PGN - TRIBUTOS - El interés público en la gestión de recaudo de los tributos hace ref

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Resoluciones DIAN por las cuales se resuelve excepción por concepto año gravable proferida por la división de gestión de cobranzas de Medellín. Otras. CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Las agencias se fijarán de conformidad con el artículo 366 del código general del proceso/CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-No es procedente la condena en costas, en razón a que lo debatido es una cuestión de interés general, al involucrar recursos públicos, no privados que procuran el sostenimiento del Estado Colombiano/CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-A la parte vencida o a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. TRIBUTOS-El interés público en la gestión de recaudo de los tributos hace referencia al trámite de las acciones públicas, no a los procesos suscitados entre particulares y el estado Frente a este aspecto, la Corte Constitucional, al estudiar el tema de la exención de condena en agencias en derecho a favor de la Nación y las entidades territoriales previstas en el artículo 1, numeral 198 del Decreto de 1989, se refirió a las prerrogativas públicas en la Constitución Política en los siguientes términos: CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Jurisprudencia Ahora bien, frente a la codena en costas y expensas procesales a entidades Estatales, la Sección Cuarta de la Honorable Corporación, en sentencia del 9 de septiembre de 2021,

C. P., DR. Julio Roberto Piza Rodríguez, expuso: “Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso-administrativa se debe disponer sobre la condena en costas, salvo que en el proceso «se ventile un interés público»; respecto de lo cual los precedentes de esta Sección han precisado que esa expresión se circunscribe al trámite de las acciones públicas, no a los procesos suscitados entre particulares y el Estado, aun cuando versen sobre cuestiones impositivas. Lo anterior, porque no puede concluirse que por «el solo hecho de estar implícito el interés público en la gestión de recaudo de los tributos, necesariamente se le deba exonerar de la condena en costas».

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-143 de 2013, siendo Magistrado Ponente el doctor Mauricio González Cuervo, expuso: “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo

365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. (Subraya y negrilla de la Sala).

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2 Al revisar la actuación procesal, esta Agencia encuentra que la demandante no aportó material probatorio alguno, no obran los documentos ni certificación que soporten la existencia de las costas y expensas procesales ni su causación, dentro del proceso, no se cuenta con prueba que indique los gastos en los que incurrió la beneficencia de Antioquia (BENDAN), dentro de la actuación procesal, motivo por el cual el presente cargo es llamado a prosperar. Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D.C., 11 de Octubre de 2021 Doctor

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero Ponente – Sección Cuarta

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto No 21 - 126

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001 23 33000 2017 01196 01

Actor: BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA

Demandado: UAE DIRECCION DE IMPUESTOS Y

ADUANAS NACIONALES – UAEDIAN

Honorable Señor Consejero:

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y las Resoluciones 371 de 2005, 041 de 2020 y 217 del 14 de julio de 2021, expedidas por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto, dentro del trámite de la segunda instancia en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES

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1. El 3 de noviembre de 2015, la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín profirió el mandamiento de pago No 20150302002573, en el cual se ordenó realizar pago de $161.194.000 por concepto del impuesto sobre las ventas del sexto bimestre del año gravable 2009, que fue notificado personalmente el 18 de noviembre de 2015 a la Beneficencia de

Antioquia (BNEDAN).

2. El 24 de diciembre de 2015, mediante escrito con radicado No. 44047, la Beneficencia de Antioquia presentó excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y falta de ejecutoria del título, al citado mandamiento de pago.

3. El 2 de febrero de 2016, la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín, profirió la Resolución por medio de la cual se resuelve una excepción No. 3130222, notificada por correo el 5 de febrero de 2016 a la Beneficencia de Antioquia, negando las excepciones formuladas.

4. El 2 de marzo de 2016, la Beneficencia de Antioquia interpuso oportunamente el correspondiente recurso de reposición con radicado N° 06280, insistiendo en la procedencia de las excepciones presentadas.

5. El 26 de mayo de 2016, la División de Gestión de Cobranzas, expidió la Resolución por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición No. 311-11118, en la cual declaró no probada la excepción de interposición de demanda y restablecimiento del derecho por no haber en su momento auto admisorio de la demanda y no se refirió a la excepción de falta de ejecutoria del título. Dicha resolución se notificó personalmente el 15 de junio de 2016.

6. El apoderado judicial de la Beneficencia de Antioquia, en uso del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la

demandada: Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01

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5 La Resolución por medio de la cual se resuelve la excepción No.

