PGN - UNIDAD DE INVESTIGACION Y ACUSACION DE LA JEP - Órgano especializado encargado de

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY APROBATORIA DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-PND estipula autonomía administrativa técnica y presupuestal para la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Cargos por vicios de fondo contra Art. 141 de la Ley 1955/19 se estudiaron en concepto respecto a Ley Estatutaria 1957/19 DEMANDA DE NORMA DEROGADA-Corte Constitucional debe declarar inhibición por carencia actual de objeto JUSTICIA ESPECIAL PARA LA PAZJEP-Órgano constitucionalmente autónomo sujeto a régimen legal propio con autonomía administrativa, presupuestal y técnica AUTONOMIA ADMINISTRATIVA PRESUPUESTAL Y TECNICA EN LA JEPCompetencia otorgada por el constituyente a Secretaría Ejecutiva, Presidente y a órgano de Gobierno de la JEP UNIDAD DE INVESTIGACION Y ACUSACION DE LA JEP-Otorgar autonomía presupuestal técnica y administrativa a la UIA es inconstitucional Teniendo en cuenta que la Constitución previó que la JEP fuera un organismo autónomo e independiente, como garantía mínima para implementar lo acordado y para alcanzar los fines propios de la justicia transicional, resulta abiertamente inconstitucional asignar autonomía presupuestal, técnica y administrativa a la UIA, pues desconoce la integralidad del sistema, su diseño constitucional como órgano autónomo Sin embargo, esto no implica que la UIA carezca de cierto grado de libertad para elegir a sus funcionarios, designarlos y ejercer sus funciones en el marco de sus competencias , porque

es claro que la Unidad es el órgano creado para garantizar el derecho a la justicia de las víctimas del conflicto armado cuando haya ausencia de reconocimiento de responsabilidad individual o colectiva, razón por la cual en la Ley Estatutaria tiene asignadas funciones de investigación y acusación, de determinación de medidas de protección para las víctimas, de adopción de medidas de aseguramiento y cautelares, entre otras Este grado de autonomía es una característica esencial del principio de independencia judicial, necesaria para llevar a cabo con efectividad y diligencia sus funciones, sin que esto requiera autonomía presupuestal, técnica y administrativa, así como una separación operacional en esta materia con la Secretaría Ejecutiva, la Presidencia o el Órgano de Gobierno Por el contrario, asignar las funciones de administración y planeación presupuestal a un órgano especializado por fuera de la propia UIA asegura que, dentro de una concepción gerencial moderna, la Unidad se pueda concentrar en el objeto propio de su actividad misional, cual es la de investigar y acusar a las personas que no ofrezcan verdad y reconozcan responsabilidad en el marco de la JEP, o aporten verdad parcialmente Concepto Nro. Detrás de la idea del constituyente derivado de concentrar en órganos especializados las tareas de administración, ejecución y planeación presupuestal está una concepción política y filosófica, según la cual, la independencia y autonomía judicial también se alcanza a través de la especialización de los órganos de justicia en las funciones para las cuales fueron creados, sin que otras tareas ajenas a las misionales distraigan el ejercicio de su función. UNIDAD DE INVESTIGACION Y ACUSACION DE LA JEP-Órgano especializado

encargado de una labor jurisdiccional que debe ser ejercida sin interferencias CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA-Art 141 de la Ley 1955/19 debe declararse inexequible 2 Concepto Nro. Bogotá D.C., 7 de noviembre Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E.S.D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20182022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Actores: Juanita María Goebertus Estrada, María José Pizarro y otros.

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo.

Expediente Nro. D-13280 Concepto Nro. 6678 De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por Juanita María Goebertus Estrada, María José Pizarro, José Jans Carretero, Victoria Sandino, Jomary Ortegón, Rodrigo Granada, Antonio Sanguino, Julián Gallo, Daniela Rodríguez y Gustavo Bolívar, quienes en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 y en el numeral 1 del artículo 242 ibídem, solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, cuyo texto se trascribe a continuación: “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 141. UNIDAD DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN

(UIA) DE LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ (JEP). El Estado, por intermedio del Gobierno nacional, garantizará la autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción Especial para la Paz, para lo cual podrá hacer uso del plan de inversiones para la paz, contenido en el artículo 3o del Acto Legislativo número 01 de 2016. Con el fin de garantizar el funcionamiento y autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA), el Director ejercerá de manera exclusiva e independiente todas las funciones que correspondan para determinar 3 Concepto Nro. la estructura y funcionamiento de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción Especial para la Paz. PARÁGRAFO. El Director de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) en desarrollo de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos. La unidad de investigación y acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz se identificará como una sección en el Presupuesto General de la Nación. En ejercicio de estas atribuciones, el Director de la Unidad de Investigación Acusación (UIA), no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado asignado en el

Presupuesto a la unidad de investigación y acusación de la JEP”.

