PGN - TRIBUTO - Gobernación reajusta el valor de la estampilla prodesarrollo

TRIBUTO-Gobernación reajusta el valor de la estampilla prodesarrollo DERECHO DE PETICIÓN-Regulación legal del costo de las copias TARIFAS DEL TRIBUTO-No existe restricción y limitante para los reajustes No hay duda que lo que persigue esta norma es que el solicitante de las copias cubra el costo que a la administración le demanda su expedición o reproducción; por tal razón, no es dable concluir que el precepto invocado como violado sea una restricción o limitante que deba ser observada por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca al momento de cumplir la orden de reajustar las tarifas de un tributo que le ha sido impartida mediante la Ordenanza 24 de 1997 por la cual se expidió el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca. MANEJO DE RECURSOS-Racionabilidad en su utilización cuando son públicos según Jurisprudencia de la Corte Constitucional Concepto 127 2011281051 Bogotá, D.C., 12 de agosto de 2011 Señores Honorables Magistrados Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente : Doctora CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Referencia: 25000232700020090005601

Radicado: 18414

Asunto: Nulidad Decreto 0266/07 Gobernador de Cundinamarca Actor : JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo, 35 de la

Ley 446 de 1998; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 de 6 de octubre de 2005, expedida por el Procurador General de la Nación, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co Expediente 18414 2 esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión dentro del trámite de la segunda instancia.

1. ANTECEDENTES 1.1.- El ciudadano JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para que se declarara la nulidad del Decreto 00266 de 2007, proferido por el Gobernador de Cundinamarca, por el cual se reajustaron los valores de algunos tributos departamentales y se dictaron otras disposiciones.

Subsidiariamente, solicitó se declararan nulos los fragmentos del acto administrativo acusado que se subrayan y resaltan a continuación: “Artículo Primero. Reajustase el valor de la Estampilla Pro Desarrollo Departamental para los siguientes actos sin cuantía así: (…)

7. Cada copia de documentos que reposen en las oficinas departamentales setecientos pesos ($700).

(…)

9. Autenticaciones de copias de actos administrativos de carácter

general o ejemplares de la Gaceta Departamental, tres mil pesos ($3.000). (…)”. Estima el demandante que el acto acusado viola el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985. 1.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 4 de junio de 2010, negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes consideraciones: 1.2.1.- La nulidad total del Decreto 00266 de 2007 la fundamenta el demandante en el hecho de que ha sido expedido solo por el Gobernador de Cundinamarca, sin la firma de los secretarios de despacho. Expediente 18414 3 Cabe anotar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada, lo que implica que el juez se limita a revisar la legalidad de los actos acusados confrontándolos con las normas que el actor señale como infringidas. En este orden de ideas, el actor no señala la norma superior que ordena que los decretos del gobernador deban ser suscritos por otros funcionarios. Por lo tanto, la Sala no encuentra vulneración alguna en relación con este cargo. 1.2.2.- Pretende la demandante que en subsidio se declare nulo el numeral 7° y la parte subrayada del numeral 9° del artículo primero del Decreto 00266 de 2007, por considerar que el precio establecido en dichos numerales para la reproducción de copias simples y auténticas, supera el valor comercial y por ende contradice el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo. La Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-099/01 de 31 de enero,

declaró la exequibilidad del artículo 24 del Decreto Ley 01 de 1984, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, por considerar que esta norma establece “… una modalidad de tasa a favor de la entidad pública cuando autorizó (sic) el cobro de las copias, cuando la cantidad así lo justifique tendientes a la recuperación de los costos de la producción de las publicaciones por parte de los organismos públicos”. Conforme con la citada jurisprudencia, es claro que el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, está apoyado en el cumplimiento de la función administrativa y tiene como finalidad que con el cobro autorizado se cubra parcial o totalmente el gasto de los elementos utilizados en la reproducción de las copias solicitadas por el administrado. Es decir que este cobro se causa ante la solicitud de un servicio, que beneficiará a la persona que lo solicite. En cambio, el Decreto 00266 de 2007 se fundó en las siguientes normas de carácter constitucional y legal: Expediente 18414 4 .- El artículo 338 de la Constitución Política, que establece la posibilidad de crear contribuciones por parte de las asambleas departamentales y delegar en autoridades administrativas la fijación de la tarifa. .- Decreto Extraordinario 1222 de 1986, artículo 170, que autorizó a las asambleas para ordenar la emisión de estampillas “predesarrollo departamental”, cuyo producido se destinará a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. .- Ordenanza 24 de 1997, adicionada por la ordenanza 30 del mismo año, por la cual se expidió el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca y en su