3130222 del 2 de febrero de 2016, concepto año gravable y periodo Liquidación Oficial de aforoIVA año gravable 2009 Bimestre 6, proferida por la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-UAE-DIAN. La Resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición No. 311-1118 del 26 de mayo de 2016, proferida, por la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesUAE-DIAN. A título de restablecimiento del derecho solicitó se declarara la terminación del proceso de cobro coactivo y que la Beneficencia de Antioquia no estaba obligada a pagar los tributos mencionados en los actos administrativos demandados hasta que se resolviera mediante sentencia definitiva la obligación sustancial que estaba en discusión ante la jurisdicción. Subsidiariamente solicitó que, en el evento que el Tribunal considerara que no existían fundamentos para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, cesara toda ejecución adelantada con base en el mandamiento de pago No 20150302002573 del 3 de noviembre de 2015. 8.- Mediante auto No. 20154 de fecha 22 de noviembre, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, admitió la demanda inicial, dentro del radicado 2014-01455 notificada el 2 de marzo de 2015.

9. Con auto de fecha 23 de septiembre de 2016, esa Corporación admitió la acumulación de demandas presentadas por la

Beneficencia de Antioquia (BENDAN), en contra de UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-UAE-DIAN, allegadas al proceso 2014-01455.

10. Mediante auto de fecha 12 de noviembre de 2017, El Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Cuarta de Oralidad, admitió la demanda, dentro del radicado N° 05001 23 33 000 2017 01196 00.

Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01 5aCdeE/JADV/CPRR 6 11.- El 25 de septiembre de 2017, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN contestó la demanda, en la que se opone a las pretensiones por considerar que los actos administrativos demandados son legales y no se vulneró el debido proceso. Respecto a la excepción propuesta por Falta de Ejecutoria del Título, refiriéndose al numeral 4° del artículo 829 del Estatuto Tributario, sostiene que la Administración expidió el mandamiento de pago dentro de los parámetros legales. Sobre la excepción de Interposición de Demanda, adujo que, como al momento de interponerse la demanda ya se había presentado demanda contra los actos de determinación del tributo que sirvieron de fundamento a proceso de cobro coactivo, procedió a la suspensión de este último, como se indica en la certificación que expidió la División de Gestión de Cobranzas y que aportó como prueba.

12. En la audiencia inicial del 22 de noviembre de 2017, el Tribunal

Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral preciso que no se presentaron excepciones, ni se declararon de manera oficiosa, y fijo el litigio en establecer la legalidad de los actos administrativos demandados, en relación con el impuesto sobre las ventas del sexto bimestre del año gravable 2009. 13.- De las consideraciones del Tribunal Administrativo de Antioquia, para proferir el fallo de fecha 24 de noviembre de 2020: Respecto del primer cargo, la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho enfatiza en que el inicio del proceso de cobro coactivo implica la prexistencia de un título que preste merito ejecutivo, esto es que contenga una obligación clara expresa y exigible, por no estar pendiente ningún plazo o condición. Explica que la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurada contra el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo, impide que el acto adquiera fuerza ejecutoria, la cual solo se logra en el momento en que la Jurisdicción decida la respectiva demanda y que de conformidad al numeral 5 del Artículo 831 del Estatuto Tributario, contra el mandamiento de pago, Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01 5aCdeE/JADV/CPRR 7 procede la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Concluye que la prueba de la existencia de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra los actos administrativos en los

que se fundamenta el proceso de cobro coactivo impide la ejecutoria del título ejecutivo. Por consiguiente, declaró probada la excepción, la terminación del proceso de cobro y el levantamiento de medidas cautelares. Respecto al segundo cargo, referente a la falta de ejecutoria del título ejecutivo, el Tribunal observó que el 3 de noviembre de 2015, DIAN libró mandamiento de pago 20150302002573 en contra de la Beneficencia de Antioquia en relación con impuesto de ventas del sexto periodo del año gravable 2009. Al respecto el Tribunal advirtió que, al encontrarse probada la admisión de la acumulación de las pretensiones, con la inclusión de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo al cobro coactivo, se debía declarar probada la excepción propuesta por la parte demandante, en la medida en que tal situación impedía tener ejecutoriado el título ejecutivo. Por lo anterior, el Tribunal concluyó que la entidad demandada debió terminar el proceso de Cobro Coactivo por no estar ejecutoriado el título que se ejecutaba, y que no se trataba de la suspensión del proceso de cobro coactivo por la demanda en contra de los actos que resolvían las excepciones y ordenaban seguir adelante la ejecución, pues de lo que realmente se trataba era de la terminación del proceso de cobro coactivo por ausencia de ejecutoria del título ejecutivo. Finalmente, el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Decesión, dispuso en el ordinal tercero de la parte resolutiva: “Condenar en costas a la parte demandada, las agencias se fijarán de conformidad con el artículo 366 del Código General del proceso”