1. Planteamientos de la demanda Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, porque consideran que es contrario al diseño constitucional de la Jurisdicción Especial para la Paz (arts. 1, 5, 7 y 12 del Acto Legislativo 01 de 2017) y porque desconoció el principio de publicidad, el debate democrático y el principio de unidad de materia (arts. 157 y 158 C.P.). Para sustentar el concepto de violación exponen, en síntesis, los siguientes argumentos: En lo relativo a los vicios de fondo, los accionantes consideran que el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 desconoce los mandatos en materia de autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la Jurisdicción Especial para la Paz -en adelante JEP-, así como las competencias constitucionales sobre administración, gestión y ejecución de los recursos, de conformidad con su diseño constitucional.

En este sentido, argumentan que el artículo demandado crea una jerarquía entre las dependencias que conforman la JEP, que no fue prevista en su diseño constitucional y que tiene como efecto excluir a la Unidad de Investigación y Acusación -en adelante UIAdel control funcional de los órganos de gobierno y administración de la jurisdicción. Adicionalmente, señalan que la disposición otorga facultades desproporcionadas a una dependencia y concentra facultades excesivas en su director. En lo que tiene que ver con los vicios de trámite, los demandantes explican que el artículo acusado fue introducido por un Representante a la Cámara, como una

proposición durante las discusiones del Proyecto de Ley 311/19 Cámara y 227/19 Senado, y fue aprobado en primer debate e incluido en el informe de ponencia para 4 Concepto Nro. segundo debate. A partir de la reconstrucción del trámite, señalan que el texto aprobado en Cámara fue también aprobado en el Senado, pero sin que el texto fuera publicado, razón por la cual no se conoció su contenido, tal y como lo pusieron de presente varios senadores durante el debate. Lo anterior, a su juicio, configura vicios de procedimiento que son insubsanables “(…) por violentar los derechos de las mayorías y la garantía de las minorías al debate parlamentario y por transgredir los principios de publicidad y unidad de materia”. Agregan que existió insuficiencia en la discusión legislativa en las comisiones y en la plenaria del Senado sobre el artículo 141 y, en consecuencia, los congresistas decidieron sin conocer su contenido. Agregan que en el último debate se desconoció el principio de publicidad, puesto que la aprobación del texto se dio sin el anuncio previo, dado que los Senadores solo conocieron el texto después de aprobado. Además, señalan que el artículo acusado no tiene armonía con el propósito general de la Ley 1955 de 2019, con la exposición de motivos, ni con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que sostienen que no existe conexidad temática, ni vinculación objetiva o razonable con los objetivos que sustentan el Plan Nacional de Desarrollo.

2. Problemas Jurídicos De acuerdo con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que en este caso, a la Corte Constitucional le corresponde resolver los siguientes

problemas jurídicos: − ¿El artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, que establece que la UIA tendrá autonomía administrativa, técnica y presupuestal, como integrante de la JEP, desconoce el diseño constitucional de esta jurisdicción previsto en los artículos 1, 5, 7 y 12 del Acto Legislativo 01 de 2017? − ¿El trámite legislativo del Proyecto de Ley 311 de 2019-Cámara y 277 de 2019Senado vulneró los principios de publicidad y unidad de materia (arts. 157 y 158 CP) y la garantía de las minorías como aplicación del principio democrático?

3. Concepto del Ministerio Público

5 Concepto Nro. Los demandantes sostienen que el artículo 141 de la Ley del PND debe ser declarado inexequible porque desconoce el diseño constitucional de la JEP, pues adjudica competencias a la UIA que son exclusivas del órgano competente para administrar y gestionar los recursos de la jurisdicción y, en consecuencia, se desconoce el principio de autonomía administrativa, presupuestal y financiera. Como cuestión previa, el Ministerio Público advierte que los cargos por vicios de fondo presentados en el caso sub examine contra el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, son iguales a los estudiados en el concepto que se rindió en el marco de la demanda de inconstitucionalidad identificada con el expediente D-13345, en el que la Procuraduría General solicitó declarar la inexequibilidad del enunciado normativo acusado, como pasa a explicarse. Adicionalmente, la Procuraduría constata que la Ley 1957 del 6 de junio de 2019 es

