PGN - TRATADOS INTERNACIONALES - Memorando de entendimiento con el gobierno de austra

Bogotá, 5 de julio de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Revisión constitucional de la Ley 1019 de 2006 “POR MEDIO DE

LA CUAL SE APRUEBA El ‘MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO

ENTRE EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.

Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.

Expediente LAT-289 Concepto No.4134 El Procurador General de la Nación procede a rendir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, concordantes con el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991.

1. Consideraciones previas Se considera oportuno destacar que, no obstante, la denominación del Instrumento Internacional que se revisa es la de “Memorando de Entendimiento”, la que por regla general significa una declaración de voluntad que no crea vínculo jurídico, en el caso sub examine el “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE

EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN”, suscrito el 6 de agosto de 2002”, es el producto de un acuerdo de voluntades entre dos Estados, con el propósito de establecer un compromiso con efectos

Procurador General Concepto No. 4134 jurídicos, el cual está regido por el derecho internacional, lo que de conformidad con lo previsto por el literal a) del artículo 2o. de la Convención de Viena de 1969, constituye un tratado, resultando procedente efectuar la revisión del mismo y de su ley aprobatoria. 1.1. Antecedentes En cumplimiento de lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional, el día 3 de marzo de 2006, la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, “POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN”, suscrito el 6 de agosto de 2002. Mediante auto del 23 de marzo de 2006, el Magistrado Ponente asumió el conocimiento del presente asunto y ordenó la práctica de algunas pruebas consideradas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento público y de su ley aprobatoria.

2. Análisis formal 2.1. Suscripción del Memorando de Entendimiento El Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la educación y la capacitación, fue suscrito el seis de agosto de 2002 por el entonces embajador de Colombia ante el Gobierno de Australia, Doctor Juan Santiago Uribe, “sin contar con plenos poderes” según certificación OAJ.CAT N° 17499 fechada 7 de abril de 2006,

expedida por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados (E) del 2 Procurador General Concepto No. 4134 Ministerio de Relaciones Exteriores. No obstante lo anterior, de conformidad con lo preceptuado por los artículos 7o. y 8o. de la Convención de Viena de 1969, el Dr. Álvaro Uribe Vélez, el 20 de diciembre de 2002, procedió a refrendar la firma del Memorando, mediante la expedición del correspondiente Instrumento de Refrendación, según da cuenta la aludida certificación y del cual obra copia en el expediente. Por este aspecto, entonces, no existe ningún vicio que afecte la constitucionalidad del instrumento público en revisión. 2.2. Trámite de la Ley Aprobatoria del Instrumento Público InternacionalLey 1019 de febrero 28 de 2006Dado que la Constitución Política no señaló trámite especial alguno para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y de su incorporación a la legislación interna, a éstos les corresponde el previsto para las leyes ordinarias (artículos 157, 158, 160 y 165 de la Constitución Política), advirtiendo que la iniciación del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en artículo 154 Superior, por cuanto la ley que aprueba un instrumento público, se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales. De conformidad con la documentación que obra en el expediente legislativo, se logró establecer que el proyecto de ley, radicado bajo los números 203 de 2004

Senado – 5 de 2004 Cámara, agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República: a) El proyecto de ley fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, Doctora Carolina Barco Isakson, y la Ministra de Educación Nacional, Doctora Cecilia María Vélez White el día 25 de marzo de 2004. El texto original junto con la 3 Procurador General Concepto No. 4134 respectiva exposición de motivos aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 105 del 29 de marzo del mismo año (páginas 19 a 12), cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (artículo 154 constitucional), y a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta). b) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue presentada por el Senador Jimmy Chamorro Cruz y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No 135 del 15 de abril de 2004 (páginas 9 y 10). c) Según certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado el 28 de marzo de 2006, el proyecto fue aprobado en primer debate en esa Comisión, el día 4 de mayo de 2004, con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por once (11) de los trece (13) Senadores que la conforman, cumpliéndose así el requisito que sobre quórum decisorio exige el artículo 146 constitucional.

De conformidad con la misma certificación, el proyecto fue anunciado el día 28 de abril de 2004, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. d) La ponencia para segundo debate fue presentada en la plenaria del Senado de la República por el Senador Jimmy Chamorro Cruz, y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 267 de 11 de junio de 2004 (páginas 17 y 18). Como consta en la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República y en la Gaceta del Congreso Nº 360 del 19 de julio de 2004, la Secretaría General del Senado de la República anunció en la sesión ordinaria del día 15 de junio de 2004 que el Proyecto de Ley número 203 de 2004 sería discutido y aprobado en “la siguiente sesión” (páginas 6 Y 7), dando cumplimiento 4 Procurador General Concepto No. 4134 a lo dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No 01 de 2003. e) De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República y con el contenido de la Gaceta del Congreso No. 362 del 19 de junio de 2004, el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate, en sesión plenaria del 17 de junio de 2004, con un quórum deliberatorio y decisorio de 95 Senadores de los 102 que conforman la Plenaria de esa Corporación, según consta en el acta N° 53. De esa manera, se dio cumplimiento al requisito del quórum decisorio (artículo 146

