PGN - UNIDAD DE VALOR REAL UVR - Computo índice de precios al consumidor como interés en c

Concepto N° 012 Bogotá D.C., 26 de enero de 2004

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejera Ponente Dra. LIGIA LÓPZ DÍAZ Referencia: 11001001032700020030004501

Radicado: 13903

Asunto: Nulidad contra el Decreto 234 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional Actor: CLEMENCIA AFANADOR S. Y OTRO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 numeral 7 de la Constitución Política; en los artículos 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente Alegato de

Conclusión.

I. ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos CLEMENCIA AFANADOR SOTO y HÉCTOR EDUARDO PABÓN TRIANA, quienes actúan en sus propios nombres, solicitan al Consejo de Estado que, previa suspensión provisional, declare la nulidad del Decreto 234 de 2000.

Procuraduría Sexta Delegada Consejo de Estado Carrera 10 No. 16-82 Oficina 803 Teléfonos Nos. 3346076 – 2829266 Fax: 3423609 e-mail: 6consejoestado@procuraduria.gov.co Expediente 13907 2 Los demandantes exponen los siguientes hechos. El artículo 64 de la Ley 45 de 1990 dispone:

“Aplicación de las normas sobre límites a los intereses. Para los efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria o el correspondiente reajuste computará como interés. “En cualquier sistema de interés compuesto o de capitalización de interés se aplicarán los límites previstos en el mencionado artículo. Sin embargo, dichos límites no se tendrán en cuenta cuando se trate de títulos emitidos en serie o en masa, cuyo rendimiento esté vinculado a las unidades del emisor. “Parágrafo primero.- En obligaciones a largo plazo los establecimientos de crédito podrán utilizar sistemas de pago que contemplen la capitalización de intereses, de conformidad con las reglamentaciones que para el efecto expida la Junta Monetaria. “Parágrafo segundo.- Toda tasa de interés legal o convencional en la cual no se indique una periodicidad de pago determinada se entenderá expresada en términos de interés efectivo anual”. El Presidente de la República reglamentó ese precepto, por medio del artículo 1º del Decreto 234 de 2000. La norma reglamentaria dispone que de conformidad con el artículo 64 de la Ley 45 de 1990, “para efectos de establecer el valor de reajuste de la Unidad de Valor Real, UVR, que computará como interés en los créditos a largo plazo denominados en esta unidad, la Superintendencia Bancaria Expediente 13907 3 informará mensualmente la inflación registrada durante los doce meses inmediatamente anteriores, de acuerdo con las certificaciones publicadas

por el Departamento Nacional de estadística, DANE”, y que dicha información, “conjuntamente con la tasa remuneratoria pactada en cada operación de crédito, se utilizará para la determinación de la tasa de interés cobradas en el mes”. El artículo 3º de la Ley 546 de 1999 expresa la Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, que si éste llegare a modificar la metodología del cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado, y que el Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR. La Corte Constitucional, en Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, declaró exequible el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, salvo las siguientes expresiones, las cuales declaró inexequibles: “... cuyo valor se calculará de confomidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera

hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado. Expediente 13907 4 “El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR”.

La Corte agregó: “La exequibilidad de este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comunicada esta Sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara INEXEQUIBLE”.

La expresión “que computará como interés en los créditos a largo plazo denominados en esta unidad”, que contiene el artículo 1º del Decreto Reglamentario 234 de 2000, objeto de esta demanda, “señala la clasificación del ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR –IPC como Tasa de Interés, creando una situación jurídica contrario a lo preceptuado en las citadas leyes” . Después de proferirse el Decreto 234 de 2000, “se creó un régimen jurídico al reajuste de la Unidad de Poder Real –UVR calculado como tasa de interés, certificado por la Superintendencia Bancaria por medio de las variaciones del ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR – IPC expedido por el Departamento Administrativo de Estadística – DANE, circunstancia radicalmente opuesta a la forma de cálculo del ÍNDICE DE PRECIOS AL

CONSUMIDOR – IPC decretado en la Ley 546 del 23 de Diciembre de 1999”. Los demandantes consideran que el precepto acusado viola los artículos 113, 150 numerales 1 y 2 y 154 de la C. P.; 64 de la Ley 45 de 1990 ; y 3 y 6 de la Ley 546 de 1999. Expediente 13907 5 Por otra parte, expusieron las siguientes objeciones: a) La norma acusada viola los artículos 113 y 150 numerales 1 y 2 de la C. P. El artículo 150 numerales 1 y 2 de la Carta atribuye al Congreso de la República la facultades de interpretar, reformar y derogar las leyes y expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. Al expedir el Decreto 234 de 2000, el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público ejercieron las anteriores facultades, las que, como ya se dijo, corresponden al Congreso de la República, puesto que “de manera directa transformaron el objeto y desarrollo social del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE y específicamente, el carácter que refleja el ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR – IPC, calculado por esta Entidad, pues mediante la expedición de Decretos no puede suplantarse o desconocerse al Congreso”. Ese Decreto también viola el artículo 113 de la C. P., el cual consagra la división tripartita del Poder Público y el principio de separación de las ramas de éste, ya que el Ejecutivo ejerció una facultad que le

