PGN - TRATADOS INTERNACIONALES - Exequibilidad

Procurador General 1 Bogotá, D.C., marzo 3 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Revisión Constitucional de la Ley 897 de 2004 “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de

Canadá” hecho y firmado en la ciudad de Bogotá, D.C., a los diez (10) días del mes de julio de dos mil dos (2002).

Magistrado Sustanciador: Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

Expediente No. LAT-270 Concepto No. 3770 Procede el Despacho a rendir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, concordantes con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.

1. Antecedentes En cumplimiento de lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Honorable Corte Constitucional, con oficio fechado el 26 de julio de 2004, la Ley 897 de 21 de julio 2004 “por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de

Canadá”, hecho y firmado en la ciudad de Bogotá, D.C.. a los diez (10) días del mes de julio de dos mil dos (2002). Mediante auto del 27 de agosto de 2004, el Magistrado Sustanciador asumió el

conocimiento del presente asunto y ordenó la práctica de algunas pruebas consideradas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento público y su ley aprobatoria sometidos a control. Procurador General 2

2. Análisis formal 2.1. Suscripción del Acuerdo El Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de Canadá, fue suscrito por la Dra. Aracely Morales López en su condición de Ministra de Cultura, a quien el 10 de julio de 2002 le fueron conferidos plenos poderes para la suscripción del instrumento internacional de la referencia, por el entonces Presidente de la República, Dr. Andrés Pastrana Arango, según certificación OAJCAT. No. 45563 fechada el 2 de septiembre de 2004, por el Coordinador del Área de Tratados -Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores. Teniendo en cuenta, además, que estos actos fueron confirmados por el Presidente de la República, mediante aprobación ejecutiva el 28 de mayo de 2003, no se encuentra reparo de constitucionalidad alguno, respecto de la competencia para la suscripción del Convenio objeto de revisión. 2.2. Trámite de la Ley Aprobatoria del Instrumento Público InternacionalLey 897 de 21 de julio de 2004Dado que la Constitución Política no señaló procedimiento especial para el trámite de las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales y de su incorporación a la legislación interna, a éstos les corresponde el previsto para las leyes ordinarias

(artículos 157, 158 y 160 de la Constitución Política), advirtiendo que la iniciación

del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en el artículo 154 de la Carta, por cuanto la ley aprueba un instrumento público que se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales. Conforme con la documentación allegada sobre el Proyecto de Ley No. 038/03 Senado y 169/03 Cámara, este Despacho ha verificado el cumplimiento de los siguientes requisitos: 2.2.1. El proyecto de ley aprobatoria fue presentado al Senado de la República por las señoras Ministras de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson, y de Procurador General 3 Cultura, María Consuelo Araujo Castro, el día 24 de julio de 2003. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 358 del 28 de julio de 2003, páginas 13 a 16. 2.2.2. La ponencia para primer debate fue presentada por el Senador Jimmy Chamorro Cruz y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 466 del 11 de septiembre de 2003, página 11. 2.2.3. El Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República, informa que en sesión de octubre 14 de 2003, el proyecto de ley fue aprobado por unanimidad en el primer debate de esa célula legislativa. No obra dentro del expediente constancia o certificación del número de miembros asistentes para efectos de establecer si el requisito del quórum deliberatorio y el decisorio de que tratan los artículos 145 y 146 del Estatuto Superior se observó a cabalidad. Este

aspecto por lo tanto deberá ser corroborado por la Corte para determinar si se cumplió o no con tal formalidad. 2.2.4. De conformidad con la certificación expedida el 8 de septiembre de 2004, por el Secretario General del Senado de la República la ponencia para segundo debate fue presentada por el Senador Jimmy Chamorro Cruz, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 560. 2.2.5. De acuerdo a la certificación expedida por Secretario General del Senado de la República y demás documentos allegados, el Proyecto de Ley fue aprobado en segundo debate, en sesión plenaria del 11 de noviembre de 2003, con un quórum decisorio de 95 Senadores de los 102 de conforman la Plenaria del Senado de la República, según consta en Acta Nº 15 de la Sesión Ordinaria del 11 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta Nº 657 del 5 de diciembre de 2003. Sin embargo, es necesario advertir que de lo que obra en el expediente no se pudo establecer si se dio cumplimiento a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8º que adicionó el artículo 160 de la Carta Política y, por tanto, la Procurador General 4 constitucionalidad de la ley en revisión, estará sujeta a la corroboración que haga la Corte Constitucional de que el proyecto de ley fue citado previamente para su aprobación. 2.2.6. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue presentada por el Representante Juan Hurtado Cano, y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 038 del 20 de febrero de 2004.