constitucional) y al término que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente, señalado en el artículo 160 constitucional, esto es, de ocho días mínimo. En la Cámara de Representantes, el trámite del mencionado proyecto fue el siguiente: f) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue presentada por el Representante Ricardo Arias Mora y aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 640 del 22 de octubre de 2004. (páginas 1 a 3). g) Según certificación suscrita por la Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley fue anunciado en la sesión del día 17 de noviembre de 2004, tal como consta en el Acta Nº 21 de esa fecha y en la Gaceta N° 267 del 17 de mayo de 2005 (páginas 1 y 2), dando cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. h) De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en la sesión del día 24 de noviembre de 2004, el proyecto de ley N° 203/04 Senado y 05/04 Cámara fue 5 Procurador General Concepto No. 4134 debatido y aprobado por de diez y ocho (18) de sus miembros. Como esta Comisión está conformada por 19 Representantes, el requisito sobre el quórum deliberatorio y decisorio se observó a cabalidad. Según eso se dio cumplimiento al término que debe mediar entre la aprobación de

un proyecto de ley en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, señalado en el artículo 160 constitucional, esto es, de quince días mínimo. i) La ponencia para segundo debate fue presentada por el representante Ricardo Arias Mora. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 755 del 1° de noviembre de 2005 (páginas 21 y 22). j) De conformidad con certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el día 19 de abril de 2006, dando cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, el proyecto de ley fue anunciado para el segundo debate en la Sesión del día 14 de diciembre de 2005, según consta el acta de la plenaria número 221 de la misma fecha. k) Según la misma certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el 19 de abril de 2006, el proyecto de ley fue considerado y aprobado por mayoría en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, el día 15 de diciembre de 2005, a la cual se hicieron presentes 151 Representantes, según consta en el Acta N° 222, publicada en la Gaceta N° 28 del 3 de febrero de 2006. De esa manera, no sólo se cumplió el requisito del anuncio del proyecto y su votación en la fecha señalada con anterioridad tanto en la comisión como en la plenaria, sino también con el quórum decisorio, artículo 146 constitucional, y con el término que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión respectiva y la plenaria correspondiente, señalado en el artículo 160 de

la Carta, esto es, de ocho días, y entre cámaras de quince días. 6 Procurador General Concepto No. 4134 l) El día 28 de febrero de 2006, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 1019 de 2005. m) El texto de la ley fue remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte Constitucional el 3 de marzo de 2006, esto es, dentro de los seis (6) días señalados por el artículo 241, numeral 10, de la Constitución para tal efecto. Una vez realizado el estudio formal del proyecto de ley que concluyó con la aprobación de la Ley 1019 de 2006. referido al “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN”, suscrito el 6 de agosto de 2002”, el cual es objeto de examen, se advierte que el mismo cumplió con los requisitos formales de orden constitucional y legal para su aprobación.

3. Análisis material del Memorando de Entendimiento 3.1. Descripción, finalidad y contenido Los gobiernos de Australia y de Colombia, guiados por el deseo de fortalecer las relaciones entre los dos países y estrechar los vínculos entre sus pueblos, suscribieron el seis (6) de agosto de 2002, un acuerdo de cooperación en el campo de la educación y la capacitación, teniendo en cuenta, además, que la

educación es un factor de desarrollo económico, el cual consta de un preámbulo y seis parágrafos. 7 Procurador General Concepto No. 4134 El acuerdo en examen tiene como finalidad principal establecer un marco institucional que regule la cooperación en el campo de de educación y la capacitación, así como sentar las bases sobre las cuales las partes deben adelantar, conjuntamente, los programas de cooperación en dichas materias, tales como, la reciprocidad, el beneficio mutuo y el respeto por la legislación y las regulaciones vigentes en los dos países (Parágrafo 1o.). Para tales efectos, las partes se comprometen a fomentar y a facilitar, según sea del caso, el desarrollo de contactos y la cooperación entre las agencias del gobierno, las instituciones educativas y demás organizaciones y entidades de los respectivos países, así como a que se logre el perfeccionamiento de los acuerdos que desarrollen este convenio y se lleven a cabo entre los mismos (Parágrafo 2o.). Luego de establecer las finalidades y los objetivos del instrumento internacional, las partes convienen para desarrollar la cooperación prevista en el mismo, llevar a cabo las siguientes acciones: a) Facilitar el intercambio de personal tanto académico como de estudiantes, entre colegios e instituciones de educación superior y vocacional. b) Fomentar la asistencia mutua y el intercambio de información entre colegios de educación superior y vocacional. c) Facilitar la organización de exhibiciones y seminarios especializados. d) Respaldar el desarrollo de la capacitación cooperativa, investigación conjunta, transferencia de tecnología y consorcios entre las respectivas