corresponde a la Rama Legislativa. b) La norma acusada viola el artículo 154 de la Carta, ya que las leyes que expida el Congreso en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150 numeral 19 literal d) de la C. P., “no pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno”. Expediente 13907 6 c) El Decreto 234 de 2000 viola los artículos 64 de la Ley 45 de 1990 y 3 y 17 de la Ley 546 de 1999, porque “la Ley no estipuló que el ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR –IPC, computara como interés en los créditos a largo plazo denominados en UNIDAD DE VALOR REAL - UVR”.

2. El Consejo de Estado profirió el auto de fecha 3 de julio de 2003, en el que admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional el cual fue confirmado por el auto del 28 de agosto del mismo año.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO a) El Presidente de la República, al expedir el Decreto acusado, no transgrede los artículos 113 y 150 numerales 1 y 2 de la Carta, porque por medio de ese Estatuto no ejerció facultades que son propias del legislador, como son las interpretar, reformar y derogar leyes y expedir códigos y reformar sus disposiciones, ni desconoció el principio según el cual los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

El Presidente de la República simplemente ejerció la facultad de

reglamentar las leyes, facultad esta que le atribuye el artículo 189 numeral 11 de la Carta, y esa aclaración la hace el acto acusado, al expresar que por medio del mismo “se reglamenta el artículo 64 de la Ley 45 de 1990” y que ese Estatuto se expide “en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. En el supuesto de que el mencionado Decreto estableciera disposiciones contrarias al precepto que reglamenta, es decir, al artículo 64 de la Ley 45 Expediente 13907 7 de 1990, ese acto no violaría los artículos 113 y 150 numerales 1 y 2 de la Carta, sino al artículo 189 numeral 11 de la misma y a la norma que reglamenta, situación que, como se verá más adelante, no se presenta en este caso. b) El cargo según el cual, aquel Decreto viola el artículo 154 de la C. P. carece de sentido porque esta norma se refiere a las leyes que expida el Congreso y a las que puedan dictarse a iniciativa del Gobierno o de los miembros de aquella Corporación, y no a los Decretos que profiera el Presidente de la República. c) La demanda expresa que el artículo 1º del Decreto 234 de 2000 viola los artículos 64 de la Ley 45 de 1990 y 3 y 17 de la Ley 546 de 1999, “por cuanto la Ley no estipuló que el ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR – IPC, computara como interés en los créditos a largo plazo denominados

en UNIDAD DE VALOR REAL – UVR”.

El artículo 64 inciso 1º de la Ley 45 de 1990 establece que, para los efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones pactadas en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) o respecto de las cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, “la corrección monetaria o el correspondiente reajuste computará como interés”. El artículo 1º del Decreto 234 de 2000 reglamenta esa norma y dice que “para efectos de establecer el valor de reajuste de la Unidad de Valor Real, UVR, que computará como interés en los créditos a largo plazo denominados en esta Unidad, la Superintendencia Bancaria informará mensualmente la inflación registrada durante los doce meses inmediatamente anteriores, de acuerdo con las certificaciones publicadas por el Departamento Nacional de Estadística”. Realmente no se observa ninguna contradicción entre esos preceptos, sino más bien una gran correspondencia entre los mismos, puesto que Expediente 13907 8 ambos prevén que el valor del reajuste de la UVR “computará como interés”. Ahora bien, la circunstancia de que el artículo 1º del Decreto 234 de 200 manifieste que, para determinar el valor del reajuste de la UVR, se debe tener en cuenta la inflación registrada durante los doce meses anteriores, de acuerdo con certificaciones del DANE, no constituye un desconocimiento del artículo 64 de la Ley 45 de 1990, ya que esta disposición no previó cómo se establecería el reajuste, y al no considerar esa situación, el Presidente de la República, para evitar que la ley fuera inoperante, podía, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria,

señalar reglas para la determinación de aquel valor. Al respecto, es preciso recordar que el artículo 189 numeral 11 de la C. P. instituye la potestad reglamentaria para que el Presidente de la República expida decretos, resoluciones y órdenes “necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 expresa que la UVR es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC, certificada por el DANE, y por lo tanto es obvio que el valor del reajuste igualmente se determine de acuerdo con ese Índice, como parece indicarlo la norma acusada. Se concluye que ésta no contradice las disposiciones de los artículos 64 de la Ley 45 de 1990 y 3º de la Ley 546 de 1999. Expediente 13907 9 Por lo expuesto, esta Procuraduría Delegada conceptúa que el Consejo de Estado no debe declarar la nulidad del artículo 1º del Decreto Reglamentario 234 de 2000. Señores Consejeros,

LIDA BEATRIZ SALAZR MORENO

Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado

P:J.J.P.V./R:L.B.S.M.