2.2.7. Según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara, el día24 de marzo de 2004 , el proyecto de ley fue aprobado por unanimidad en el primer debate, por 17 miembros de esa célula legislativa. Como esta Comisión está conformada por 19 Representantes, el requisito sobre quórum deliberatorio y decisorio se observó a cabalidad. 2.2.8. La ponencia para segundo debate fue presentada igualmente por el Representante Juan Hurtado Cano, y aparece publicada en la Gaceta del Congreso 159 del 29 de abril de 2004. 2.2.9. De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 13 de septiembre de 2004, el proyecto de ley fue considerado y aprobado, en la sesión plenaria del 8 de junio de 2004, por ciento sesenta (160) de sus miembros. Sin embargo, e igual que lo acontecido frente al Senado de la República, no fue posible establecer si se dio cumplimiento a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8º que adicionó el artículo 160 de la Carta Política y, por tanto, la constitucionalidad de la ley en revisión, estará sujeta a la corroboración que haga esa Corporación de que el proyecto de ley fue citado previamente para su aprobación en la plenaria del 8 de junio de 2004. 2.2.10. El 21 de julio de 2004, se sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 897 de 21 de julio 2004.

Procurador General 5 2.2.11. Finalmente, cabe anotar que el texto de la ley fue remitido por el Gobierno a la Corte Constitucional, el 26 de julio de 2004, ajustandose al término señalado para el efecto por el artículo 241, numeral 10 de la Carta Política. Una vez realizado el estudio formal del proyecto de ley que concluyó con la aprobación de la Ley 897 de 2004, referido a el Acuerdo de Coproducción Audiovisual, el cual es objeto de examen, se advierte que el mismo cumplió con los requisitos formales de orden constitucional y legal para su aprobación. No obstante lo anterior, ha de decirse que como no fue posible establecer el quórum deliberatorio y el decisorio de que tratan los artículos 145 y 146 del Estatuto Superior en relación con el primer debate surtido en la Comisión Segunda del Senado y no obra en el expediente si se dio cumplimiento a lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8º, que adicionó el artículo 160 de la Carta Política en lo que hace a la citación previa a la aprobación en las plenarias del 11 de noviembre de 2003 (Senado) y 8 de junio de 2004 (Cámara), la constitucionalidad de la ley estará sujeta a la corroboración de tales requisitos por ese órgano de control constitucional.

3. Análisis material del Acuerdo de Cooperación 3.1. Finalidad y contenido El Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de

Colombia y el Gobierno de Canadá, hecho y firmado en la ciudad de Bogotá, D.C.. a los diez (10) días del ms de julio de dos mil dos (2002), consta de un preámbulo,

19 artículos y un anexo sobre reglas de procedimiento. El Acuerdo tiene como finalidad principal establecer un marco institucional que regule las relaciones de cooperación en el área de lo audiovisual entre Canadá y Colombia. Esta cooperación está dirigida, además, a lograr la expansión de sus respectivas industrias de producción y distribución cinematográficas, televisuales Procurador General 6 y de video, a que las coproducciones realizadas por los dos gobiernos sean de calidad, y al desarrollo de sus intercambios culturales. Luego de establecer las finalidades y los objetivos del Instrumento Internacional, las partes contratantes convienen desarrollar la cooperación prevista en el mismo y para ello, en el artículo I se establece qué debe entenderse por coproducción audiovisual, definiéndola como “un proyecto de cualquier duración, incluyendo obras de animación y documentales producidos en película, video cinta o videodisco, o cualquier otro soporte hasta ahora desconocido, destinadas a ser exhibidas en salas de cine, en televisión, videocasete, videodisco o por cualquier otro modo de difusión. Las nuevas formas de producción y difusión audiovisual serán incluidas en el presente acuerdo mediante intercambio de notas”. En el mismo artículo se designa a las autoridades competentes para aprobarlas, que para el Gobierno de Colombia será el Ministerio de Cultura y en Canadá, el Ministerio de Patrimonio Canadiense. Las partes contratantes declaran el acatamiento a las disposiciones legales y regulaciones nacionales de su derecho interno para la producción y distribución de todas las coproducciones que se realicen en virtud del acuerdo. Las coproducciones que se realicen en virtud del Acuerdo se considerarán