autoridades e instituciones. e) Promover el desarrollo de actividades conjuntas tendientes a la explotación de la tecnología de la información, en particular del Internet en el campo de la educación. f) Apoyar la creación de becas especialmente para estudios de postgrado, maestrías, PhDs en áreas de interés mutuo que conduzca a la 8 Procurador General Concepto No. 4134 formación del talento humano. g) Fomentar el intercambio lingüístico entre los dos países y el perfeccionamiento de los idiomas, de tal forma que Australia apoye el desarrollo de programas para la capacitación en el inglés y Colombia en el castellano. h) Intercambiar información sobre las instituciones que fomentan y regulan la educación entre sus países, academias de educación superior, universidades y otras entidades educativas. i) Disponer otras formas de cooperación en educación y capacitación que se determinen mutuamente. En el parágrafo 3o. se acuerda que los costos de las actividades de cooperación serán financiados y determinados mutuamente, con sujeción a la disponibilidad de los recursos de las partes. El parágrafo 4o. regula lo atinente a la entrada en vigor, los procedimientos a seguir para su perfeccionamiento, la revisión, modificación y denuncia. Así mismo se establece que la vigencia del acuerdo será de cinco años prorrogable por un período igual. Finalmente, en el parágrafo 5o. se prevé un arreglo amigable para las discrepancias que surjan en relación con instrumento internacional en revisión y el parágrafo 6o. da cuenta de que el Memorando se suscribe en los idiomas inglés y

castellano. 3.2. Constitucionalidad del Acuerdo El “Memorando de Entendimiento” entre el gobierno de Australia y el gobierno de Colombia, sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, forma parte de una serie de importantes tratados 1 y convenios bilaterales que Colombia 1 Declaración Americana sobre los Deberes y Derechos del Hombre (1948), la Convención de 9 Procurador General Concepto No. 4134 ha venido negociando, suscribiendo y perfeccionando, mediante los que se busca estimular y propiciar el conocimiento y los intercambios de diversa índole con naciones amigas. A través de éste instrumento internacional, las partes adquieren compromisos necesarios para llevar a cabo una cooperación educativa amplia y enriquecedora. Como se desprende de los antecedentes y del texto de los artículos cuyo contenido se ha sintetizado, el convenio sub examine además de facilitar el intercambio de personal tanto académico como estudiantil, y de fomentar la asistencia mutua para el intercambio de información entre colegios y reconocidas instituciones de educación superior y vocacional, respalda el desarrollo de la investigación conjunta y la transferencia de tecnología entre las respectivas autoridades e instituciones, fortaleciendo el conocimiento y el acervo cultural de ambas naciones. Para desarrollar la política internacional del país, la cooperación resulta ser una herramienta integral. Si se tiene en cuenta la dinámica y evolución constante que tiene la cooperación internacional, las acciones señaladas en el parágrafo 2o. permiten articular las acciones de las entidades del Estado y las instituciones educativas, cuyos costos, tal como se prevé en el parágrafo 3o., serán

determinados y financiados mutuamente, según la disponibilidad de los recursos de las partes, para lo cual Colombia cuenta, entre otros, con recursos nacionales del Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (FOCAL). 2 El convenio atiende, claramente, los mandatos constitucionales que orientan la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza (1960), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), La Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convención Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador (1968) y la Convención sobre los derechos del Niño (1990). 2 Focal es una cuenta especial de la ACCI (Agencia Colombiana de Cooperación Internacional). El objetivo de este fondo es apoyar las acciones de cooperación técnica y financiera no reembolsable y de asistencia internacional que Colombia destine a otros países en desarrollo. Las acciones que se financian con este fondo son las ofertas de cooperación de entidades colombianas. (Agencia Colombiana de Cooperación Internacional; Manual de Acceso a la Cooperación Internacional, II edición. Septiembre de 2004). 10 Procurador General Concepto No. 4134 política exterior del Estado colombiano, referente a la internacionalización de las relaciones políticas económica y sociales, sobre las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, así como en el respeto a la soberanía nacional y a la autodeterminación de los pueblos (artículos 9 y 226 de la Constitución Política). En relación con la materia específica, el Memorando se enmarca dentro del

