PGN - UNIDAD ADMINISTRATIVA DE LA AERONAUTICA CIVIL - Regulación de contratos de arrenda

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., junio 11 de 2003 Alegato No. 159 Señores

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Ref: Expediente No. 2-7646

Se procede a presentar el alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del traslado común a las partes, establecido en el artículo 210 del C. C. A., subrogado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998, con fundamento en las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES Los ciudadanos y abogados ADALBERTO FIGUEREDO PARRADO y OSCAR NORBERTO REYES PLA, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., solicitan se declare la nulidad del parágrafo del artículo 1º de la Resolución No. 02883 de julio 27 de 1999, proferida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, por medio la cual “se establece el nuevo sistema para la fijación de los cánones de arrendamiento de los bienes inmuebles de la Aeronáutica Civil”. Los actores señalaron como normas violadas, las siguientes: Los artículos 13 de la Ley 80 de 1993, y 518 y 519 del Código de Comercio. El concepto de violación lo sustentan en los siguientes términos: La Aeronáutica Civil no se encuentran dentro de las Unidades Administrativas

Especiales, relacionadas en el literal b), numeral 1º, artículo 2º de la Ley 80 de 1993, por lo que no está sometida a las disposiciones de este estatuto en los contratos de arrendamiento que celebre sino que éstos se regulan por las normas del Código de Comercio, que en su artículos 518 y 519, prescriben el procedimiento para resolver lo atinente a la prorroga o prórroga de tales contratos y la manera de resolver las diferencias que surjan al respecto, loo que es de obligatorio cumplimiento según el artículo 524 ib. Por tanto, la renovación no puede ser modificada unilateralmente por una de las partes y menos lo puede hacer la entidad estatal, mediante el ejercicio de la actividad reglamentaria. No desconoce las atribuciones de ese organismo para determinar las condiciones, conforme a las cuales se deben dar en arrendamiento los bienes de su propiedad o de los que administre, pero no puede establecer unilateralmente por medio de resolución, los procedimientos para la modificación de las condiciones de los contratos de arrendamientos de bienes ocupados por empresarios con no menos de dos años consecutivos de ocupación con un mismo establecimiento de comercio. Por lo anterior, estima transgredida las disposiciones citadas, porque se establece una limitación de los derechos de prórroga al vencimiento del mismo y a que las diferencias que ocurran entre las partes al momento de la prórroga, se decidan por el procedimiento verbal con intervención de peritos, como lo establecen las disposiciones invocadas. Contestación de la Demanda. La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, por intermedio de su apoderado, se opone a las pretensiones propuestas, pues en su opinión,

carecen de fundamento fáctico y legal, ya que la demandada en su condición de propietaria de inmuebles que conforman la infraestructura aeronáutica, puede establecer parámetros y fijar condiciones para el arrendamiento de su áreas y en el evento de no ser aceptadas, simplemente no se celebra el contrato de arrendamiento, con lo cual no se transgrede ninguna norma, pues dentro de la práctica comercial, establecer acuerdos entre las partes que conlleven a un beneficio mutuo no constituye manera alguna de violación. Refiere que la entidad venía estableciendo en la cláusula Valor y Forma de Pago, que el valor de los honorarios por la práctica del avalúo de renta del área, se descontaría del primer cánon de arrendamiento, previa presentación de la constancia de pago, pero al advertir diferencias de los valores de metro cuadrado en inmuebles con características similares, se buscó un mecanismo que permitiera fijar un valor acorde con las áreas, avalúo del inmueble otorgado en arrendamiento y el monto por metro cuadrado en los contratos. Propone como excepción la indebida acción, porque examinadas las pretensiones, éstas se ubican dentro de los parámetros previstos para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C. C. A., toda vez que la demanda se dirige a lograr la nulidad de las erogaciones contenidas en parágrafo del artículo 1º del acto acusado, es decir, sobre obligaciones de carácter económico, como son los costos de operación de justiprecio de los peritos, que deberán ser cancelados por la persona natural o jurídica que resulte favorecida con la adjudicación del inmueble y/o