artículo 257 estableció: “La estampilla Prodesarrollo se cobrará sobre actos administrativos con cuantía y sin cuantía que se señalan a continuación: (…) 2. Actos administrativos sin cuantía. (…) h. cada copia de documentos que reposen en las oficinas Departamentales, cien pesos ($100.oo), por cada hoja del documento. (...) j. Autenticaciones de copias de actos administrativos de carácter general o ejemplares de la Gaceta Departamental, mil cien pesos ($1.100.oo) (…)”. A su vez, mediante el artículo 258 de la ordenanza 24 de 1997, la Asamblea Departamental facultó al Gobernador de Cundinamarca para que reajustara las tarifas del tributo. De lo anterior, se concluye que el Gobernador estaba facultado para reajustar la tarifa a la estampilla predesarrollo departamental. Adicionalmente, la estampilla es un gravamen o tributo documentario que se puede definir dependiendo del rol que desempeñe el sujeto pasivo en la operación económica o como un medio de comprobación.1 En este orden de ideas, es claro que la estampilla predesarrollo departamental es un gravamen que se causa por la ocurrencia de un hecho generador previsto, para el caso del Departamento de Cundinamarca, en el artículo 257 de la Ordenanza 24 de 1997. 1 Sentencia C-1097 de 10 de octubre de 2001, M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería. Expediente 18414 5 De la confrontación de los apartes del decreto acusado con el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, es dable interpretar que el artículo autoriza el

cobro de una tasa correspondiente al costo parcial o total del servicio que se utiliza, mientras que el decreto ordena el reajuste del valor de la estampilla Prodesarrollo Departamental que es un impuesto y no corresponde al costo del servicio prestado. Mediante el decreto demandado, el Gobernador desarrolló la facultad que le confirió la Asamblea Departamental de reajustar el tributo, no la tasa regulada en el artículo 24 del C.C.A., razón de más que impide estimar como vulnerada esta última disposición. Lo anterior resulta suficiente para no darle prosperidad a este cargo, lo que conlleva a denegar las pretensiones de la demanda. 1.3.- El demandante JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, concretando la impugnación a los siguientes puntos: 1.3.1.- Menciona nuevamente el demandante que el decreto acusado no lleva la firma de los secretarios de despacho correspondientes. 1.3.2. En cuanto a los numerales 7 y 9 del artículo primero del Decreto 00266 de 2007, sostiene el recurrente que éstos fijan los precios de las copias de documentos que reposen en las oficinas departamentales y las autenticaciones de copias de los actos administrativos de carácter general, por encima del precio que hay en el comercio. Razón por la cual viola el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo que establece que la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique. Igualmente, establece la referida norma que el pago de las copias solicitadas se hará a la Tesorería de la

entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, al tiempo que Expediente 18414 6 dispone que en ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción. Como quiera que los fragmentos acusados del Decreto 266 de 2007, establecen unos precios que superan el costo de la reproducción de los documentos, que en el comercio no es superior a los $100.oo, es evidente que el precio de venta de $700 establecido por cada copia, supera el mandato de la norma violada. Agrega que la copia autenticada tasada en $3.000 en el acto acusado, contraviene de manera grave la norma violada toda vez que la norma superior ordena de manera imperativa y de obligatorio cumplimiento que “en ningún caso el precio fijado podrá exceder el costo de la reproducción”. 2.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Se trata de precisar si el Decreto 00266 de 26 de diciembre de 2010 expedido por el Gobernador de Cundinamarca transgrede el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, al reajustar el valor de la Estampilla Prodesarrollo Departamental en el artículo primero, numerales 7 y 9, correspondientes a la copia de documentos que reposen en las oficinas departamentales y a la autenticación de copias de actos administrativos de carácter general. Atendiendo los cargos expuestos en el recurso de apelación, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto en los siguientes términos: 2.1.- Insiste el apelante en que el decreto acusado fue expedido sin la firma de los secretarios de despacho que correspondían, pero no indica la norma frente a la