producciones nacionales y gozarán de pleno derecho de las ventajas que resulten de las disposiciones relativas a las industrias del cine y video que estén en vigor, o pudieran promulgarse en cada país. Tales ventajas se otorgarán solamente al productor del país que las conceda. El artículo II, establece que las ventajas enunciadas en el artículo I sólo se aplicarán a las coproducciones emprendidas por productores que cuenten con una buena organización técnica, un sólido apoyo financiero y una experiencia profesional reconocida. El artículo III trata de la proporción de los aportes de los respectivos coproductores de las Partes. Puede variar del 20% a 80% del presupuesto de cada coproducción, Procurador General 7 los coproductores deberán aportar una contribución técnica y artística real. La contribución de cada uno deberá ser proporcional a su inversión. El artículo IV merece destacarse, en tanto establece que los productores, escritores, directores, técnicos actores y demás miembros del personal que participen en la coproducción, deberán ser ciudadanos o residentes permanentes de los Estados Parte, pero si la coproducción lo requieres podrán permitir la participación de actores distintos a los señalados con sujeción a la aprobación de las autoridades competentes. En los artículos V a IX, se abordan, entre otros, los temas relacionados con el rodaje de acción en vivo, los trabajos de animación, los que en principio han desarrollarse en los Estados Partes; los idiomas en que será realizada la producción; y el régimen de las copias de cada producción y su conservación. Cuando el rodaje sea en decorados naturales en un país que no participe en la

coproducción, se podrá autorizar si el guión lo requiere, siempre que intervengan en el rodaje técnicos colombianos y canadienses. Así mismo, se prevé que el trabajo de laboratorio, se realizará en lo estados firmantes a menos que sea técnicamente imposible, caso en el cual las autoridades competentes podrán autorizar que se realice en un país que no participe en la coproducción. Se conviene que las autoridades competentes puedan permitir la realización de coproducciones en otro país al cual Colombia o Canadá estén ligados por una acuerdo oficial de coproducción. La proporción de participación minoritaria en una coproducción multipartita no puede ser inferior al 20% del presupuesto. Los coproductores minoritarios deberán realizar una contribución técnica y artística real. En el artículo X se acuerda que cada parte deberá facilitar la entrada y la residencia temporal en su respectivo territorio al personal técnico y artístico, a los actores contratados por el coproductor del otro país, así como de los equipos requeridos. Procurador General 8 El artículo XI dispone que el reparto de los ingresos entre los coproductores deberá ser en principio, proporcional a la participación financiera de cada uno y someterse a la aprobación de la autoridades competentes. El artículo XII establece que la aprobación de una coproducción por parte de las autoridades competentes no compromete el garantizarles el otorgamiento del permiso para su proyección. El artículo XIII regula lo relativo a las exportaciones de las obras o producciones, el XIV lo referente a la mención con que las coproducciones deberán ser presentadas: “Coproducción Colombia - Canadá” o “Coproducción Canadá -

Colombia”, según el país que tenga la participación mayoritarias o como lo acuerden los coproductores, la mención deberá figurar en los créditos en toda publicad comercial y material promocional y durante su presentación y el XV trata de las presentaciones en festivales internaciones de cine, la coproducción será inscrita por el país coproductor mayoritario, pero si los coproductores tuviesen la misma participación financiera, será inscrita por el país del cual sea ciudadano el director. El artículo XVI señala que los Estados Parte fijaron las normas de procedimiento para las coproducciones, tomando en cuanta la legislación y regulaciones vigentes de Colombia y Canadá. Dichas normas de procedimiento están contenidas en un anexo del acuerdo denominado “Reglas de Procedimiento” para las solicitudes de admisión a las ventajas del mismo. El artículo XVII prevé que no se impondrán restricciones a la importación, distribución y exhibición de producciones de cine, televisión y video canadiense en Colombia y viceversa que nos sean las dispuestas en la legislación vigente en dada uno de los dos países. El artículo XVIII contempla la creación de una comisión conjunta para supervisar la implementación del acuerdo, sus funciones y la forma de operación de la misma. Procurador General 9 Se establece que la comisión se reunirá en principio una vez cada dos años, en forma alterna en cada uno de los dos países, pero se prevé la posibilidad de reunirse en forma extraordinaria dentro de los seis meses siguientes a solicitud realizada por una o ambas partes. Finalmente, el artículo XIX regula lo atinente a la entrada en vigor, los procedimientos a seguir para su perfeccionamiento y denuncia. 3.2. Constitucionalidad del Acuerdo

El “Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de Canadá” está enmarcado dentro del propósito de desarrollar el área de la industria audiovisual y en particular lo referente a las coproducciones de cine, televisión y video. Prescribe la ayuda técnica, económica, científica y cultural para el desarrollo de este arte, mediante una participación equitativa, a fin de lograr que las coproducciones realizadas por los dos gobiernos sean de calidad, lo que permitirá la expansión de sus respectivas industrias y el desarrollo de sus intercambios culturales, todo lo cual permite el estrechamiento de las relaciones entre los dos países. El contenido general de los objetivos propuestos, sin duda permite desarrollar a las partes esta clase de actividades, en procura de alternativas capaces de hacer más competitivas las producciones del séptimo arte. Es por lo tanto el Acuerdo por su contenido y por su proyección loable y benéfico y resulta acorde con lo dispuesto en los artículos 9º y 10º de la Constitución Política. Es, además, un instrumento de ayuda, fortaleza y proyección de alternativas de progreso de las personas y empresas dedicadas a este arte y a la vez instrumento creador de fuentes de trabajo especializada. De esta manera el Estado promueve el desarrollo y la difusión de valores culturales y crea incentivos para que las personas desarrollen y fomentes manifestaciones culturales y ofrece a la coproducción estímulos, lo que resulta acorde con los artículos 70 y 71 del Estatuto Superior. Procurador General 10 Dentro de este contexto cabe señalar, en primer término, que el Acuerdo conforme se establece en el artículo I se rige por las disposiciones legales y regulaciones

nacionales vigentes del derecho interno de Colombia y Canadá. En relación con el artículo I, debe decirse que no se encuentra reparo alguno de constitucionalidad en relación con la definición que se realiza en su numeral primero de lo que deberá entenderse por coproducción audiovisual. Sin embargo, para el Ministerio Público, resulta necesario que las adiciones que posteriormente se hagan respecto de las nuevas formas de producción y difusión audiovisual, se sujeten al agotamiento del trámite interno previsto en el ordenamiento constitucional colombiano para las modificaciones o adiciones a los tratados, es decir, que deberán ser aprobadas por el Gobierno, ratificadas por el Congreso y revisadas por la Corte Constitucional. No puede admitirse que esas adiciones se efectúen con un simple intercambio de notas que no agote el procedimiento interno de aprobación, por cuanto esas nuevas definiciones pueden involucrar derechos fundamentales que deben ser protegidos por el Estado Colombiano. Respecto del numeral 4º del artículo I y del artículo XVIII, resulta conveniente al analizar el Acuerdo, objeto de estudio, destacar la necesidad de tener en cuenta lo preceptuado por el Acuerdo 042 del 21 de agosto de 1.998 expedido por la Comisión Nacional de Televisión por el cual se reglamenta la participación de personas extranjera en los programas dramatizados para efectos de considerarlos de producción nacional. En efecto, el artículo 33 de la Ley 182 de diciembre 20 de 1995 estableció los porcentajes mínimos de operadores de televisión abierta. Para el efecto, en el literal a) del parágrafo de dicho artículo, se definió lo que debe considerarse como producción nacional. Dicho literal, fue modificado por el artículo 6º de la Ley 335

de 1996 “Por la cual se modifican parcialmente la Ley 14 de 1.991 y la Ley 182 de 1.995”. El citado artículo dispuso: “Se entienden por producciones de origen nacional los programas de cualquier género, realizados en todas sus etapas por personal artístico y técnico colombiano. La participación de artistas extranjeros se Procurador General 11 permitirá siempre y cuando la normatividad de su país de origen permita la contratación de artistas colombianos. La Comisión Nacional de Televisión, reglamentará el porcentaje máximo de personas extranjeras que puedan participar en los programas dramatizados, para efectos de considerarlo producción nacional”. Los artículos 6, 7, 8, 9, inciso primero, fueron objeto de demanda de nulidad ante el Consejo de Estado, no obstante esa Corporación denegó las pretensiones de la demanda en la sentencia 6676 de 27 de septiembre de 2001, por lo cual puede afirmarse la vigencia de lo preceptuado en el Acuerdo 042 del 21 de agosto de 1.998 expedido por la Comisión Nacional de televisión y que habrá de ser tenido en cuenta tanto por el Ministerio de Cultura como por la Comisión Mixta creada por el Acuerdo bajo estudio en el artículo 18. Dijo entonces el Consejo de Estado: “(...) a la Comisión Nacional de Televisión se le atribuyó la facultad de reglamentar el porcentaje mínimo de extranjeros que pueden participar en los dramatizados que sean considerados producción nacional (...) ante la falta de parámetros expresos en la norma, previa definición de los roles, en ejercicio de la facultad reglamentaria concedida, reguló la participación de personas extranjeras en cada uno de ellos, sin violar las garantías de dichas