renovación del contrato. Al pretender su nulidad y por consiguiente la exoneración de los gastos referidos, en favor de los futuros arrendadores en el evento de prosperar la acción, se infiere que su finalidad última es de carácter económico, por lo que la acción incoada resulta equivocada. Entonces, si en esta oportunidad la acción indicada era la de nulidad y restablecimiento del derecho, es lógica que esta ya caducó porque a este momento ha transcurrido el término de cuatro meses que tenían los actores para incoarla, habida cuenta de la fecha de expedición del acto, por lo resultaría infructuoso que se pretenda dar inicio a una nueva acción. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Antes de entrar en las consideraciones de fondo, es preciso decidir lo relativo a las excepciones de fondo propuestas por el apoderado de la entidad demandada, porque de prosperar cualquiera de ellas, resultaría inocuo resolver el fondo de la petición, así: Excepciones de Fondo La apoderada de la entidad demandada, ha alegado como tales, la indebida acción intentada y el fenómeno de la caducidad, pues en su sentir, la que procedía era la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y no la Simple Nulidad, por cuanto el acto cuya anulación se pretende tiene un contenido de carácter económico que afecta sólo a los actuales y futuros arrendatarios de la Unidad Especial de la Aeronáutica Civil. Al respecto, es observa: De conformidad con la jurisprudencia y la doctrina la acción de simple nulidad contemplada en el artículo 84 del C. C. A., busca estrictamente la anulación del

acto de contenido general o abstracto, con el fin de tutelar el orden jurídico y mantener la legalidad objetiva, por lo que puede intentarla cualquier persona con estos precisos objetivos y en cualquier tiempo; a diferencia de la nulidad y restablecimiento del derecho contenida en el artículo 85 ibídem, a través de la cual se intenta la anulación de un acto de alcance particular y concreto, por lo que sólo se halla autorizado para solicitarle quien tenga interés directo por resultar lesionada en un derecho subjetivo suyo amparado por una norma jurídica. El parágrafo de la Resolución 1883 de 1999, cuya nulidad se impetra, es del siguiente tenor: “Los costos de operación de justiprecio de los peritos serán cancelados por la persona natural o jurídica que resulte favorecida con la adjudicación del inmueble y/o renovación del contrato”. Si bien se observa que la disposición anterior, ciertamente está imponiendo erogación de orden económico, no es menos verdad que la misma está dirigida a un grupo indeterminado de personas, que pueden ser naturales o jurídicas, que son los arrendatarios de bienes inmuebles de propiedad de la Unidad Especial de la Aeronáutica Civil, situación que de suyo descarta la existencia de un contenido particular y concreto de la norma. Es cierto que no puede afirmarse que afecta a un conglomerado en general, porque no todas las personas celebran o han celebrado tales contratos, sí toca con un buen número de personas. y en libelo respectivo se cuestiona estrictamente la legalidad del acto y mediante su anulación se busca la regularidd juri para ría un perjuicio,

Además, los actores no actúan en nombre de una persona en particular, buscando, por ejemplo, la protección de un derecho violado con la expedición del acto, por lo que no se alega perjuicio; tampoco se reclama el restablecimiento de un derecho o indemnización de perjuicios, pues las pretensiones, como se observa, están encaminadas estrictamente a cuestionar la legalidad del acto y asegurar la regularidad jurídica administrativa. Por tanto, se estima la acción incoada en esta caso era la procedente, esto es, la de nulidad simple, razón por la cual tampoco se presenta el fenómeno de la caducidad de la acción, porque de conformidad con el artículo 84 C. C. A., esta no caduca, por lo que la puede intentar toda persona en cualquier época en el solo interés de la legalidad. El Asunto a decidir En las condiciones anteriores y al no prosperar las excepciones propuestas por el apoderado de la entidad demandada, se procede a resolver el fondo del asunto, así: El debate en esta oportunidad, gira en torno a establecer si el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, goza de facultades para regular lo relativo a los contratos de arrendamiento sobre bienes inmuebles de su propiedad, dedicados a establecimientos de comercio, e imponer erogaciones distintas de las señaladas en las respectivas cláusulas contractuales, con lo que, según el actor, limitaría los derechos de prórroga o renovación de los arrendadores. Se trata de la Resolución 02883 de julio 27 de 1999, por medio de la cual el Director de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica, “establece el