tratamiento especial que la Constitución otorga a la cultura y a la educación (artículos 67 a 71 de la Constitución Política). Para Colombia el convenio bajo examen resulta ser de un alto beneficio, en tanto permite el aprovechamiento de los conocimientos y la alta tecnología de Australia, especialmente, en la promoción y exportación de servicios de educación virtual y a distancia. La educación, además de constituir un derecho de la persona, es un servicio público que tiene una función social. En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos de los demás y a las libertades fundamentales. Con su promoción se favorecen la solidaridad y la amistad entre las naciones. El núcleo esencial del derecho fundamental a la educación, comprende el derecho a la disponibilidad, el derecho de acceso al sistema, el derecho a la permanencia y el derecho a la calidad.3 Resulta de una gran importancia, tal como se señala en la respectiva exposición de motivos, la cooperación prevista en el campo de “los programas relacionados con la limitación visual y auditiva”, dada la experiencia y los logros alcanzados por Australia en el lenguaje de señas y sus adelantos en la capacitación de profesionales que atienden a personas de baja visión.4 Una de las finalidades del Estado social de derecho es promover la igualdad de oportunidades de todos sus habitantes. Para que la igualdad sea real y efectiva, 3 Corte Constitucional. Sentencia T-380 de 1994. 4 Gaceta del Congreso No. 105 del 29 de marzo de 2004 , pp. 19 a 12. 11 Procurador General

Concepto No. 4134 en relación con las personas que tienen limitaciones físicas (como es el caso de la discapacidad de las personas sordas e invidentes), las cuales se encuentran en una circunstancia de debilidad manifiesta, se exige del Estado el cumplimiento de obligaciones especiales, correspondiéndole al mismo adoptar medidas que las favorezcan y les brinden una especial protección, la que en materia de educación está consagrada como una de las “obligaciones especiales del Estado” (artículos 13 y 68 de la Constitución). Como bien lo ha señalado la Corte Constitucional, las personas discapacitadas han sido objeto de discriminación por diversos motivos, tales como la indiferencia y escasa comprensión por parte de la sociedad, la falta de adopción de medidas adecuadas para su desarrollo y la ausencia de políticas claras para su integración a su entorno social. Tales dificultades se han tratado de superar en los últimos tiempos con la adopción de medidas orientadas, precisamente, a incorporarlos dentro de la comunidad, a reconocerles su calidad de personas titulares de los mismos derechos que el resto de la población y a corregir las desigualdades existentes, evitando así que sean objeto de discriminación. La Corte ha dicho también, que es deber estatal el adoptar medidas de diferenciación positiva a favor de las personas con discapacidad y promover prácticas de inclusión social para asegurar la igualdad real y efectiva de las personas que integran los colectivos desventajados.5 En 1960, en la Convención de la UNESCO, relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza, los Estados Partes se comprometieron a hacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria, generalizar y hacer accesible

a todos la enseñanza secundaria en sus diversas formas y la enseñanza superior, en condiciones de igualdad total y según la capacidad de cada uno. Esta Convención demarcó el concepto de “discriminación” para referirse con él a toda distinción, exclusión, limitación o preferencia fundada en la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, las opiniones políticas o de cualquier otra índole, el origen 5 Corte Constitucional., Sentencias C-982 de 2002, C-076 de 2006 12 Procurador General Concepto No. 4134 nacional o social, la posición económica o de nacimiento, que tenga por finalidad o por efecto destruir o alterar la igualdad de trato en la esfera de la enseñanza y, en especial, excluir a una persona o a un grupo del acceso a los diversos grados o tipos de enseñanza, o limitar a un nivel inferior la educación de una persona o de un grupo. 6 Puede decirse, entonces, que el Memorando sub examine resulta ser, también, un desarrollo de los mandatos constitucionales contenido en los artículos 44 y 45 de la Carta Política, por cuanto el Estado a través de la cooperación y transferencia de tecnología desarrolla los derechos de los niños a la cultura y a la educación, de los adolescentes a la formación integral y, principalmente, atiende al objetivo fundamental del Estado de solucionar, entre otros, las necesidades insatisfechas de la educación. Por los demás aspectos, desde el ámbito de los compromisos del Estado colombiano y de las autorizaciones y cometidos que la Constitución Política le impone, es necesario concluir que el “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO

ENTRE EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA

SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN” se ajusta a la misma.

En cuanto al contenido de la ley aprobatoria, no se observa ningún vicio de constitucionalidad, pues ella se limita a aprobar el texto del Memorando, a señalar que el país se encuentra vinculado a su contenido, una vez se verifique el perfeccionamiento del instrumento público, y a disponer lo pertinente para la entrada en vigor.

4. Conclusión 6 Procuraduría General de la Nación; “El derecho a la Educación”, 2006, Bogotá, Colombia, p.49.

13 Procurador General Concepto No. 4134 En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte

declarar EXEQUIBLE el “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL

GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN”, suscrito el 6 de agosto de 2002” y su ley aprobatoria, la Ley 1019 de 2006. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/S. Romero 14