14. La UAE Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales UAE DIAN, interpuso recurso de apelación frente a la condena en costas establecida en el ordinal tercero de la sentencia apelada por

Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01 5aCdeE/JADV/CPRR 8 considerar que no hay razón para condenar a la Administración de Impuestos, en atención a que lo debatido es un asunto de interés general, que involucra recursos públicos y no privados que procuran el sostenimiento del Estado y porque las costas no se encuentran acreditadas en el expediente. II.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Es materia de estudio la condena en costas ordenada en el ordinal tercero de la Sentencia proferida por el Honorable Tribunal Superior de Antioquia Sala de Decisión, en sentencia proferida el veinticuatro (24) de Noviembre de dos mil veinte (2020), que dispuso en su numeral tercero “Condenar en costas a la parte demandada. Las agencias se fijarán de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso.” Precisado lo anterior, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto en los siguientes términos, refiriéndose a los puntos materia de inconformidad expuestos por la parte apelante, en su recurso de apelación de fecha diez (10) de diciembre de 2020, contra la sentencia de fecha el veinticuatro (24) de Noviembre de dos mil veinte (2020), proferida por el H.

el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de decisión. 1.- Procedencia de condenar en costas a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -UAE DIAN. La parte demandada sostiene que no es procedente la condenar en costas, en razón a que lo debatido es una cuestión de interés general, al involucrar recursos públicos, no privados que procuran el sostenimiento del Estado Colombiano. Indicando que el interés Publico en casos como el de la Fiscalización de los Tributos, no se predica por el órgano que realiza la Fiscalización, en este caso la DIAN, sino por lo esencial de la función, esto es garantizar la seguridad fiscal del Estado y la protección del orden público económico, nacional a través de dicha fiscalización. Es del caso recordar que, el artículo 188 del Estatuto Tributario del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso que: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil” De igual forma, el Artículo 365 del CPACA establece: “(…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se resuelva Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01 5aCdeE/JADV/CPRR 9 desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica,

anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. Al respecto es necesario precisar que el interés público en la gestión de recaudo de los tributos hace referencia al trámite de las acciones públicas, no a los procesos suscitados entre particulares y el Estado, aun cuando versen sobre cuestiones impositivas, lo que conlleva a que no necesariamente se deba exonerar de la condena en costas. Frente a este aspecto, la Corte Constitucional, al estudiar el tema de la exención de condena en agencias en derecho a favor de la Nación y las entidades territoriales previstas en el artículo 1, numeral 198 del Decreto de 1989, se refirió a las prerrogativas públicas en la Constitución Política en los siguientes términos: […] la legitimidad de un privilegio público depende de que éste pueda ser adscrito al cumplimiento o la satisfacción de alguna de las finalidades que la Carta Política le ha confiado al Estado. Adicionalmente, la específica configuración - usualmente legal - que adopte la prerrogativa pública de que se trate debe adecuarse a los postulados del principio constitucional de proporcionalidad (C.P., artículo 5°), según el cual ésta deba ser útil y necesaria respecto de la finalidad que persigue y no comprometa bienes constitucionales más importantes que los que busca promocionar o proteger “ y a Renglón seguido estableció: (…). en esta sentencia se estudió que a la exención de condena en costas a favor de ciertas entidades públicas le ha sido atribuida la finalidad de conceder un privilegio a esos entes estatales por el hecho de serlo, es decir, en razón de su

"peculiar personalidad", de su "personalidad pública" o por la garantía del “interés general” que, a los mismos, corresponde cumplir. Aparte de estas finalidades, no ha sido avanzado un fin alternativo directamente comprometido con el cumplimiento de alguno de los objetivos específicos que la Constitución adscribe al Estado. […] En principio parecería que nada, distinto al hecho de que la parte vencida es el propio Estado, sirve para explicar la excepción estudiada. En opinión de la Corte, según lo visto en párrafos anteriores, estas finalidades son contrarias al esquema axiológico que encuadra el ejercicio del poder público establecido en la Carta Política (v. supra) y, por tanto, carecen de toda legitimidad. (…) Si el legislador considera importante evitar ciertos gastos – como el pago Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01 5aCdeE/JADV/CPRR 10 de las agencias en derecho de la parte que ha vencido en un juicio contra las entidades públicas mencionadas -, no puede hacerlo obligando a quien ha resultado lesionado por culpa del Estado a asumir la correspondiente carga. Si ello se permitiera, se estaría aceptando que la sociedad entera se beneficie de una carga impuesta a una persona que, adicionalmente, ha sido víctima de una actuación u omisión ilegítima por parte del Estado. En suma, el sujeto que ha sufrido una lesión por causa de las autoridades públicas debe asumir integralmente una carga económica que de otra