personas, y teniendo en cuenta que las normas que regulan la televisión deben tener como finalidad la protección del talento nacional sin menoscabar los derechos de los extranjeros, y partiendo del principio de reciprocidad que otorga iguales derechos a nuestros artistas en el exterior”. (Consejo de Estado, sentencia 6676 de septiembre 27 de 2001. Radicación No. 1100103-24-000-2000-6676-01). En relación con los artículos II y III del Acuerdo objeto de estudio, puede decirse que se enmarcan dentro de los principios constitucionales de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional de todo tratado. Los dos primeros se desarrollan en el sentido de que los compromisos adquiridos por las partes están en pie de igualdad y benefician a los coproductores y el último por que estimula industrias en las que participan empresas nacionales y personal artístico colombiano. En relación con el artículo IV cabe destacar que el propio artículo subordina la participación de los productores, escritores, directores, técnicos, actores y demás Procurador General 12 miembros del personal que participen en la coproducción, a que éstos sean ciudadanos o residentes permanentes de los Estados Parte, con la excepción de que si la coproducción lo requiere podrá permitirse la participación de actores distintos a los señalados con sujeción a la aprobación de las autoridades competentes. Los artículos V al IX pueden entenderse como un desarrollo alternado en los Estados Parte de la cooperación prevista en el mismo. Por los demás aspectos, el Acuerdo en estudio se ajusta al ordenamiento constitucional y en cuanto al contenido de la Ley aprobatoria, no se observa

ningún vicio de constitucionalidad, pues ella se limita a aprobar el texto del Acuerdo, a señalar que el país se encuentra vinculado a su contenido, una vez se verifique el perfeccionamiento del instrumento público y a disponer lo pertinente para la entrada en vigor del Instrumento Público Internacional. En cuanto a los requisitos de forma, se verificó el trámite constitucional y legal, quedando pendiente la verificación de los requisitos: i) sobre el quórum deliberatorio y el decisorio de que tratan los artículos 145 y 146 del Estatuto Superior, en relación con el primer debate surtido en la Comisión Segunda del Senado que, como se dijo, por no haber sido allegado al expediente no se pudo corroborar, y ii) si se dio cumplimiento a lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8º, que adicionó el artículo 160 de la Carta Política, en lo que hace a la citación previa a la aprobación en las plenarias del 11 de noviembre de 2003 (Senado) y 8 de junio de 2004 (Cámara), lo que corresponderá hacerlo a esa Corporación. Procurador General 13

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional hacer los siguientes pronunciamientos: 4.1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 897 de 2004, aprobatoria del Acuerdo en revisión, siempre y cuando se logre comprobar el cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 145, 146 de la Constitución Política, en relación con el primer debate surtido en la Comisión Segunda del Senado de la República e

igualmente, que se cumplió con el trámite dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8, que adicionó el artículo 160 de la Carta Política. 4.2. Si se logra establecer que se dio cumplimiento a lo anterior, declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de Canadá” hecho y firmado en la ciudad de Bogotá, D.C. a los diez (10) días del mes de julio de dos mil dos (2002), excepto el siguiente aparte del artículo 1 según el cual “Las nuevas formas de producción y difusión serán incluidas en el presente acuerdo mediante intercambio de notas”, que debe condicionarse en su exequibilidad, a que previo el intercambio de notas debe darse el agotamiento del trámite interno previsto en el ordenamiento constitucional para las modificaciones o adiciones de los tratados, es decir, que deberán ser aprobadas por el Gobierno, ratificadas por el Congreso y revisadas por la Corte Constitucional. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/S. Romero/ncdem