nuevo sistema para la fijación de los cánones de arrendamiento de los bienes inmuebles de la Aeronáutica Civil”. La norma acusada está contenida en el parágrafo del artículo 1º, que estipula lo siguiente: “Los costos de operación de justiprecio de los peritos serán cancelados por la persona natural o jurídica que resulte favorecida con la adjudicación del inmueble y/o renovación del contrato”. La anterior fue expedida invocando las facultades previstas en los artículos 8º, numeral 4) en armonía con el 5º, numeral 13 del Decreto 2724 de 1993, los que al respecto, establecen: “Artículo 8º. Director General. El Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil es Agente del Presidente de la República, de su libre designación, nombramiento y remoción, y ejercerá las siguiente funciones: (...) 4) Proferir directamente o a través de delegados, los actos administrativos que fijan tasas y derechos, conceden autorizaciones, aplican sanciones y demás actos que definen las situaciones y relaciones aeronáuticas y aeroportuarias. “Artículo 5º. Funciones de la Aerocivil. Para el cumplimiento de su objetivo, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, tendrá las siguientes funciones: (...) “13) Fijar, recaudar, cobrar las tasas, tarifas y derechos que se generen por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios, o los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro

tipo de ingreso o bien patrimonial y llevar su registro”. Del contenido normativo de las disposiciones transcritas, se advierte que las funciones asignadas al Director de la citada Unidad Especial, están relacionadas con la facultad de fijar, recaudar y cobrar las tasas y derechos, derivados de la prestación de servicios aeronáuticos y aeroportuarios, que es su objeto social como entidad especialidad de carácter técnico, atribución que conllevan la expedición de los actos administrativos que sean necesarios para el debido cumplimiento de sus funciones. La resolución cuestionada no hace referencia a la prestación de servicios en esa específica actividad, sino que ella está referida a los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles de propiedad de esa entidad, destinados a ser explotados como establecimientos de comercio, celebrados con particulares; es decir, se trata de actividad ejercida al margen de su objeto social, para la cual se encontraba facultada de conformidad con el numeral 13, artículo 4º citados, que la autoriza para fijar, entre otros, derechos no sólo en lo referente a los servicios señalados, sino también “los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial”. Los bienes inmuebles sobre los cuales celebra contratos de arrendamiento son propiedad de la Aeronáutica y ello le reporta ingresos a su patrimonio. En consecuencia, por este aspecto, la entidad estaba habilitado legalmente para expedir el acto administrativo acusado. Sin embargo, Importa establecer sobre la legalidad de la imposición de la erogación contenida en el acto acusado, en tratándose de los contratos de arrendamiento, por lo que se hace necesario

estudiar la reglamentación que los regula. En efecto, mediante la Ley 105 de 1993, se dictaron disposiciones sobre transporte terrestre y aéreo, y en su artículo 49, se creó el Consejo Superior Aeronáutico, presidido por el Director de la Unidad Especial mencionada. En relación con la procedencias de las disposiciones contractuales, el artículo 54 ib, precisó, que el régimen para la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica es “el establecido para la entidades estatales que presten el servicio de Telecomunicaciones, conforme a lo previsto en la Ley 80 de 1993”, y en su inciso 2º, establece: “Este régimen especial de contratación será aplicable para obras civiles, adquisiciones, suministros y demás contratos que se requiera para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria”. A su vez, el estatuto de contratación administrativa consagrado en la citada Ley 80, en su artículo 13, dispone: “De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinente, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”. Así mismo, el artículo 18 del Decreto 855 de 1994, que reglamenta parcialmente la citada ley 80, señala en el artículo 18, que para “efectos de lo dispuesto en el literal m) del numeral 1º, artículo 24 de la ley 80 de 1993, se consideran actos y contratos que tiene por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales

estatales y las sociedades de economía mixta, entre otros, la compraventa, permuta, suministro y arrendamiento de los bienes y servicios que constituyen el objeto de dichas entidades, así como los insumos, materias primas y bienes intermedios para la obtención de los mismos”. Dentro del anterior marco legal, se colige que en el caso bajo estudio no es aplicable la reglamentación contractual contenida en la Ley 80 de 1993, pues si bien la Ley 105 dispone la aplicación de este estatuto, lo es sólo en relación con las obras civiles, adquisición, suministro y demás, que se requiera para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria. Es claro que los contratos de arrendamiento no se ubican de los anteriores. Se advierte igualmente, que esa clase de contrato no se encuentra regulada en aquel estatuto. Tampoco se ubican dentro del literal m) del artículo 24 de la Ley 80 y su reglamentario, citados en precedencia, porque la Aeronaútica no tiene el carácter empresa industrial y comercial del estado o sociedad de economía mixta y dentro su objeto directo no se contemplan actividades como la del arrendamiento. La Aeronáutica, es una Unidad Administrativa Especial de carácter técnico y como tal, es la máxima autoridad en materia aeronáutica y aeroportuaria en todo el país, por lo que las actividades de arrendamiento las ejerce al margen de su objeto social propio, debidamente facultado para ello. En consecuencia al no estar reglamentado dicho contrato en la ley contractual, debe darse aplicación a lo señalado en el artículo 13 de la Ley 80, de donde se colige que

los contratos de arrendamiento celebrados por la Aeronáutica sobre los bienes inmuebles de su propiedad, deben regirse por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes. Sobre el particular, el artículo 1602 del C. C., establece que: “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causales ilegales”. No puede desconocerse, que la entidad demandada, como propietaria de los bienes inmuebles destinados a ser explotados como establecimientos de comercio, tiene la facultad de determinar las condiciones conforme a las cuales, entrega sus inmuebles en arrendamiento a personas naturales o jurídica, facultad que perfectamente puede ejercerla antes de la celebración de los respectivos contratos y en el evento de no aceptarse sus disposiciones, simplemente no se celebra el contrato, como lo señala su apoderada. Sin embargo, una vez suscrito éste, las partes deben someterse a sus cláusulas por ser ley para los contratantes, al tenor de lo establecido en la normativa señalada; en consecuencia, cualquier modificación a sus cláusulas debe ser de mutuo acuerdo. En el presente caso, se alega vulneración de los artículos 518 y 519 del Código de Comercio, porque según el actor, la Aeronáutica no puede modificar de manera unilateral las cláusulas del contrato. Tales disposiciones en su orden, estipulan lo siguiente: “El empresario que a título de arrendamiento haya ocupado no menos de dos años consecutivos un inmueble con un mismo establecimiento de comercio, tendrá derecho a la renovación del contrato al vencimiento del mismo, salvo en los siguientes casos (...):

“Las diferencias que ocurran entre las partes en el momento de la renovación del contrato de arrendamiento se decidirán por el procedimiento verbal con intervención de peritos”. De acuerdo con la primera disposición, el arrendatario que se encuentre en las condiciones descritas en ella, tiene derecho a la renovación del contrato de arrendamiento a su vencimiento, prórroga que se produce de manera automática, siempre y cuando, no se encuentre dentro de las situaciones previstas en los numerales 1º a 3º del mismo artículo 518, o cuando las partes no ha manifestado su intención de darlo por terminado. Sin embargo, en este caso y de acuerdo al contenido del parágrafo acusado, para la renovación del contrato, que no implica la celebración de uno nuevo, el valor del cánon debe ser sometido a un avalúo realizado por peritos cuyo costos deben ser asumidos por el arrendatario, lo que implica nueva erogación para uno de los contratantes, situación no prevista en las respectivas cláusulas contractuales y que conlleva al desequilibrio de la relación contractual. Ahora, según el artículo 519, ib, cualquier diferencia que surja entre las partes en el momento de la renovación, se decidirá en procedimiento verbal con intervención de peritos, el que en el presente caso evidentemente se omitió, pues las circunstancias alegadas por la Aeronáutica Civil para justificar la expedición, en manera alguna lo autorizaban para que en forma unilateral, impusiera una carga económica en contra del arrendatario y modificara las cláusulas del contrato que se viene ejecutando, es decir, en los casos de renovación. La situación fáctica invocada por la entidad, debía decidirse

mediante el procedimiento contemplado en la norma citada, pues las invocadas en el acto acusado, no lo habilitan para regular esa precisa materia en la forma en que se consignó en el mismo, de donde se infiere la vulneración a las normas invocadas por el actor. Así las cosas y con fundamento en las consideraciones anteriores, concluye esta Agencia del Ministerio Público, que el presente caso las pretensiones del actor están llamadas prosperar. En consecuencia y como quiera que el acto administrativo acusado ha perdido la presunción de legalidad que lo acompañaba, razón por la cual respetuosamente se solicita de H. Corporación, así declararlo. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado