lugar el 16 de mayo de 2006, mientras que la aprobación en la Plenaria ocurrió el 13 de junio del mismo año; igualmente, la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara tuvo lugar el 26 de septiembre de 2006, mientras que la aprobación en segundo debate en la Plenaria se dio el 10 de abril de 2007 . De otro lado, entre la aprobación del proyecto en el Senado (13 de junio de 2006) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (26 de septiembre de 2006) transcurrió un lapso no inferir a los quince días. 6 Procurador General Concepto No. 4404 2.2.3. Informe de Conciliación a) Debido a que el proyecto de ley proveniente del Senado de la República sufrió modificaciones en la Cámara de Representantes en relación con el contenido del Título, se conformó una comisión conciliadora integrada por el Senador Jairo Clopatofsky Ghisays y el Representante a la Cámara Silfredo Morales Altamar, en atención a los establecido por el artículo 161 Superior. b) El Acta de Comisión de Conciliación al Proyecto de Ley en estudio fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 187 de 17 de mayo de 2007 y en la Gaceta del Congreso No. 189 de 17 de mayo de 2007. En este informe de conciliación se establece que “El proyecto de Ley número 295 de 2006 Cámara, 197 de 2005

Senado, fue radicado con el siguiente título, Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación Fitosanitaria, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”. Fue aprobado en primer debate en la comisión Segunda del Senado y en Plenario del Senado con ese mismo título. Igualmente sucedió en la aprobación de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. Sin embargo, en la Plenaria de la Cámara se aprobó omitiendo la última parte del título, lo cual constituye un error. Así los miembros de esta Comisión de Conciliación determinaron: “Esta conciliación, tiene como objeto, subsanar el vicio del título errado”. En virtud de lo anterior, la Comisión Accidental propone a las Plenarias de cada una de las Cámaras, acoger el texto original presentado por el Gobierno Nacional. c) El anuncio previo a la aprobación en Plenaria de Senado del Acta de Conciliación, se realizó en la sesión del día 30 de mayo de 2007 como consta en el Acta No. 62 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 323 de 16 de julio de 2007. El anunció se efectuó en los siguientes términos: “Los proyectos para la proxima sesión son los siguientes: Con informe de Conciliación: (…) Proyecto de Ley 197 de 2005 Senado, 295 de 2006 Cámara.(…)” Y al finalizar se lee: “la Presidencia levante la sesión y convoca para el martes 5 de junio de 2007 a las 2:00 p.m.” 7 Procurador General Concepto No. 4404 d) En efecto, en la próxima sesión, es decir, el día martes 5 de junio de 2007, se

aprobó el informe de la Comisión de Mediación en la Plenaria del Senado, tal como consta en el Acta No. 63 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 324 de 16 de julio de 2007, cumpliéndose el requisito establecido en el artículo 153 Superior. e) Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el anuncio previo a la aprobación en Plenaria de la Cámara de Representantes se hizo en la sesión del día 16 de mayo de 2007, como consta en el Acta No. 50 publicada en la Gaceta del Congreso No. 281 del 14 de junio de 2007, en la que se lee: “Señor Secretario, sírvase anunciar los Proyectos para el próximo martes: Informe de Acta de Conciliación del Proyecto de ley número 295 de 2006 Cámara”. Y al final se lee: “Se levanta la sesión, y se convoca para el martes a las 3 de la tarde”. f) Efectivamente, el Informe de Conciliación fue aprobado en plenaria de la Cámara el 22 de mayo de 2007, con la asistencia de 159 Representantes. Lo anterior consta en Acta No. 55 publicada en la Gaceta del Congreso No. 307 de 26 de junio de 2007. Por otro lado, es necesario manifestar que se le dio cabal cumplimiento al artículo 162 Superior que señala que “ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. El 22 de junio de 2007, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 1137 de

2007. El texto de la ley fue remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte Constitucional, el 28 de junio de 2007, es decir, lo hizo 8 Procurador General Concepto No. 4404 dentro del término de seis (6) días señalado por el artículo 241, numeral 10, de la Constitución.

3. Análisis material del Convenio 3.1. Descripción, finalidad y contenido El “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación Fitosanitaria” tiene por objeto la prevención, transmisión y difusión de organismos nocivos de una parte a la otra, proteger la producción de plantas y los recursos vegetales de ambos Estados y promover el desarrollo de las relaciones económicas y comerciales a través de intercambios técnicos entre los países.

El Estado Colombiano considera que a través de la aprobación y ratificación del Convenio sobre Cooperación Fitosanitaria se crea una herramienta importante que contribuirá a incrementar de manera sustancial la competitividad del sector agrícola colombiano dentro del contexto de una economía más abierta. Este también facilitará la prestación de asistencia técnica de forma bilateral entre la República Popular de China y Colombia que permitirá adoptar medidas fitosanitarias para lograr el nivel adecuado de protección sanitaria de los productos en el mercado internacional. El Acuerdo consta de una parte introductoria y 12 artículos. La parte introductoria establece de manera expresa el objetivo del Convenio que consiste en estrechar la cooperación fitosanitaria bilateral con el fin de prevenir la transmisión y difusión de organismos nocivos de una parte a la otra, proteger la