ley posterior y de rango superior (ley estatutaria) a la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y en consecuencia podría tratarse de una derogatoria tácita, pues en la Ley Estatutaria sólo se le asignan a la UIA funciones misionales que de ninguna manera implican autonomía administrativa, presupuestal y técnica, de conformidad con el artículo 87 de esta norma. Sin embargo y si la Corte considera que la norma demandada produce efectos o no es evidente que operó la derogatoria, lo que habilitaría el control material de constitucionalidad, el Ministerio Público le solicita a la Corte que tenga en cuenta las siguientes consideraciones. Para la Procuraduría General de la Nación el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 es inconstitucional porque desconoce la autonomía administrativa, presupuestal y técnica que se reconoce a la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-, como el componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición -en adelante SIVJRNR-. La Corte ha sostenido que pueden existir órganos autónomos por disposición constitucional y que esa autonomía supone: “i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada1”. 1 Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2002. 6 Concepto Nro. La JEP es un órgano constitucionalmente autónomo. En efecto, el artículo transitorio

5 del Acto Legislativo 01 de 20172 dispuso expresamente que “[l]a Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica”. Por su parte, el artículo 8 de la Ley Estatutaria de la JEP reproduce exactamente este mandato, pues establece que la JEP está sujeta a un régimen legal propio y tiene autonomía administrativa, presupuestal y técnica con el fin de ejercer su función material de administrar justicia. Ahora bien, en lo que tiene que ver específicamente con las funciones relacionadas con el gobierno y administración de la jurisdicción, el parágrafo 2° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 dispone que estas funciones las ejerce, de manera exclusiva, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno, en caso de que se configure. Este artículo dispone que: “[c]on el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto 6 Legislativo 02 2015 y en la ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración esta Jurisdicción”. Por su parte, el inciso 9 del artículo transitorio 7 del mismo Acto Legislativo señala que la administración, gestión y ejecución de los

recursos de la JEP corresponde al Secretario Ejecutivo. En lo que tiene que ver con el Órgano de Gobierno, el artículo 110 de la Ley Estatutaria establece, entre otras, las siguientes funciones: (i) aprobar el anteproyecto de presupuesto de la JEP que le presente la Secretaría Ejecutiva, para ser remitido al Gobierno Nacional (autonomía administrativa y presupuestal)3; (ii) definir y adoptar la planta de personal de la Jurisdicción4 y determinar los requisitos, funciones y competencias de los empleos5 (autonomía administrativa); (iii) desarrollar y adoptar el procedimiento para la contratación y demás aspectos de funcionamiento de la JEP (autonomía administrativa)6; y, (iv) establecer las políticas generales de gobierno de la JEP (autonomía administrativa)7. En el plano legal, la Ley 1957 de 2019, que integra el bloque de constitucionalidad, establece en el artículo 112 varias funciones de la Secretaría Técnica en ejercicio de 2 Artículo transitorio 5. 3 Cfr. Numeral 5. 4 Cfr. Numeral 2. 5 Cfr. Numeral 8. 6 Cfr. Numeral 7. 7 Cfr. Numeral 1. 7 Concepto Nro. la autonomía presupuestal, administrativa y técnica, entre otras: (i) proponer políticas, programas y planes para la gestión y administración del talento humano (autonomía administrativa), y proponer políticas para la admiración de recursos físicos, tecnológicos y financieros (autonomía administrativa y técnica)8; (ii) elaborar el anteproyecto de presupuestal para remitirlo al Órgano de Gobierno (autonomía

técnica y presupuestal)9; (iii) administrar los bienes y recursos para el funcionamiento de la jurisdicción (autonomía técnica, administrativa y presupuestal)10; (iv) celebrar contratos y convenios con entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales (autonomía administrativa y personalidad jurídica)11; (v) actuar como ordenador del gasto (autonomía presupuestal)12. Por su parte, el principio de autonomía presupuestal se materializa con la administración, gestión y ejecución de los recursos e incluye la facultad del jefe de cada órgano que constituya una sección del Presupuesto General de la Nación de contratar, comprometer a su representado y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones que se le asignen y dentro de los topes presupuestales fijados13. Los artículos 123 y 124 de la Ley Estatutaria para la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz, establecen la composición del presupuesto de funcionamiento y a la autonomía presupuestal plasmada en la facultad de ordenar gastos y de contratación. La Ley Estatutaria para la Administración de Justicia de la JEP establece, en su artículo 124 (que modificó el art. 91 de la Ley 38 de 1989) el principio según el cual los órganos autónomos que son una sección del Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, tal y como ocurre con la JEP considerada en su conjunto. Así las cosas, el constituyente otorgó a la Secretaría Ejecutiva, al Presidente y al