manera no hubiera tenido que soportar, a fin de beneficiar a la comunidad. Lo anterior vulnera abiertamente el principio de distribución equitativa de las cargas públicas y, en consecuencia, el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta. Con base en esos mismos argumentos, puede concluirse que no le asiste la razón a la UAE - DIAN, al interpretar que por el solo hecho de estar implícito el interés público en la gestión de recaudo de los tributos, necesariamente se le deba exonerar de la condena en costas.” Ahora bien, frente a la codena en costas y expensas procesales a entidades Estatales, la Sección Cuarta de la Honorable Corporación, en sentencia del 9 de septiembre de 2021, C. P., DR. Julio Roberto Piza Rodríguez, expuso: “Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso-administrativa se debe disponer sobre la condena en costas, salvo que en el proceso «se ventile un interés público»; respecto de lo cual los precedentes de esta Sección han precisado que esa expresión se circunscribe al trámite de las acciones públicas, no a los procesos suscitados entre particulares y el Estado, aun cuando versen sobre cuestiones impositivas. Lo anterior, porque no puede concluirse que por «el solo hecho de estar implícito el interés público en la gestión de recaudo de los tributos, necesariamente se le deba exonerar de la condena en costas». Por lo anterior, esta agencia comparte lo expuesto, por el H. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión, respecto a que

efectivamente se puede condenar a una entidad Estatal, en costas y expensas procesales conforme ha sostenido el Honorable Consejo de Estado de manera reiterada.1 1? Sentencia de 30 de Agosto de 2016, expediente 20508, siendo Consejera Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, Sentencia de 26 de Julio de 2017, expediente 20647, siendo Consejera Ponente Stella Jeanette Carval Basto, y Sentencia de 3 de Junio de 2021, expediente 24339, siendo Consejero Ponente Julio Roberto Piza Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01

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11 Sin embargo, este análisis debe realizarse de manera conjunta con la causación y comprobación de las costas y expensas procesales, en las que incurrió la entidad demandante, atendiendo a que para que proceda una condena en costas, es indispensable que su causación se encuentre probada y debidamente certificada dentro del proceso. 2.- Causación y Comprobación de las Costas El apoderado de la entidad demandada sostiene que las costas y expensas procesales deben estar probadas dentro de la actuación procesal y que la Beneficencia de Antioquia, en su condición de demandante, no aparto las pruebas mediante los cuales se pudiera acreditar que se causaron. Sostiene que la condena en costas solo procede en la medida en que se encuentren probadas en el proceso, acorde a lo normado en el numeral 1 y

8 del Artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 y el Artículo 188 del CPACA. En primer lugar, observa esta Delegada que, la condena en costas surge de la derrota de una parte en el proceso o de la decisión desfavorable del recurso interpuesto, y esas costas y agencias en derecho deben estar debidamente soportadas dentro de la actuación procesal. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-143 de 2013, siendo Magistrado Ponente el doctor Mauricio González Cuervo, expuso: “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. (Subraya y negrilla de la Sala). Al revisar la actuación procesal, esta Agencia encuentra que la demandante no aportó material probatorio alguno, no obran los documentos ni certificación que soporten la existencia de las costas y expensas procesales ni su causación, dentro del proceso, no se cuenta con prueba que indique los gastos en los que incurrió la beneficencia de

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12 Antioquia (BENDAN), dentro de la actuación procesal, motivo por el cual el presente cargo es llamado a prosperar. En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente,

III. CONCLUSIÓN De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, esta Procuraduría Delegada concluye que los cargos presentados por la apelante están llamados a prosperar y en consecuencia solicita se revoque el numeral tercero de la sentencia proferida el 24 de Noviembre de dos mil veinte (2020), por el Honorable Tribunal Superior de Antioquiasala de decisión, en el cual se dispone Condenar en costas a la parte demandada.

Del señor Consejero, atentamente, (Firmado Original)

JAIME ALEJANDRO DIAZ VARGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 www.procuraduria.gov.co 05001 23 33000 2017 01196 01

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