producción de plantas y recursos vegetales en ambos países y promover el desarrollo de las relaciones económicas y comerciales, así como el intercambio técnico entre los estados firmantes. 9 Procurador General Concepto No. 4404 En el artículo I se señalan las entidades responsables de las Partes Contratantes que se encarguen de la ejecución del presente Acuerdo: por la República Popular de China: el Ministerio de Agricultura y la Administración General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena. Por Colombia: el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En el artículo II contiene una serie de definiciones que son de gran utilidad para la ejecución e interpretación del instrumento internacional, tales como: organismos nocivos, plantas, productos vegetales, organismos nocivos sujetos a cuarentena, organismos nocivos de restricción no sujetos a cuarentena, elemento sujeto a restricción y certificado fitosanitario. En el artículo III las Partes se comprometen a realizar, apoyar y desarrollar la cooperación fitosanitaria, señalando que su implementación deberá sujetarse a la legislación y regulaciones administrativas y reglas existentes en cada uno de los Estados contratantes. En el artículo IV las autoridades competentes de las partes contratantes tomarán las medidas necesarias para prevenir que cualquier tipo de organismos nocivos sujetos a cuarentena u organismos nocivos restringidos no sujetos a cuarentena se transmitan a territorio de la otra Parte. El artículo V establece los requisitos y restricciones que debe cumplir cualquier elemento o material vegetal que se transporte del territorio de una Parte al territorio de la otra y prohíbe exportar tierra o que sea llevada junto con las

mercancías que se exporten. El artículo VI cada una de las Partes tiene la facultad de realizar inspecciones de cuarentena sobre los elementos de restricción importados de la otra Parte y en caso de problemas, puede someter los elementos de restricción a un tratamiento fitosanitario de acuerdo con la legislación interna y deberá notificárselo a la otra Parte. 10 Procurador General Concepto No. 4404 El artículo VII regula lo relativo a la realización en forma conjunta de inspecciones de cuarentena en el territorio de la Parte exportadora y a las normas a las que deben sujetarse, a los gastos y su cubrimiento o pago y el lugar y la fecha en que debe efectuarse. En el artículo VIII las Partes se comprometen a intercambiar leyes, reglamentos administrativos y demás normas vigentes sobre inspecciones fitosanitarias, apoyar intercambios técnicos entre expertos fitosanitarios y fomentar la cooperación científico – tecnológica en lo que se refiere a inspecciones fitosanitarias y su control. Los artículos IX a XII contienen disposiciones de carácter general relativas a la no restricción y continuidad de los compromisos adquiridos por las Partes Contratantes en otros instrumentos internacionales, el mecanismo aplicable a la solución de las controversias surgidas por la interpretación y ejecución del Convenio, el procedimiento para modificar el Convenio y su entrada en vigor, término de vigencia y forma de terminación. 3.2 La Integración en la Constitución Política de 1991 La integración es una forma de cooperación internacional, a través de la cual, los Estados celebran acuerdos, con la finalidad de lograr un desarrollo social,

económico y político. En este caso, a través de la suscripción del Acuerdo en estudio, se busca incrementar de manera sustancial la competitividad del sector agrícola colombiano dentro del contexto de una economía más abierta que facilitará la prestación de asistencia técnica de forma bilateral entre la República Popular de China y Colombia adoptando medidas fitosanitarias para lograr el nivel adecuado de protección sanitaria de los productos en el mercado internacional. En este sentido, el Acuerdo constituye un importante mecanismo para impulsar y promover canales de cooperación y desarrollo, lo cual está en consonancia con 11 Procurador General Concepto No. 4404 los postulados constitucionales consagrados en los artículos 9°, 226 y 227 de la Constitución, que orientan la política exterior del Estado colombiano referentes a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional así como en el respeto de la soberanía nacional y el respeto a la autodeterminación de los pueblos. En especial, el Acuerdo atiende la obligación constitucional del Estado de fomentar la investigación y transferencia de tecnología en la producción y conservación de plantas y recursos vegetales. 3.3. El Acuerdo y su compatibilidad con la Carta Política El Acuerdo bajo revisión y su ley aprobatoria están ajustados al Ordenamiento Superior por las siguientes razones: a) El Acuerdo afianza el proceso de integración, toda vez que promueve la cooperación, protección y conservación de la producción de plantas y recursos vegetales, promoviendo el desarrollo de relaciones comerciales y económicas así como el intercambio tecnológico entre los Estados Partes, lo que resulta acorde

con lo señalado en los artículos 9°, 226 y 227 de la Constitución. b) El Acuerdo se celebra con el fin de estrechar la cooperación fitosanitaria, que tiene por objeto prevenir la transmisión y difusión de organismos nocivos de una Parte a la otra y la protección y conservación de plantas y recursos vegetales, lo que desarrolla el artículo 65 de la Carta Política, en lo relativo a la promoción de investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad. c) Finalmente, en cumplimiento con lo señalado en el artículo 9° de la Carta, el Convenio salvaguarda la soberanía nacional del Estado Colombiano, en la medida 12 Procurador General Concepto No. 4404 que su aplicación está sujeta al ordenamiento jurídico interno. De esta manera, el artículo III estipula que la implementación de este Acuerdo deberá sujetarse a la legislación existente, a las regulaciones administrativas y reglas de las Partes Contratantes en relación con el control fitosanitario. Así las cosas, al estudiar el Convenio tanto en su aspecto formal como material, este Despacho considera que se ajusta a los preceptos constitucionales porque, primero, se cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y la ley para convertirse en parte integrante del ordenamiento jurídico interno; y, segundo, el contenido del Convenio desarrolla y respeta los preceptos consagrados en la Carta Política, pues busca salvaguardar los intereses superiores del Estado dentro de un marco de reciprocidad y conveniencia nacional.

4. Conclusión

En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación Fitosanitaria, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”, y su ley aprobatoria, la Ley 1137 de 22 de junio de 2007. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/JMLP/JBaquero 13