órgano de Gobierno de la JEP, y a la propia JEP como sección del presupuesto, el ejercicio de las competencias para cumplir su autonomía administrativa, presupuestal y técnica. Ahora bien, el artículo 141 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo dispone que el Estado garantizará a la UIA, como componente de la JEP, autonomía administrativa, técnica y presupuestal. En este orden, prevé que el director de la UIA ejerza con 8 Cfr. Numeral 13. 9 Cfr. Numeral 16. 10 Cfr. Numeral 18. 11 Cfr. Numeral 19. 12 Cfr. Numeral 20. 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-652 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Concepto Nro. exclusividad e independencia las funciones correspondientes a determinar la estructura y el funcionamiento de la Unidad, para lo cual se identificará como una sección del Presupuesto Nacional, y que el Director podrá determinar la planta de personal y fijar los requisitos y funciones de los empleos. Por último, señala que no se podrá exceder el monto global fijado asignado en el presupuesto. Teniendo en cuenta que la Constitución previó que la JEP fuera un organismo autónomo e independiente, como garantía mínima para implementar lo acordado y para alcanzar los fines propios de la justicia transicional, resulta abiertamente inconstitucional asignar autonomía presupuestal, técnica y administrativa a la UIA, pues desconoce la integralidad del sistema, su diseño constitucional como órgano autónomo. Sin embargo, esto no implica que la UIA carezca de cierto grado de libertad para

elegir a sus funcionarios, designarlos y ejercer sus funciones en el marco de sus competencias14, porque es claro que la Unidad es el órgano creado para garantizar el derecho a la justicia de las víctimas del conflicto armado cuando haya ausencia de reconocimiento de responsabilidad individual o colectiva, razón por la cual en la Ley Estatutaria tiene asignadas funciones de investigación y acusación, de determinación de medidas de protección para las víctimas, de adopción de medidas de aseguramiento y cautelares, entre otras15. Este grado de autonomía es una característica esencial del principio de independencia judicial, necesaria para llevar a cabo con efectividad y diligencia sus funciones, sin que esto requiera autonomía presupuestal, técnica y administrativa, así como una separación operacional en esta materia con la Secretaría Ejecutiva, la Presidencia o el Órgano de Gobierno. Por el contrario, asignar las funciones de administración y planeación presupuestal a un órgano especializado por fuera de la propia UIA asegura que, dentro de una concepción gerencial moderna, la Unidad se pueda concentrar en el objeto propio de su actividad misional, cual es la de investigar y acusar a las personas que no ofrezcan verdad y reconozcan responsabilidad en el marco de la JEP, o aporten verdad parcialmente. Detrás de la idea del constituyente derivado de concentrar en órganos especializados las tareas de administración, ejecución y planeación presupuestal está 14 Cfr. Artículo 106 Ley 1957 de 2019. 15 Cfr. Artículo 87 Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia para la Jurisdicción Especial para la Paz. 9

Concepto Nro. una concepción política y filosófica, según la cual, la independencia y autonomía judicial también se alcanza a través de la especialización de los órganos de justicia en las funciones para las cuales fueron creados, sin que otras tareas ajenas a las misionales distraigan el ejercicio de su función. A pesar de la inconstitucionalidad de la norma acusada, la Procuraduría resalta la importancia de las funciones encomendadas a la UIA, órgano especializado, encargado de una labor jurisdiccional, que debe ser ejercida sin interferencias para garantizar su funcionamiento pleno y con eficacia, de manera tal que se atienda a las necesidades propias del servicio a cargo de esta Unidad, en concordancia con los lineamientos del propio Acuerdo de Paz. Así por ejemplo el artículo 106 de la Ley 1957 de 2019 prevé un equipo investigación especial para los casos de violencia sexual, que debe conformarse con el propósito de responder a los fines propios del SIVJRNR, con las implicaciones que esto tiene en los derechos de las víctimas, particularmente el acceso a la justicia, entendido como uno de los principales deberes del Estado en el marco del postconflicto. Finalmente, y como se indicó, los demandantes plantean también un cargo por violación al principio de publicidad y suficiencia del debate democrático. Sin embargo, como el Ministerio Público considera que el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 es evidentemente inconstitucional por vicios de fondo, no se pronunciará en relación con los cargos por vicios de forma.

4. Solicitud Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, tal como se solicitó en el

concepto 6675 del 26 de septiembre de 2019, en el marco de la demanda que se identifica bajo el número de radicado D-13345. Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación Dym/Vfg 10 Concepto Nro. 11