cual podría hacerse el análisis de legalidad, razón por la cual se debe mantener la decisión del a quo pues la mera manifestación del hecho no desvirtúa las consideraciones tenidas en cuenta por el Tribunal para emitir la sentencia que se recurre. Expediente 18414 7 2.2.- Igualmente, frente al cargo relacionado con la violación del artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, observa la Procuraduría Delegada que el demandante en su escrito de alzada no aporta elementos nuevos que permitan realizar un análisis diferente al efectuado por el a quo, pues se limita a repetir los mismo planteamientos expuestos en la demanda. Al respecto, observa el Ministerio Público que el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo está ubicado en el Título I – Actuaciones Administrativas, Capítulo IV – Del Derecho de Petición de Informaciones y específicamente refiriéndose al “Costo de las copias”, estableció que en ningún caso el precio fijado para su expedición podrá exceder al costo de la reproducción. Así las cosas, no hay duda que lo que persigue esta norma es que el solicitante de las copias cubra el costo que a la administración le demanda su expedición o reproducción; por tal razón, no es dable concluir que el precepto invocado como violado sea una restricción o limitante que deba ser observada por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca al momento de cumplir la orden de reajustar las tarifas de un tributo que le ha sido impartida mediante la Ordenanza 24 de 1997 por la cual se expidió el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca. Lo expuesto por este Despacho, sobre el fin del artículo 24 del Código

Contencioso Administrativo, está en armonía con lo consignado por la Corte Constitucional al momento de declarar su exequibilidad, en los siguientes términos: “(…) En este orden de ideas la disposición se acompasa con el orden constitucional superior y la jurisprudencia, vertida sobre el particular, 522 de 1994, T-424 de 1998, C-555 de 1993 y C-023 de 1998, en donde en forma reiterada ha estimado que el derecho a una acción estatal que involucra la utilización de recursos públicos limitados se deben configurar dentro de unas condiciones materiales definidas previamente por el legislador, ya que la actividad estatal pero especialmente la administrativa se sustenta en los principios de eficiencia, moralidad, economía, celeridad y equidad (art. 209 superior). Expediente 18414 8 Bajo esta perspectiva constitucional no existe límite constitucional para que el legislador no pueda establecer condiciones que procuren la racionalización del manejo de sus recursos públicos, siempre claro está, que tales límites sean razonables y proporcionales respecto a las finalidades constitucionales que se persiguen.”2 Por lo tanto, no es posible que la norma invocada sea vulnerada por el Decreto 0266 de 2007, expedido por el Gobernador de Cundinamarca, por cuanto el reajuste que se demanda lo efectuó en cumplimiento del artículo 258 de la Ordenanza 024 de 1997, en el cual señala la Asamblea Departamental de Cundinamarca, refiriéndose a la Estampilla Prodesarrollo Departamental, lo siguiente: “Reajuste. El Gobernador de Cundinamarca expedirá anualmente a más tardar a 31 de

diciembre un decreto en el cual se reajusten las tarifas dadas en los documentos sin cuantía señalados en el numeral 2 del artículo anterior. Este incremento será equivalente al índice de precios al consumidor anual a 30 de noviembre de cada año.

Parágrafo: Cuando el resultado de la liquidación tenga fracción de cien pesos ($100,00) la liquidación se aproximará al múltiplo de cien siguiente.” Del texto transcrito se desprende que la asamblea le indicó al señor Gobernador los parámetros a tener en cuenta al momento de hacer, cada año, el reajuste del tributo Estampilla Prodesarrollo Departamental, los cuales no son materia de controversia pues sobre ellos no recae el cargo de nulidad.

La Procuraduría Delegada observa que las normas a la que debió sujetarse el Gobernador de Cundinamarca al efectuar el reajuste acusado, tales como la Ordenanza 024 de 1997, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986 y el artículo 338 de la Constitución Política, no ha sido invocadas como violadas. Adicionalmente, del contenido del artículo 170 del Decreto 1222 de 1986, se desprende que la finalidad de la estampilla predesarrollo departamental no es el que la administración cobre al administrado el costo de la reproducción o expedición del documento solicitado, sino obtener recursos que se destinarán a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva, objetivo que sería 2 Sentencia C-099 de 31 de enero de 2001. Expediente 18414 9 imposible desarrollar si se amarra el valor de la estampilla al costo de las copias a

que hace referencia el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo. Por lo expuesto, el Ministerio Público considera que los argumentos esgrimidos por la recurrente no desvirtúan las consideraciones del a quo y, por ende, procede confirmar la sentencia apelada. De los Señores Consejeros, ALVARO JOSE MARTINEZ ROA Procurador Sexto ante el Consejo de Estado